Juger vite, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Au cours des deux dernières décennies, le mode de traitement des affaires pénales a profondément évolué : les voies classiques de saisine du tribunal correctionnel -ordonnance de renvoi du juge d'instruction et citation directe- ont beaucoup décliné tandis que progressaient les modes de saisine accélérés destinés, en principe, à permettre un jugement plus rapide. Aujourd'hui, seules 5 à 7 % des affaires poursuivies donnent lieu à une information judiciaire. Le contraste s'est ainsi accusé entre un « circuit long » de la justice pénale marqué par de nombreux délais (durée moyenne d'information de vingt mois pour les personnes mises en examen sans compter, l'instruction achevée, le délai de jugement) et un « circuit court » qui, s'il est réservé aux contraventions et aux délits, à l'exclusion des crimes, n'en concerne pas moins, désormais, la majorité des contentieux.

Tandis que les moyens de remédier aux lenteurs du procès pénal ont fait l'objet de propositions récentes ^{1 ( * )} , le temps paraît venu de s'interroger sur la mise en oeuvre des procédures rapides de traitement des affaires pénales.

Ces procédures rapides répondent à une double préoccupation.

En premier lieu, elles visent à apporter une réponse pénale plus systématique au phénomène de la délinquance. L'encombrement des tribunaux a parfois dissuadé le ministère public de poursuivre certains faits de même qu'il a pu favoriser les classements sans suite. Or, les insuffisances de la réponse pénale nourrissent un sentiment d'impunité incompatible avec le souci de garantir la sécurité de nos concitoyens.

Ensuite, il est apparu indispensable de permettre un traitement judiciaire intervenant dans un délai raisonnable à la fois pour l'auteur des faits et la victime.

Le principe du délai raisonnable est d'ailleurs consacré par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (art. 5, paragraphe 3 et art. 6, paragraphe 1 ^er ). La France a d'ailleurs été condamnée 192 fois par la Cour européenne des droits de l'homme pour manquement au « délai raisonnable » ^{2 ( * )} .

Aussi, en dépit de l'effort consenti depuis 2002 par le législateur dans le cadre du programme quinquennal pour la justice pour accroître les moyens de l'institution judiciaire ^{3 ( * )} et dans un contexte marqué par l'augmentation des contentieux ^{4 ( * )} , a-t-il fallu concevoir de nouveaux dispositifs permettant d'apporter une réponse pénale adaptée dans un délai rapide.

Voici vingt ans, la procédure pénale en matière délictuelle s'articulait autour d'un triptyque : la citation directe , mode classique de saisine du tribunal correctionnel, par acte d'huissier délivré au prévenu dix jours au moins avant la date de l'audience, à la demande du parquet ou de la partie civile ; la procédure de comparution par procès verbal (l'intéressé devant alors être déféré devant le procureur chargé de lui notifier une date d'audience dans un délai de dix jours à deux mois) ainsi que la procédure de comparution immédiate , prolongement de l'ancienne procédure dite de « flagrant délit » afin de traiter les situations urgentes et les troubles graves à l'ordre public ; la convocation par officier de police judiciaire (dite COPJ) créée par la loi n° 86-1019 du 9 septembre 1986, destinée à réduire le nombre de procédures par défaut, ce dispositif permettant de s'assurer que le prévenu a eu effectivement connaissance de la date de l'audience puisque celle-ci lui est remise par l'officier de police judiciaire.

Depuis lors, une double évolution est intervenue. D'abord, les parquets ont mis en place, avant que la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 ne les consacre, les mesures alternatives aux poursuites . Sous le terme générique de « troisième voie », il convient de distinguer, d'une part, les mesures les plus simples prévues par l'article 41-1 du code de procédure pénale (rappel à la loi, orientation vers une structure sanitaire, mise en demeure de régularisation, médiation, réparation, stage de citoyenneté, stage de sensibilisation, injonction thérapeutique) et, d'autre part, la composition pénale - mesure (le plus souvent une amende) proposée par le procureur de la République à une personne qui reconnaît les faits et qu'elle exécute si le juge du siège la valide. Cette procédure a par la suite été complétée par la loi n° 2002-1038 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et celle du 9 mars 2004 ^{5 ( * )} .

Ensuite, parallèlement au développement de ces mesures dites de la « troisième voie », le législateur a diversifié les modes de poursuites dans trois directions. D'une part, le champ d'application de la comparution immédiate a été étendu aux délits punis d'une peine d'emprisonnement de dix ans. D'autre part, afin de répondre à la question du contentieux « de masse » en matière délictuelle -en particulier les conduites en état alcoolique- le législateur a créé, par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, l' ordonnance pénale délictuelle inspirée de l'ordonnance pénale contraventionnelle. Enfin, la dernière voie de poursuite a été créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité avec la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité -parfois appelée « plaider-coupable »- qui ouvre au ministère public la faculté de proposer une peine à la personne qui reconnaît les faits -cette peine devant ensuite, en cas d'acceptation par l'intéressé, être homologuée par le président du tribunal ou le juge délégué par lui.

Ces nouvelles procédures ont connu un développement significatif au cours des dix dernières années. Ainsi, sur l'ensemble des affaires traitées par les parquets, entre 1993 et 2003, la saisine du juge d'instruction et la citation directe sont passées respectivement de 10,3 % à 6,6 % et de 43,8 % à 19,6 % tandis que les COPJ et les comparutions par procès verbal ont progressé de 21,7 % à 47, 4 %, l'ordonnance pénale et la composition pénale représentant désormais 2,6 % et 5,4 % des affaires traitées - la comparution immédiate demeurant stable autour de 8 %.

Ces évolutions ne sont pas propres à la France mais concernent aussi peu ou prou les autres pays européens. Ainsi, une procédure équivalente à la comparution immédiate a été instituée en Espagne en 1988 et en Belgique en 2000. De même, l'Allemagne possède un dispositif comparable, dont le champ d'application a été étendu en 1994 (infractions passibles de moins d'un an d'emprisonnement). En Italie, Etat le plus souvent condamné par la Cour européenne des droits de l'Homme pour violation du principe du délai raisonnable de jugement, le nouveau code de procédure pénale entré en vigueur en 1989 a diversifié les procédures accélérées de jugement ^{6 ( * )} en créant le jugement direct réservé aux cas de flagrant délit et d'aveux rapides (et qui permet de juger le suspect au plus tard quinze jours après l'arrestation) et le jugement immédiat (applicable lorsque la culpabilité du prévenu est établie sans doute possible).

Dans ces différents dispositifs, la plus grande célérité est obtenue grâce à la suppression de l'une des phases de la procédure (en particulier, comme en Italie, de l'audience préliminaire préalable au jugement). Mais elle peut l'être aussi par l'absence du débat contradictoire comme tel est le cas avec l'ordonnance pénale d'abord mise en place en Allemagne avant d'être adoptée par l'Italie et le Portugal. Enfin, la simplification peut aussi procéder de l'acceptation de la peine proposée par le ministère public : l'Italie et l'Espagne ont ainsi, avant la France, institué un dispositif inspiré des procédures de « plaider coupable » caractéristiques du droit anglo-saxon.

A l'initiative de la mission d'information, la division des études de législation comparée du service des études juridiques a établi un tableau très précis des différentes procédures pénales accélérées utilisées chez plusieurs de nos voisins européens ^{7 ( * )} .

Ces nouvelles procédures ont-elles répondu à l'objectif que leur avait assigné le législateur ? Au-delà de leur nécessaire évaluation, il convient sans doute de répondre à trois interrogations majeures :

- le caractère novateur de ces procédures implique une profonde adaptation des méthodes et des moyens d'action de la justice : les acteurs de l'institution judiciaire ont-ils pris la juste mesure de ces transformations ?

- la célérité recherchée est-elle compatible avec la qualité de la justice, plus particulièrement, le respect des droits de la défense et des droits des victimes ?

- enfin, la diversification de ces dispositifs n'emporte-t-elle pas le risque de certains enchevêtrements préjudiciables à la lisibilité de la réponse pénale et n'est-elle pas susceptible de donner lieu à des applications hétérogènes d'une juridiction à l'autre ?

La portée des enjeux soulevés par ces différentes questions a conduit votre commission à constituer en son sein une mission d'information sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale.

Lors de sa réunion constitutive le 9 février dernier, la mission a décidé de retenir dans son champ d'investigation les quatre procédures les plus emblématiques d'un traitement rapide -la comparution immédiate et l'ordonnance pénale- ou les plus novatrices -la composition pénale, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité- et qui, à ce double titre, présentaient le plus grand intérêt.

En outre, ces dispositifs ont connu, en droit ou en pratique, les développements les plus remarquables au cours des dix dernières années ^{8 ( * )} .

La mission d'information dont les travaux ont débuté le 1 ^er mars a procédé à l'audition de près de cinquante personnalités -magistrats, fonctionnaires des greffes, avocats, représentants des forces de police et de gendarmerie, professeurs d'université- et effectué des déplacements dans dix juridictions au cours desquels elle a pu rencontrer, dans le cadre de tables rondes, les acteurs de l'institution judiciaire. Enfin, elle a entendu, le 21 juin dernier, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice ^{9 ( * )} .

La mission souhaite ici renouveler l'expression de sa gratitude à l'ensemble des personnes rencontrées dont les témoignages et la réflexion ont directement nourri le présent rapport.

Votre rapporteur présentera d'abord successivement les quatre procédures retenues en mettant en évidence leurs atouts, les difficultés rencontrées et les moyens d'y remédier. Il évoquera ensuite dans une seconde partie les problématiques communes à ces différentes procédures : les modifications qu'elles impliquent pour l'institution judiciaire, les conditions du respect des droits de la défense et des victimes, les moyens, enfin, d'assurer un développement harmonieux de ces dispositifs.

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Tableau comparatif des procédures accélérées en matière pénale

	Champ d'application	Procédure	Autorité compétente	Sanctions possibles
Ordonnance pénale (art. 495 et 524 et suivants du code de procédure pénale -CPP) Loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002	- Délits du code de la route (sauf mineurs ou refus de la victime ou délit connexe d'homicide involontaire ou d'atteinte involontaire à l'intégrité de la personne)	- Procédure simplifiée écrite et sans audience de jugement ni débat préalable (ordonnance non motivée pour les contraventions) - 45 jours pour le prévenu (10 pour le parquet) pour former opposition pour les délits	Ministère public (commissaire de police pour les contraventions des quatre premières classes) Tribunal correctionnel	Amende et peines complémentaires (en cas d'opposition et de renvoi à la procédure ordinaire)
Comparution immédiate (art. 393 et suivants du CPP) Loi n° 83-466 du 10 juin 1983	- Délits passibles d'au moins 2 ans d'emprisonnement, et de six mois minimum d'emprisonnement en cas de délit flagrant - Charges suffisantes et affaire en état d'être jugée - Ne s'applique pas aux mineurs , ni aux délits politiques, de presse, ou prévus par une loi spéciale	- Comparution le jour même devant le tribunal si le prévenu est d'accord (ou jusqu'au 3 ^ème jour ouvrable, le juge des libertés et de la détention étant alors saisi) - En cas de refus, audience dans un délai de 2 semaines à 4 mois selon les cas	Procureur Tribunal correctionnel	Mêmes peines que pour la procédure ordinaire
Composition pénale (art. 41-2 et suivants du code de procédure pénale) Loi n° 99-515 du 23 juin 1999 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004	- Contraventions et délits passibles de 5 ans d'emprisonnement maximum - Quand la personne reconnaît les faits - Exclu pour les mineurs , les délits de presse, les délits politiques et les homicides involontaires	- Proposition par le ... - Indiquant la peine et le quantum - Nécessite l'accord de l'auteur des faits dans un délai de 10 jours - Ordonnance de validation par le... - L'exécution de la composition pénale entraîne l'extinction des poursuites	... Procureur ou sur délégation par un OPJ, un délégué ou un médiateur du procureur ... Tribunal de grande instance, le tribunal d'instance ou le juge de proximité	- Pas de peine d'emprisonnement - Amende (proportionnelle aux ressources) - Confiscation - Remise permis de conduire ou de chasse , passeport - Travail non rémunéré - Stage - Pas d'utilisation de chéquier ou de carte de crédit - Interdiction de fréquenter certains lieux ou personnes
Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (art. 495-7 et suivants du CPP) Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004	- Délits passibles d'une peine d'amende ou d'un emprisonnement de 5 ans maximum - Quand la personne reconnaît les faits - Avocat obligatoire	- Proposition par le ... - L'auteur des faits doit donner son accord dans un délai de 10 jours - avant d'être présenté devant le ... - pour une ordonnance d'homologation	... Procureur ... Tribunal correctionnel	Mêmes peines, mais les peines d'emprisonnement ne peuvent dépasser un an ni excéder la moitié de la peine encourue

I. LES PROCÉDURES ACCÉLÉRÉES EN MATIÈRE PÉNALE : ÉTAT DES LIEUX

L'examen des procédures rapides de jugement implique, au préalable, la présentation du traitement en temps réel des procédures par le parquet qui constitue une étape fondamentale de la chaîne pénale, le pivot à partir duquel se détermine le choix des procédures.

Le développement du traitement en temps réel (évoqué dans l'usage des tribunaux par son abréviation : TTR) a été concomitant à celui des procédures rapides et répond à des préoccupations similaires.

En effet, la lenteur du jugement des affaires pénales tenait pour une large part à la transmission par courrier du contentieux pénal de « masse » aux parquets -le ministère public délivrant le plus souvent ensuite, après examen du dossier, une citation directe.

Sans doute le traitement par voie téléphonique a-t-il toujours prévalu dans les hypothèses d'urgence nécessitant la mise en oeuvre de la comparution immédiate ou de la convocation par procès-verbal qui supposent l'une comme l'autre le défèrement de la personne au parquet. Le traitement en temps réel se caractérise par l'application quasi-systématique de cette méthode à l'ensemble du contentieux délictuel. Dès que l'enquête est achevée, le service de police joint par téléphone le parquet et lui rend compte de l'affaire. Le magistrat du parquet décide alors, s'il juge effectivement l'affaire en l'état, le traitement qui lui sera appliqué. Ainsi, il peut tout aussi bien choisir de classer l'enquête, mettre en oeuvre une procédure alternative aux poursuites -rappel à la loi ou composition pénale-, décider un mode de poursuite pénale -ordonnance pénale, convocation par officier de police judiciaire, convocation par procès-verbal, comparution immédiate ou comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

On comprend dès lors qu'il s'agit d'une phase décisive de la procédure qui requiert du magistrat à la fois une forte concentration et une grande promptitude de jugement. Outre les qualités personnelles requises, le traitement en temps réel suppose aussi l'organisation de permanences -qui, dans les juridictions les plus importantes comme Paris, Bobigny, Lyon, consistent en véritables plateaux, forts de plusieurs magistrats de parquet assistés, le cas échéant, de greffiers. M. Marc Moinard, l'un des « pères » du traitement en temps réel, aujourd'hui secrétaire général du ministère de la justice et entendu par la mission alors qu'il était procureur général de la cour d'appel de Bordeaux, a d'ailleurs appelé de ses voeux, lors de son audition, une organisation plus rationnelle des parquets -qui, selon lui, pourrait être déclinée selon cinq à six « modèles » déterminés en fonction de la taille des juridictions et suffisamment souples pour prendre en compte la diversité des juridictions.

Le souci d'une plus grande homogénéité des pratiques conditionne pour une part l'égalité des citoyens devant la justice. Il doit aussi prévaloir à ce moment clé de l'orientation des procédures que constitue le traitement en temps réel.

A. LA COMPARUTION IMMÉDIATE : UNE PROCÉDURE DÉCRIÉE MAIS INDISPENSABLE ET RELATIVEMENT MAÎTRISÉE

La comparution immédiate constitue historiquement la première procédure rapide et demeure la plus critiquée.

Cependant, tous les acteurs, même les avocats les plus hostiles, reconnaissent qu'une procédure rapide permettant de traiter les infractions graves ayant troublé l'ordre public commises par des personnes réitérantes est indispensable .

1. Un champ d'application très large, mais maîtrisé

a) Un champ d'application théoriquement très large et en constante extension

Aux termes des articles 393 et suivants du code de procédure pénale, la comparution immédiate permet de juger des personnes mises en cause pour un délit passible d'au moins deux ans d'emprisonnement (six mois en cas de flagrant délit) , à l'exception des infractions commises par des mineurs, des délits politiques, de presse ou prévus par une loi spéciale. Les charges doivent être suffisantes et l'affaire en état d'être jugée.

Alors qu'elle concernait initialement les seuls flagrants délits, elle a connu un élargissement progressif de son champ d'application , la dernière étape étant intervenue avec la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, qui l'a étendu à tous les délits passibles de dix ans d'emprisonnement (et non plus sept), dès six mois en flagrant délit (et non plus un an).

En pratique, cette extension permet désormais de juger par ce biais très dissuasif des petites cessions de stupéfiants (Nantes), voire de plus gros trafics dans les zones frontalières. Sont également appréhendés les destructions de véhicules par incendie, les vols avec plus de deux circonstances aggravantes (Nîmes) et les extorsions de fonds avec violence (Nantes). Cependant, les parquets requalifiaient déjà certaines infractions pour les faire entrer dans le champ d'application de la comparution immédiate, afin d'éviter d'ouvrir une instruction uniquement en raison du quantum de la peine encourue pour des infractions simples ne nécessitant pas d'investigations particulières ^{10 ( * )} .

b) Un champ d'application réel bien maîtrisé

Les critères principaux de recours à la procédure de comparution immédiate cités dans toutes les juridictions visitées sont la nécessité de remédier rapidement à des faits simples mais graves ayant troublé l'ordre public , commis par une personne ayant des antécédents judiciaires, par un contrôle judiciaire ou un mandat de dépôt.

L'éventail est large, du vol de disques compacts restitués (lorsque la personne mise en cause a des antécédents judiciaires) au trafic de stupéfiants, mais les principales infractions concernées sont les vols avec violence, les conduites sous l'emprise d'un état alcoolique en récidive et les violences contre les personnes (y compris les violences conjugales). On trouve aussi des ports d'arme sans permis, des cessions de stupéfiants en flagrant délit, des détentions de grosses quantités de stupéfiants (Paris) ou des blessures involontaires avec circonstance aggravante de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, des mises en danger d'autrui, des vols à la tire et des vols de fret ainsi que des refus d'embarquement ^{11 ( * )} , des destructions de véhicules par incendie, de certains vols avec effraction, des menaces et des trafics de stupéfiants (Bobigny).

Certaines juridictions traitent également des homicides involontaires (Bobigny) et des agressions sexuelles (Paris et Lyon), ce que contestent les associations, des viols étant parfois requalifiés afin d'être jugés en comparution immédiate.

Les avocats estiment également que sont traitées par ce biais des affaires graves et complexes.

c) Des peines stables

En théorie, il est donc possible de prononcer par cette voie des peines de dix ans d'emprisonnement, voire plus en cas de récidive.

La réalité est tout autre. Si cette extension du champ d'application a permis de traiter de nouvelles affaires, elle n'a pas concrètement conduit à une augmentation des peines prononcées, qui restent le plus souvent sans commune mesure avec les peines encourues. Ainsi, il est très rare que des peines d'emprisonnement ferme de plus de trois ans soient prononcées , même si ces peines peuvent être supérieures dans le Nord, pour des passeurs de drogue (parfois avec 10 kilos de cocaïne ou d'héroïne), ou à Lyon ^{12 ( * )} . La moyenne de la durée des condamnations à des peines d'emprisonnement ferme est de trois à six mois , mais peut être très supérieure en matière d'infractions à caractère sexuel ou d'atteintes aux personnes.

d) Une utilisation très variable selon les juridictions

L'utilisation qui est faite de la comparution immédiate est très inégale selon les juridictions, en particulier en raison de leur taille. En moyenne, 8 % des saisines du tribunal correctionnel se font par ce biais mais ce taux peut atteindre près du tiers à Bobigny (soit 3.500 affaires en 2004), 20 % à Paris, où la procédure des « flagrants délits » est pratiquée de longue date (6.600 en 2004), tout en demeurant marginal à Nantes (134 sur 5.776 saisines du tribunal correctionnel en 2004).

Ces différences s'expliquent par la nature du contentieux local (délinquance urbaine, trafic frontalier...), mais aussi par les orientations de politique pénale du parquet, ou l'existence de difficultés d'audiencement. Ainsi, une juridiction de taille moyenne comme celle de Toulon recourt beaucoup plus à cette procédure que celle de Nantes en raison de COPJ dont les délais atteignent près de 10 mois, afin d'éviter que les mis en cause réitèrent pendant cette période, tandis que la vétusté et la surpopulation de la maison d'arrêt de Nantes limitent son utilisation.

* ¹ M. Jean-Claude Magendie, président du tribunal de grande instance de Paris, Célérité et qualité de la justice : la gestion du temps dans les procès, rapport au garde des Sceaux, ministre de la justice, septembre 2004.

* ² Le délai le plus long pour lequel la France a été condamné atteint 16 ans (arrêt Subiali contre France du 14 septembre 2004) et le plus court s'élève à quatre ans (arrêt Dachar contre France du 10 octobre 2000).

* ³ Avis n° 79 de M. Yves Détraigne - tome IV (Sénat, 2004-2005) sur la loi de finances pour 2005.

* ⁴ Le nombre des affaires poursuivables est ainsi passé de 1.263.000 en 1999 à 1.384.000 en 2003.

* ⁵ Loi n° 2004-204 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* ⁶ Symboliquement, ces procédures ont été inscrites dans le code de procédure pénale avant les procédures de droit commun afin d'en marquer le caractère prioritaire.

* ⁷ Série législation comparée - N° LC 146, mai 2005 - Les procédures pénales accélérées - Les documents de travail du Sénat : http://www.senat.fr/lc/lc146/lc146.html

* ⁸ La mission a décidé de ne pas traiter des procédures applicables aux mineurs qui lui ont paru relever d'une logique particulière et qui ont fait, au surplus, l'objet d'un travail approfondi dans le cadre de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs (voir le rapport du Sénat n° 340 (2001-2002) - Délinquance des mineurs : la République en quête de respect - Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur). Par ailleurs, les procédures de convocation par officier de police judiciaire et par procès-verbal -qui représentent plus de 40 % des affaires poursuivies par les parquets sont désormais complètement intégrées par les juridictions et leur problématique se rattache davantage à celle de la justice « ordinaire » que des procédures rapides en tant que telles.

* ⁹ Voir en annexe 1 la liste des personnes entendues et des déplacements et le bulletin des commissions n° 30 (Sénat, 2004-2005), pages 5.757 à 5.768.

* ¹⁰ Tel était le cas de certains trafics de stupéfiants requalifiés en délits douaniers de contrebande.

* ¹¹ Les infractions au séjour régulier sont désormais traitées par arrêtés de reconduite à la frontière pris par le préfet dans toutes les juridictions visitées, seuls les refus d'embarquement continuant à relever de la procédure de comparution immédiate.

* ¹² Où les magistrats prononcent des condamnations à cinq ans d'emprisonnement par exemple pour un vol à main armée reconnu dans une supérette.