LE FCAATA (750M€ EN 2005)
Le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) est un fonds ad hoc, sans personnalité juridique, créé par l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 9 ( * ) pour financer l'allocation de cessation anticipée d'activité, c'est-à-dire une préretraite, destinée aux travailleurs de l'amiante âgés de plus de 50 ans, instituée par la même loi. Il constitue une première réponse institutionnelle aux victimes de l'amiante.
Le dispositif de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (ACAATA) était initialement ouvert aux personnes atteintes d'une maladie professionnelle liée à l'amiante et aux personnes ayant travaillé dans un établissement de fabrication de matériaux contenant de l'amiante au motif que leur espérance de vie serait réduite par cette exposition.
Selon la loi, les ressources proviennent d'une part d'une contribution de l'Etat, d'autre part d'une contribution de la branche AT/MP 10 ( * ) .
I. UNE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE EXCESSIVEMENT COMPLEXE
Un décret 99-247 du 29 mars 1999 fixe les modalités de fonctionnement de ce fonds. L'article 6 de ce décret confie la gestion du fonds à la caisse des dépôts et consignations (CDC) mais, de par la loi, l'allocation est attribuée et servie par les caisses régionales d'assurance maladie.
Le dispositif qui en résulte est complexe.
La caisse des dépôts et consignations, établissement de Bordeaux :
• centralise la rétrocession annuelle de droits sur le tabac faite au FCAATA au titre de la participation de l'Etat au fonctionnement du fonds,
• verse aux régimes de retraite complémentaire (ARRCO, AGIRC, IRCANTEC) les cotisations dues par les bénéficiaires de l 'ACAATA ;
• verse deux fois par an à la CNAM/AT-MP son solde semestriel des opérations sur le FCAATA s'il est positif, sinon procède à un appel de fonds auprès de la CNAM/AT-MP.
La branche AT-MP :
• via les caisses régionales d'assurance maladie (CRAM), gère les dossiers d'admission et verse les ACAATA aux bénéficiaires, après avoir précompté les cotisations maladie et les contributions sociales (CSG et CRDS) ;
• verse à la CNAV les cotisations d'assurance volontaire vieillesse dues par les salariés non-agricoles bénéficiaires de l'ACAATA ;
• avance au FCAATA le financement nécessaire dans la limite de la contribution fixée en LFSS.
Les opérations comptables sont retracées pour une partie par la CDC/Bordeaux et pour l'autre partie par la CNAM/AT-MP et la CCMSA. La caisse des dépôts et consignations assure également le secrétariat des réunions du conseil de surveillance. L'essentiel des travaux statistiques reposent depuis 2001 sur la direction de la sécurité sociale sur la base d'informations que lui transmettent plusieurs services de la CNAMTS.
En confiant la gestion du FCAATA à la caisse des dépôts et consignations, les pouvoirs publics entendaient « éviter tout risque d'extension ultérieure du dispositif à l'ensemble des maladies professionnelles ou aux métiers pénibles » (note du cabinet du ministre de l'emploi et de la solidarité en date du 22 février 1999). Cette motivation a perdu de sa pertinence depuis l'adoption de l'article 12 de la loi 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Cet article prévoit en effet que, dans un délai de 3 ans les partenaires sociaux négocieront un dispositif de prise en charge de la pénibilité dans les conditions de départ à la retraite. Subsisterait alors le motif juridique officiellement invoqué selon lequel l'allocation n'est pas une prestation de sécurité sociale, mais les caisses de sécurité sociale gèrent de nombreuses prestations qui ne sont pas davantage des prestations de sécurité sociale. Dans sa réponse à la Cour, la DSS constate que le recours à la caisse des dépôts ne s'imposait pas et en reconnaît même les difficultés puisqu'elle ajoute « que les modalités pratiques de décaissements des fonds, rappelés par la Cour, atténuent considérablement l'inconvénient du recours à un organisme tiers. »
A. LE COÛT DU FCAATA POUR LA BRANCHE AT-MP
L'exposé des motifs de la loi annonçait que « plusieurs milliers de personnes seraient concernées dès 1999, pour un coût de 600 MF » (91,47M€). Une note prévoyait que le coût au terme de la montée en charge ne dépasserait pas 1,1MdF (168M€). Après une montée en charge plus lente que prévue, le coût maximum prévu était dépassé dès 2002. En 2003 il était de 450M€.
Au delà de la difficulté à effectuer des prévisions robustes sur longue durée, l'instabilité du périmètre des entreprises concernées, telle qu'elle est décrite infra, contribue à expliquer l'écart entre prévisions et réalisations.
Le graphique ci-dessous illustre l'évolution des ressources et des charges du dispositif depuis sa création. Le tableau qui le suit retrace les évolutions et fait état des 3 scénarios pour 2004.
Jusqu'en 2002, les ressources ont été supérieures aux charges. L'année 2003 a connu des charges supérieures aux ressources affectées de l'année, mais les ressources accumulées les années antérieures ont permis d'équilibrer la gestion. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale, le déficit de l'année 2004 aurait du être supérieur aux réserves cumulées les années antérieures. La rétroactivité au 1 er octobre 2004 de la cotisation pesant sur les employeurs, objet de l'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, a permis de dégager un solde positif pour 2004.
Evolution des ressources et charges du FCAATA
(en M€)
Evolution des charges et ressources du FCAATA
1. Les ressources
Hormis la première année de fonctionnement du Fonds, l'essentiel des charges a été financé par la branche accidents du travail /maladies professionnelles. Depuis 2001, elle a contribué seule à la couverture de l'augmentation des dépenses. Sa contribution a été multipliée par 5 en 5 ans, de 102,9M€ en 2000 à 500M€ en 2004. La contribution de l'Etat est restée presque stable.
La contribution de l'Etat est constituée depuis l'année 2000 par l'affectation d'une fraction des recettes sur les droits perçus sur la consommation des tabacs. La direction du budget estime que « l'attribution d'une recette fiscale au FCAATA comporte pour le fonds un certain nombre d'avantages : outre que la recette en cause fait preuve d'un relatif dynamisme, elle offre au FCAATA une autonomie de financement dont il ne bénéficierait pas s'il était alimenté par le budget de l'Etat, compte tenu des procédures qui s'y attachent, tant au stade de la préparation du PLF que de la gestion en cours d'année ».
Cette réponse ne peut être considérée comme satisfaisante. Si le fait de disposer d'une ressource affectée a pu effectivement exonérer le FCAATA de mesures de régulation budgétaire, il parait en revanche inexact d'exciper d'un dynamisme de cette ressource. Le taux affecté au FCAATA a été modulé pour tenir compte de ce dynamisme. De surcroît, les recettes fiscales au titre du droit de consommation étaient particulièrement faibles début 2004, en repli de 6,3% par rapport à la moyenne quadrimestrielle de l'année 2003. En revanche une telle affectation complique pour le fonds les travaux de prévision. L'intérêt essentiel de cette affectation parait bien être plutôt de permettre de ne pas prendre en compte cette dépense dans le budget de l'Etat.
Evolution des droits tabac
|
Recette générale tabacs |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
recette totale en M€ |
8184,53 |
8760,03 |
8591 |
8760 |
9415 |
|
tx affectation FCAATA en % |
0,43 |
0,39 |
0,39 |
0,35 |
0,31 |
|
Montant affecté en M€ |
31,920 |
34,164 |
33,505 |
30,660 |
30,128 |
|
Droits encaissés en M€ |
30,5 |
31,5 |
34,315 |
32,319 |
Source : d'après les prévisions DSS 6A
La part des droits à tabac dans le financement du FCAATA qui atteignait 23% en 2000 a été ramenée à 7% en 2003.
* 9 Loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998
* 10 La contribution de la CNAM/AT-MP au FCAATA, d'abord fixée par arrêté, est fixée en LFSS depuis la LFSS 2002.