IV. UNE RÉFORME REPRENANT CERTAINES PRÉCONISATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La réforme présentée ci-avant reprend certaines préconisations de votre commission des finances.
Les propositions de votre rapporteur général en matière de réforme du pacte de stabilité ont été exprimées de la manière la plus complète dans le tome I du rapport général relatif au projet de loi de finances pour 2004 44 ( * ) .
Dans ce rapport, votre rapporteur général préconisait les réformes suivantes.
Tout d'abord, il proposait de réformer profondément le solde public pris en compte , en particulier dans le cadre de la procédure relative aux déficits excessifs :
- prise en compte du seul solde structurel , ou raisonnement sur le cycle économique ;
- prise en compte du seul solde courant , les dépenses d'investissement n'étant pas prises en compte (application de la « règle d'or ») ;
- prise en compte de l'inflation , les Etats « vertueux » en la matière ne devant pas être pénalisés en raison des conséquences de cette faible inflation sur leurs finances publiques ;
- prise en compte de la dette publique , les Etats « vertueux » en la matière pouvant, le cas échéant, avoir un déficit public plus élevé que les autres.
En contrepartie, votre rapporteur général proposait d'instaurer une véritable « symétrie » de la règle de déficit maximal par rapport au PIB , en incitant réellement les Etats à dégager un excédent courant en phase haute du cycle.
Votre rapporteur général souhaitait également une expertise économique pluraliste et transparente , rendue d'autant plus nécessaire que la notion de solde structurel jouerait un rôle plus important.
La réforme décidée par le Conseil européen se conforme donc partiellement aux principes prônés par votre commission des finances.
A. LES POINTS D'ACCORD
1. Point d'accord total : la nécessité de renforcer l'expertise économique
Le rapport précité du Conseil n'est totalement favorable qu'à une proposition de votre commission des finances : le renforcement de l'analyse économique.
Ce renforcement prendrait la forme de l'utilisation d'« hypothèses extérieures communes ». Ce point avait été décidé lors de la réunion informelle à Scheveningen du Conseil ECOFIN les 10 et 11 septembre 2004.
Le Conseil ne propose pas cependant d'aller jusqu'à une harmonisation des prévisions proprement dites.
Le renforcement de l'analyse économique
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Propositions de votre commission des finances (PLF 2004) |
Propositions de la Commission européenne |
Rapport du Conseil ECOFIN (20 mars 2005) |
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24 juin 2004 |
3 septembre 2004 |
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« Expertise économique pluraliste et transparente » |
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« D'autres outils économiques et d'analyse plus spécifiques servant à évaluer la conduite de la surveillance budgétaire pourraient être précisés dans un code de conduite ». |
« Dans leurs projections macroéconomiques et budgétaires, les Etats membres, notamment ceux de la zone euro (...), devraient utiliser des « hypothèses extérieures communes » si la Commission les fournit dans les délais. (...) Les divergences existant entre les prévisions nationales et celles de la Commission devraient être expliquées de manière relativement détaillée ». |
Il serait souhaitable que ces « hypothèses extérieures communes » concernent en particulier :
- la parité euro/dollar ;
- le prix du pétrole ;
- les taux d'intérêt.
Bien entendu, les « divergences existant entre les prévisions nationales et celles de la Commission » devraient être expliquées de manière particulièrement « détaillée » dans le cas des prévisions de croissance du PIB et d'inflation.
2. Point d'accord sur le principe, mais pas sur la mise en oeuvre : la plus grande symétrie de la règle de déficit public maximal
Le Conseil, comme votre commission des finances, est favorable à une plus grande « symétrie » de la règle de déficit public maximal.
Cependant, comme cela a été indiqué ci-avant, les moyens mis en oeuvre semblent insuffisants.
La plus grande « symétrie » de la règle de déficit public maximal
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Propositions de votre commission des finances (PLF 2004) |
Propositions de la Commission européenne |
Rapport du Conseil ECOFIN (20 mars 2005) |
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24 juin 2004 |
3 septembre 2004 |
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« Symétrie » de la règle de déficit public maximal |
« « Symétrie » de la règle de déficit maximal par rapport au PIB, en incitant à dégager un excédent courant en phase haute du cycle » |
Mise en oeuvre du dispositif d' « alerte précoce » et adoption de recommandations en haut de cycle, même si le déficit public est nettement inférieur à 3 % . |
« le PSC devrait réaffirmer la volonté de mener des politiques budgétaires symétriques tout au long du cycle (...) La capacité de la Commission d'émettre directement des « alertes rapides » (...) devrait contribuer à signaler suffisamment tôt qu'il convient d'agir (...) Le cas échéant, des recommandations concernant la mise en oeuvre des GOPE pourraient être formulée s ». |
« La Commission diffusera des conseils stratégiques visant à encourager les Etats membres à ne pas s'écarter de leur trajectoire d'ajustement. Ces conseils seront remplacés par des alertes rapides, conformément à la Constitution, dès qu'elle sera applicable ». |
3. Points d'accord, dans le seul cas du volet « préventif » : prise en compte du cycle et de la dette publique
Le Conseil est favorable à certains assouplissements proposés par votre commission des finances, mais pour le seul volet « préventif » du pacte de stabilité. Ces assouplissements ne concerneraient donc pas la procédure relative aux déficits excessifs.
Les domaines concernés sont :
- la prise en compte du cycle économique ou raisonnement en termes de seul solde structurel ;
- la prise en compte de la dette publique.
Comme on l'a indiqué ci-avant, la réforme décidée par le Conseil européen semble en retrait par rapport aux propositions faites en septembre 2004 par la Commission européenne , qui suggérait de prendre en compte la dette pour définir la trajectoire d'ajustement dans le cadre de la procédure de déficit excessif.
Réformes auxquelles le Conseil ECOFIN est favorable, sauf pour la définition du déficit excessif
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Propositions de votre commission des finances (PLF 2004) |
Propositions de la Commission européenne |
Rapport du Conseil ECOFIN (20 mars 2005) |
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24 juin 2004 |
3 septembre 2004 |
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Meilleure prise en compte du cycle |
« Prise en compte, comme critère de solde public, du seul solde structurel, ou raisonnement sur le cycle économique » ( dans le cas, notamment, de la définition du déficit excessif ) |
Dans le cadre de la procédure pour déficit excessif : redéfinir la clause de « circonstances exceptionnelles » (et donc modifier le règlement 1467/97) 45 ( * ) . |
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Dans le cadre la procédure pour déficit excessif : réduire le déficit structurel corrigé des mesures ponctuelles et autres mesures provisoires de 0,5 % du PIB par an |
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Meilleure prise en compte de la dette publique |
« Prise en compte de la dette publique, les Etats « vertueux » en la matière pouvant, le cas échéant, avoir un déficit public plus élevé que les autres » ( dans le cas, notamment, de la définition du déficit excessif ) |
Mesures pouvant être mises en oeuvre par une révision du Code de conduite : - Définir pour chaque Etat l'objectif de solde public à moyen terme en fonction de la dette publique. - Utiliser, notamment, le critère de la dette publique pour déterminer si un Etat est en situation de déficit excessif. |
- Identifier les objectifs budgétaires à moyen terme spécifiques à chaque pays, déterminés, notamment, en fonction de leur dette publique. - Prendre en compte la dette pour définir la trajectoire d'ajustement dans le cadre de la procédure de déficit excessif . |
« Les objectifs à moyen terme devraient être différenciés (...) en fonction du ratio d'endettement (...). Les objectifs à moyen terme spécifiques aux différents pays de la zone euro ou participant au SME bis se situeraient donc (...) entre -1 % du PIB pour les pays à faible dette et à potentiel de croissance élevé et l'équilibre ou l'excédent budgétaire pour les pays à forte dette et à potentiel de croissance réduit. » |
* 44 Rapport général n° 74 (2004-2005), 25 novembre 2004.
* 45 L'article 104 du traité CE prévoit que la limite maximale de 3 % du PIB s'applique à moins « que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence ». Selon le règlement (CE) n° 1467/97, le dépassement est considéré comme exceptionnel et temporaire « s'il résulte d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou s'il est consécutif à une grave récession économique ».