B. LES PROPOSITIONS NON REPRISES PAR LE CONSEIL
1. Le rejet de la « règle d'or »
La principale proposition de votre commission des finances rejetée par le Conseil - ainsi, du reste, que par la Commission européenne - est l'instauration d'une « règle d'or ».
a) Une règle proposée par votre commission des finances
Dans son rapport précité sur le projet de loi de finances pour 2004, votre commission des finances proposait l'application d'une « règle d'or » en matière d'investissement public.
Cette règle se définit comme un objectif d'équilibre à moyen terme du solde public hors dépenses d'investissement.
En pratique, cette règle peut être mise en oeuvre par un objectif de solde courant structurel, ou par un objectif de solde courant cumulé en fin de cycle économique.
Un tel objectif permettrait d'obliger les Etats à une certaine discipline budgétaire, sans empêcher de nécessaires dépenses d'investissement.
b) Une possibilité qui n'a pas été retenue par la Commission européenne et le Conseil
Dans son rapport du 25 juin 2004, la Commission européenne a exprimé un point de vue clairement défavorable à cette règle, estimant qu'elle aurait plusieurs effets pervers, comme un risque de manipulations comptables, et, surtout, l'absence de consensus quant aux dépenses prises en compte.
Votre commission des finances avait clairement pris position à cet égard, jugeant nécessaire, dans son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2004, de s'en tenir à une définition stricte de l'investissement , qui correspond à des dépenses pouvant être amorties. Il n'aurait pas été question, dans son esprit, de considérer comme de l'investissement certaines dépenses permettant une croissance du PIB plus élevée, comme les dépenses en recherche et développement.
En effet, la distinction entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement ne constitue pas une appréciation qualitative - les dépenses de fonctionnement étant réputées « mauvaises » et les dépenses d'investissement étant jugées « bonnes » par nature - mais reflète une différence dans la nature des dépenses. Les dépenses de fonctionnement sont récurrentes et doivent être financées par des recettes tout aussi récurrentes, les recettes fiscales.
Compte tenu notamment de ces difficultés de mise en oeuvre, le rapport précité du Conseil du 20 mars 2005 ne fait aucune référence à la « règle d'or ».
Le rejet de la « règle d'or »
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Propositions de votre commission des finances (PLF 2004) |
Propositions de la Commission européenne |
Rapport du Conseil ECOFIN (20 mars 2005) |
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24 juin 2004 |
3 septembre 2004 |
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Règle d'or |
« Prise en compte du seul solde courant, les dépenses d'investissement n'étant pas prises en compte (application de la « règle d'or ») » (dans le cas, notamment, de la définition du déficit excessif) |
Opposition , pour plusieurs raisons : - risque de déficit important pendant de longues périodes ; - en cas de prise en compte des seuls investissements physiques, risque de les favoriser au détriment des autres formes d'investissement ; dans le cas contraire, risque de contestation des dépenses prises en compte ; - dans une optique d'équité intergénérationnelle, seul l'investissement net devrait être prise en compte ; - risque de manipulations comptables ; - nécessité de modifier le protocole sur les déficits excessifs ou le système des comptes nationaux. |
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c) L'application des dispositions du traité en matière de prise en compte de l'investissement public
Le Conseil demande cependant l'application effective des dispositions du traité en matière d'investissement public.
L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que, dans le cadre de son rapport en cas de déficit excessif ou de risque de déficit excessif, la Commission européenne « examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'Etat membre ».
Aussi, dans son rapport précité, le Conseil estime que le rapport que doit élaborer la Commission européenne en vertu de l'article 104, paragraphe 3, devrait refléter « l'évolution de la position budgétaire à moyen terme », ce qui comprend, notamment, « les investissements publics ».
Il s'agit d'un progrès par rapport à la communication précitée de la Commission européenne du 3 septembre 2004, qui ne faisait aucune proposition explicite à cet égard.
Une certaine prise en compte des investissements publics pourrait ainsi être réalisée, même si cela ne passe pas par la « règle d'or ».
2. L'absence de prise en compte de l'inflation
De même, le Conseil ne prévoit aucune prise en compte de l'inflation, contrairement aux préconisations de votre commission des finances.
La Commission européenne proposait cependant qu'elle soit prise en compte dans les critères destinés à déterminer la trajectoire de retour à une « situation proche de l'équilibre ou excédentaire ».
L'absence de référence du Conseil à la prise en compte de l'inflation
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Propositions de votre commission des finances (PLF 2004) |
Propositions de la Commission européenne |
Rapport du Conseil ECOFIN (20 mars 2005) |
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24 juin 2004 |
3 septembre 2004 |
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Meilleure prise en compte de l'inflation |
« Prise en compte de l'inflation, les Etats « vertueux » en la matière ne devant pas être pénalisés en raison des conséquences de cette faible inflation sur leurs finances publiques » (dans le cas, notamment, de la définition du déficit excessif) |
Prise en compte, notamment, de l'inflation pour la détermination de la trajectoire de retour à l'équilibre. |
« Lors de l'évaluation de l'écart par rapport à l'objectif à moyen terme [de «position proche de l'équilibre ou excédentaire»] ou de la trajectoire à suivre pour l'atteindre, [certains] facteurs pourraient être pris en compte, tels que (...) l'inflation (...) ». |
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