Renouer avec les bénéfices de la croissance

CHAPITRE III - FINANCES PUBLIQUES : LES ENSEIGNEMENTS DES PROJECTIONS ET DES TENDANCES RÉCENTES

Les projections sont construites sous l'hypothèse que la politique des finances publiques présentée par le Gouvernement dans le programme de stabilité à l'horizon 2009 serait appliquée.

Cette politique de réduction graduelle du déficit structurel repose principalement sur une volonté de maîtrise des dépenses publiques , mais aussi sur un engagement de baisse du taux des prélèvements obligatoires .

ÉVOLUTION DU SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
SCÉNARIO BAS ET HAUT

(en points de PIB)

		2006	2007	2008	2009
Scénario bas	Déficit public	-2,9	-2,7	- 2,1	- 1,4
	Variation du coût structurel		0,1	0,4	0,6
Scénario haut	Déficit public	-2,9	-2,2	-1,3	-0,1
	Variation du coût structurel		0,5	0,7	0,9

Source : Rapport économique, social et financier (PLF 2006)

PROGRESSION MOYENNE DES DÉPENSES PUBLIQUES*

(en volume par an)

	Programmation 2007-2009
Dépenses publiques	0,9 %
Dont
État (en comptabilité budgétaire)	-1,5 %
Administrations de Sécurité sociale	1,2 %
Collectivités locales	1,5 %

* Scénario à 2,25 % de croissance.
Source : Rapport économique, social et financier (PLF 2006)

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

(en points de PIB)

2006	2007	2008	2009
44,0	43,7	43,5	43,4

Source : Rapport économique, social et financier (PLF 2005)

L' augmentation en volume des dépenses publiques serait contenue à 0,9 % par an , avec une réduction des dépenses de l'État de l'ordre de 1,5 % par an, une progression de 1,2 % des dépenses sociales et de 1,5 % pour celles des collectivités locales.

Le rythme de croissance des dépenses publiques serait ainsi nettement inférieur à celui de la croissance potentielle de l'économie, qui est estimée au cours de la période à 2 %.

Une telle configuration s'accompagne, sur le terrain économique , d' une impulsion budgétaire négative , sauf si les prélèvements obligatoires viennent plus que contrecarrer l'orientation donnée aux dépenses publiques.

Dans la programmation des finances publiques, tel est bien le cas. Mais, la réduction de la part des prélèvements obligatoires dans le PIB, pour être importante (-0,6 point), est sensiblement inférieure à celle des dépenses publiques, si bien que la programmation des finances publiques à moyen terme devrait , si elle était respectée, se traduire par une contribution à la croissance négative du solde des transferts entre administrations publiques et agents privés (ménages et entreprises) .

Le différentiel entre l'augmentation prévue des dépenses publiques et la croissance potentielle provoquerait , ainsi, une amélioration structurelle des comptes publics que viendraient toutefois modérer les baisses discrétionnaires d'impôts. Le solde structurel se redresserait de 1,1 point de PIB sur la période 2007-2009 (de 2,1 points dans un scénario haut) pour être ramené à 1,6 point de PIB contre 2,7 points en 2006.

En outre, comme la croissance prévue , avec 2,25 % l'an, est supérieure à la croissance potentielle telle qu'elle est usuellement estimée, la conjoncture entraîne , en soi, une réduction du besoin de financement public pour environ 0,4 point de PIB .

Au total , le solde public se redresse de 1,5 point dans la programmation du Gouvernement et de 2 points, mais à l'horizon 2010, dans les projections de votre Délégation.

Les objectifs de la gestion financière publique reposent sur l'hypothèse qu'en dépit d'une baisse du soutien public aux agents économiques, ceux-ci adopteront des comportements situant la croissance assez nettement au-dessus de son potentiel.

Les projections des finances publiques ici présentées ne remettent pas en question ces résultats dont on a élucidé plus haut les conditions.

Mais, des variantes ont été réalisées pour mettre en évidence leurs conditions de réalisation.

I. LES PROJECTIONS METTENT EN ÉVIDENCE LES CONDITIONS DE RÉALISATION DE LA TRAJECTOIRE D'AJUSTEMENT DES COMPTES PUBLICS

Malgré quelques écarts dus à des hypothèses légèrement différentes, les projections réalisées pour le présent rapport sont en ligne avec les orientations du programme de stabilité à moyen terme présenté par la France dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance .

Les conditions de succès des objectifs de ce programme apparaissent exigeantes, d'autant que celui-ci met un accent particulier sur la réduction du poids des dépenses publiques.

A. LES RÉSULTATS DES PROJECTIONS SONT EN LIGNE AVEC LE PROGRAMME DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE DU GOUVERNEMENT.

Axé sur la réduction du déficit structurel , le programme de stabilité à l'horizon 2009 diffère sensiblement de ses devanciers en comportant une réduction prononcée des dépenses publiques . Les projections entérinent ce choix et le prolongent jusqu'en 2010.

Une variante montre qu'un surcroît de croissance permettrait d'atteindre les objectifs fixés en matière de solde public, sous des conditions d'évolution des dépenses publiques moins strictes.

1. Le programme de stabilité à horizon 2009

a) Un objectif traditionnel de retour graduel à l'équilibre...

Le programme de stabilité à horizon 2009 notifié par le Gouvernement se résume dans les graphiques ci-dessous portant, respectivement, sur le déficit public et la dette publique.

DÉFICIT PUBLIC

(en points de PIB)

Source : Rapport économique, social et financier (PLF 2006)

Il comporte deux scénarios :

- un scénario, qualifié de « bas » ^{56 ( * )} , où la croissance atteindrait 2,25 % par an et l'effort d'ajustement structurel des comptes publics serait de 0,4 point par an ;

- un scénario dit « haut » où la croissance atteindrait 3 % en moyenne avec une réduction du déficit structurel de 0,7 point, l'an, supérieure à ce qu'il serait dans le premier scénario.

Par souci de simplicité, mais aussi de réalisme, on se calera principalement sur le « scénario bas » pour exposer les enchaînements prévus par le Gouvernement. En effet, même s'il est jugé « raisonnablement envisageable » dans le rapport économique, social et financier (RESF) joint au projet de loi de finances pour 2006, le scénario « haut » du programme de stabilité apparaît devoir être discuté dans sa vraisemblance et son opportunité.

Le besoin de financement des administrations publiques régresserait et atteindrait 1,4 point de PIB en 2009 (0,2 point dans l'hypothèse d'une croissance à 3 % l'an) ^{57 ( * )} .

Comme c'est la tradition, le retour vers l'équilibre financier est la tendance décrite par le programme.

Dans le « scénario bas » du moins, il s'opère essentiellement par un effort d'ajustement structurel des comptes publics et, en fin de période, le déficit structurel atteint environ 1,6 point de PIB .

SOLDE STRUCTUREL ET EFFORT STRUCTUREL
_____

I- Détermination du solde structurel

Le solde des administrations publiques est affecté par la position de l'économie dans le cycle. On observe ainsi un déficit de recettes et un surplus de dépenses (notamment celles qui sont liées à l'indemnisation du chômage) lorsque le PIB est inférieur à son niveau potentiel et, à l'inverse, un surplus de recettes et une diminution des dépenses lorsqu'il lui est supérieur.

L'indicateur usuel de solde structurel vise à corriger le solde public effectif de ces fluctuations liées au cycle. La méthode d'évaluation du solde structurel consiste à calculer, en premier lieu, la partie conjoncturelle du solde public, c'est-à-dire celle qui s'explique par la conjoncture, selon une méthodologie largement commune aux organisations internationales. En pratique, ce calcul repose notamment sur l'hypothèse que les recettes conjoncturelles évoluent au même rythme que le PIB, et que les dépenses - à l'exception notable des allocations chômage - ne sont pas sensibles à la conjoncture. Le solde structurel est ensuite calculé comme un « résidu », par différence entre le solde effectif et sa partie conjoncturelle. Cet indicateur constitue une référence internationale pour l'appréciation de l'orientation des politiques budgétaires.

Une fois les effets de la conjoncture éliminés, on retrouve dans les évolutions du solde structurel :

- l'effort de maîtrise de la dépense, mesuré par l'écart entre la progression de la dépense et la croissance potentielle : lorsque la dépense publique croît moins vite que la croissance potentielle, cela correspond bien à une amélioration structurelle des finances publiques ;

- les mesures nouvelles concernant les prélèvements obligatoires.

II- L'effort structurel

Cependant, à côté de ces facteurs effectivement représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire, le solde structurel en recouvre d'autres, sans doute moins pertinents :

- Le solde structurel est affecté par des « effets d'élasticité » des recettes publiques. L'hypothèse, en pratique, d'élasticité unitaire des recettes au PIB ^{58 ( * )} , retenue dans le calcul du solde conjoncturel, n'est en effet valable qu'à moyen-long terme. À court terme en revanche, on observe des fluctuations importantes de cette élasticité. Pour l'État par exemple, l'amplitude de l'élasticité apparente des recettes fiscales est forte, du fait notamment de la variabilité de l'impôt sur les sociétés : l'élasticité des recettes fiscales nettes peut ainsi varier entre zéro et deux.

Retenir l'hypothèse d'une élasticité unitaire revient donc à répercuter entièrement en variations du solde structurel les fluctuations de l'élasticité des recettes, alors même que ces fluctuations s'expliquent largement par la position dans le cycle économique. L'interprétation des variations du solde structurel s'en trouve donc sensiblement brouillée.

- D'autres facteurs peuvent également intervenir comme les variations des recettes hors prélèvements obligatoires (les recettes non fiscales de l'État, par exemple). Par construction, ces évolutions n'étant pas tenues pour « conjoncturelles » viennent affecter le solde structurel.

Afin de s'en tenir aux facteurs dont la nature structurelle est le mieux établie, on peut donc retirer du solde structurel les effets d'élasticité et les recettes hors prélèvements obligatoires.

L'indicateur qui en résulte, que l'on peut qualifier d'« effort structurel » ou de « variation discrétionnaire du solde structurel » retrace les seuls effets de maîtrise des dépenses et de mesures nouvelles de prélèvements obligatoires décidées par les pouvoirs publics. L'écart entre l'indicateur de variation du solde structurel et celui de l'effort structurel peut être important.

Source : d'après le Rapport économique, social, et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2004.

Les projections macroéconomiques du « scénario bas » sont prudentes puisque la croissance n'y excède que pour le potentiel de croissance prévisible pour la période. Au terme de la projection, le « déficit de croissance » accumulé par l'économie française n'est que très partiellement résorbé. Aujourd'hui, de l'ordre de 2,5 % du PIB, il est ramené à 1,75 % de PIB en 2009. Ainsi, la composante structurelle de l'amélioration des comptes publics décrites dans le scénario est minime, limitée à 0,4 point de PIB.

La dette publique connaîtrait un repli modéré , de 1,2 point de PIB par rapport au niveau atteint en 2005 (65,8 % du PIB), et de 1,4 point par rapport à 2006.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en points de PIB)

b) ... dans le cadre d'une gestion de finances publiques évoluant sensiblement dans ses composantes...

Le programme de stabilité à horizon 2009 contraste nettement avec le précédent programme 2006-2008 .

Malgré un objectif de réduction du déficit structurel un peu inférieur (-1,5 point au cours de la période 2006-2009 contre -2 points dans le précédent programme), la contrainte de maîtrise des dépenses publiques y est plus forte (une augmentation en volume de 0,9 % contre 1,2 %).

Ce supplément « d'effort » est rendu nécessaire par les engagements sur les prélèvements obligatoires . Dans le précédent programme, le taux de prélèvements obligatoires restait inchangé, à 43,7 points, alors qu'il devrait baisser de 0,6 point de PIB sur la période 2007-2009 pour se situer à 43,4 points de PIB à cette échéance.

Enfin, la cible de solde public nominal est moins rigoureuse que dans la programmation financière précédente , avec un besoin de financement de 1,4 point de PIB en 2009 contre 1 point en 2008.

Retardée, la réduction du déficit public est aussi moins importante. Cela tient, pour l'essentiel, à une plus faible décrue de la composante structurelle du déficit public ^{59 ( * )} (0,4 point de PIB par an contre 0,5 point dans le programme précédent.

PRINCIPAUX AGRÉGATS DE FINANCES PUBLIQUES
DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE (2005-2009)

(Scénario à 2,25 % de croissance - en points de PIB)

	2005	2006	2007	2008	2009
Capacité de financement	- 3,0	- 2,9	- 2,7	- 2,1	- 1,4
Dette publique	65,8	66,0	66,1	65,7	64,6
Dépenses publiques	53,8	53,6	53,1	52,3	51,5
Progression en volume	1,7 %	1,6 %	1,2 %	0,8 %	0,6 %
Prélèvements obligatoires	43,9	44,0	43,7	43,5	43,4

La décrue du poids des dépenses publiques dans le PIB (-2,1 points) est plus importante que celle du besoin de financement ( -1,5 point entre 2006 et 2009 ). En effet, le taux de prélèvements obligatoires se replierait de 0,6 point de PIB, notamment sous l'effet des mesures déjà annoncées.

ÉVOLUTION DU SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(Scénario à 2,25 % de croissance - en points de PIB)

	2005	2006	2007	2008	2009
Déficit public	- 3,0	- 2,9	- 2,7	- 2,1	- 1,4
Variation du solde structurel	0,8	0,1	0,1	0,4	0,6

La réduction du besoin de financement proviendrait pour 1,1 point de PIB d'une amélioration du solde structurel. L'écart positif entre la croissance projetée (2,25 % l'an) et l'estimation de croissance potentielle (2 % par an) conduisant à estimer à environ 0,4 point de PIB la composante conjoncturelle , et donc non pérenne, de l'amélioration du solde public.

c) ...ce qui n'est pas sans d'importantes conséquences

Le trait saillant de la programmation du Gouvernement réside dans une réduction du poids de la sphère publique beaucoup plus nette que celle décrite dans les précédents programmes de stabilité .

Son vecteur principal est la baisse de la place occupée par les dépenses publiques dans la richesse nationale.

Elle autoriserait un allègement du taux des prélèvements obligatoires.

Dans leurs détails, ces orientations traduisent , d'une part, des prévisions de croissance de certaines dépenses publiques associées à des hypothèses techniques , et , d'autre part, l'engagement de mettre en oeuvre des mesures discrétionnaires visant la maîtrise des dépenses publiques .

Tant la probabilité des hypothèses techniques que l'ampleur des mesures volontaristes envisagées sont discutées plus loin dans le rapport mais, à ce stade, on peut noter :

- que les hypothèses techniques concernant certaines dépenses publiques supposent une inflexion sensible des dynamiques tendancielles qui sont les leurs ;

- et que le volontarisme budgétaire sous-jacent au programme de stabilité exigera des gains de productivité de la sphère publique , qui peuvent sembler difficiles à obtenir sans un « redimensionnement » de l'intervention publique pouvant aller très au-delà d'une simple amélioration de la gestion publique .

Il vaut, en tout cas, d'être relevé que les engagements pris sur les prélèvements obligatoires apparaissent correctement gagés , du moins en théorie, par des perspectives de baisse des dépenses publiques .

Sur le plan macroéconomique, le choix d'un ajustement structurel des comptes publics entraîne en soi un ralentissement par rapport à un choix de neutralité de la politique budgétaire ( v. infra ). Par ailleurs, ses modalités ne sont pas sans incidences sur la croissance envisageable.

Selon le modèle de l'OFCE, la portée restrictive d'un ajustement structurel est d'autant plus forte qu'il passe davantage par une restriction des dépenses publiques .

Dans la programmation à moyen terme, tel est le cas puisque la diminution programmée du taux des prélèvements obligatoires suppose un effort particulier de flexion des dépenses publiques.

Une variante a été réalisée par l'OFCE afin d' illustrer les effets d'un dosage différent de l'ajustement structurel où le taux des prélèvements obligatoires (PO) serait stabilisé à partir de 2008 .

IMPACT D'UN AJUSTEMENT STRUCTUREL
IDENTIQUE À CELUI DU COMPTE CENTRAL,
MAIS AVEC UNE STABILISATION DU TAUX DE PO À PARTIR DE 2008

(en volume, en  %)

	2007	2008	2009	2010
Croissance du PIB	2,25	2,4	2,35	2,25
Dépenses des administrations publiques	1,2	1,2	0,8	0,6
Variation du taux de PO (en points de PIB)	-0,3	0,0	0,0	0,0
Solde public (en points de PIB)	-2,8	-2,2	-1,5	-0,7
Variation solde structurel*	0,2	0,5	0,7	0,8
Variation solde conjoncturel	0,0	0,1	0,1	0,0

* calculé hors effet des charges d'intérêts
Source : calculs OFCE

En variante, le taux de prélèvement obligatoire, qui diminue dans le compte central respectivement de 0,2 et 0,1 point de PIB en 2008 et 2009, est stable sur la période 2008-2010 dans cette variante. En contrepartie, la dépense publique peut croître légèrement plus vite à objectif inchangé de solde public.

Or une augmentation des dépenses publiques, financée par une hausse des prélèvements obligatoires, a au total un effet positif sur le PIB ^{60 ( * )} .

Le surplus de croissance engendré par le supplément des dépenses publiques en 2008 et 2009 permet une réduction plus prononcée du déficit public de 0,2 point de PIB à l'horizon de la prévision .

Le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2006 brouille un peu l'analyse de la politique des dépenses publiques. En effet, il évoque l'éventualité « raisonnable » d'une assez nette augmentation du niveau de la croissance potentielle sur la période 2007-2009. « Cependant, avec la mise en oeuvre des politiques engagées par le gouvernement pour le soutien structurel à la croissance - tant en matière de mobilisation de l'emploi que d'incitation à l'innovation -, il est raisonnablement permis d'escompter une augmentation de la croissance potentielle, qui approcherait 3 % en 2009 ^{61 ( * )} » .

Il faut souligner que si tel devait être le cas, l'ajustement structurel des comptes publics serait nettement plus fort même en s'en tenant aux orientations de gestion publique retenues dans le scénario d'une croissance à 2,25 % l'an. La composante structurelle du déficit public se réduirait de 1,9 point contre 1,1 point. En revanche, l'écart entre une croissance effective à 2,25 % l'an et la croissance potentielle de 2,75 % creuserait la composante structurelle du solde public à objectif inchangé d'un déficit de 1,4 point de PIB à l'horizon 2009.

* ⁵⁶ Il suppose pourtant une croissance spontanée de 2,7 % l'an environ, soit nettement plus que la croissance potentielle évoquée dans le rapport économique, social et financier (qui est de 2 %).

* ⁵⁷ En l'absence de réduction des prélèvements obligatoires, hors bouclage macroéconomique, le besoin de financement s'établirait à 0,8 point de PIB en 2009 dans le « scénario bas » et ferait place à une capacité de financement de 0,4 point de PIB dans un contexte de croissance à 3 % l'an.

* ⁵⁸ Cela signifie qu'une hausse nominale de 1 % de l'activité se traduit par une hausse de 1 % des recettes publiques.

* ⁵⁹ L'an dernier, le scénario de croissance du gouvernement retenait un rythme plus rapide de 2,5 % l'an contre 2,25 % cette année. Mais, la croissance potentielle était alors estimée à 2,25 % contre seulement 2 % dans le programme à horizon 2009. On rappelle que l'évaluation de l'ajustement des comptes publics entre variation structurelle et variation conjoncturelle est fondée en comparant la croissance effective telle que prévue et la croissance potentielle. Il n'y a pas de différence de ce point de vue entre la programmation 2009 et la programmation 2008. Dans l'un et l'autre cas, la croissance effective est supérieure de 0,25 point par an à la croissance potentielle. Ainsi, la composante conjoncturelle de l'évolution du solde public devrait, en bonne logique, être identique dans les deux scénarios.

Or tel n'est pas le cas puisque, cette année, l'amélioration de la composante conjoncturelle n'est que de 0,4 point de PIB contre 0,5 point dans la programmation précédente.

Cet écart vient sans doute de problèmes d'arrondis mais, il est également envisageable qu'ils portent sur le calcul de la composante structurelle de la programmation des finances publiques que sur celui de sa composante conjoncturelle. Dans cette hypothèse celle qui est prévue à l'horizon 2009 serait proche de celle programmée l'an dernier.

* ⁶⁰ Ainsi que le montre le théorème de Haavelmo qui met en évidence une sensibilité de la croissance par rapport aux dépenses plus forte que par rapport aux prélèvements.

* ⁶¹ Le chiffre précis est celui d'une croissance potentielle à 2,75 % l'an en moyenne.