EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 2 mars 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président , sur les objectifs et les indicateurs de performance de la LOLF .
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le prochain projet de loi de finances serait présenté, examiné et voté selon la nouvelle « Constitution financière », dont l'objet principal consistait à remplacer une culture de moyens, selon laquelle un « bon budget » était un budget qui augmentait, par une culture de résultats, pour laquelle un « bon budget » était celui qui permettait, au moindre coût, d'atteindre les objectifs préalablement définis.
Il a exposé que la LOLF avait prévu de joindre, pour chaque programme du projet de loi de finances de l'année, un projet annuel de performance (PAP) contenant, notamment, une présentation des objectifs et indicateurs de performance et que, symétriquement, le projet de loi de règlement comporterait en annexe un rapport annuel de performance (RAP) donnant, pour chaque programme et pour chaque indicateur, les écarts avec les prévisions de la loi de finances initiale, la réalisation de la performance, prescrite par le Parlement en loi de finances initiale, devant être vérifiée lors de l'examen du projet de loi de règlement.
Il a rappelé que, l'an dernier, le Parlement avait été consulté sur la nouvelle architecture budgétaire (missions, programmes, actions), et que celle-ci ne serait sans doute pas neutre par rapport à la composition du gouvernement, notamment pour les ministères sociaux, où la répartition des compétences était complexe.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission était appelée à se prononcer sur les objectifs et indicateurs de performance envisagés par le gouvernement, publiés dans les avant-projets annuels de performance annexés au dernier projet de loi de finances.
Evoquant le calendrier accéléré de préparation par le gouvernement du projet de loi de finances pour 2006 selon les nouvelles règles de la LOLF, il a précisé qu'il avait été demandé au Parlement de répondre dans des délais très brefs, et plus précisément dès les premiers jours du mois de mars 2005.
Il a rappelé qu'il avait été procédé, le mois dernier, au sein de la commission, à l'audition de plusieurs responsables de programmes dans le cadre d'un cycle d'auditions plus large sur la LOLF, appelé à se poursuivre au printemps 2005 et que ces auditions avaient été ouvertes aux membres des autres commissions, qu'il tenait à remercier pour leur participation et leurs contributions.
Il a exposé que le travail de synthèse, portant sur 121 programmes, 682 objectifs et 1.347 indicateurs de performance, avait été accompli après concertation et utilisation des travaux du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction de la réforme budgétaire et direction du budget), des différents ministères, et naturellement, de la Cour des comptes.
M. Jean Arthuis, président , a, tout d'abord, présenté les nouveaux instruments de pilotage de l'action de l'Etat par la mesure de la performance, en montrant que ceux-ci devaient permettre de cibler les objectifs et les indicateurs sur cette performance, insistant, ensuite, sur le fait que le contrôle budgétaire réalisé par la commission devrait s'appuyer sur les résultats de la performance.
Il a jugé qu'il convenait, tout d'abord, de cibler les objectifs et les indicateurs sur la mesure de la performance, ceux-ci devant être fondés sur des données factuelles et vérifiables.
Il a précisé que la définition d'une stratégie de performance constituait une première étape indispensable à la définition des objectifs et indicateurs de performance, déplorant que, dans les avant-projets annuels de performance, la réflexion stratégique s'avérait lacunaire, puisqu'environ la moitié seulement des programmes pouvait être considérée comme comportant des éléments de stratégie.
Il a indiqué que, selon le guide méthodologique de la performance, dont il a souligné qu'il avait été établi en « coproduction » par le ministère des finances, les commissions des finances des Assemblées, la Cour des comptes et le Comité interministériel d'audit des programmes, les choix des objectifs et des indicateurs devaient correspondre aux attentes des citoyens, des usagers et des contribuables et traduire, de manière équilibrée, les trois dimensions de la performance, à savoir :
- les objectifs d'efficacité socio-économique, répondant aux attentes des citoyens et traduisant la recherche de l'intérêt général ;
- les objectifs de qualité de service intéressant l'usager ;
- les objectifs d'efficience de la gestion concernant le contribuable et se rapportant à la productivité.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que les indicateurs d'activité socio-économique ou d'intérêt général, aussi intéressants soient-ils, pouvaient se heurter à la question de savoir si l'action publique serait susceptible de provoquer une évolution sensible du résultat, cette question illustrant la nécessité d'éviter tout dogmatisme en classant les indicateurs entre des catégories préétablies.
A titre d'exemple, il a cité, comme indicateurs de cette nature, le taux d'élucidation des délits de voie publique ou le taux de retour à l'emploi des personnes ayant obtenu une qualification professionnelle déterminée, qui seraient néanmoins confrontés à la difficulté d'une mesure objective de l'intérêt général.
Il a ajouté que les indicateurs d'efficience étaient destinés à mesurer la productivité des services, c'est-à-dire le rapport entre les moyens engagés et l'activité réalisée, énumérant, parmi les indicateurs de ce type, le coût réel d'un secours par hélicoptère, bien que cet indicateur soit aujourd'hui à construire, faute d'une définition commune à tous les intervenants, la pertinence d'un indicateur d'efficience étant liée à la qualité des instruments de mesure.
M. Jean Arthuis, président , a jugé, cependant, que trop de missions se trouvaient dépourvues d'indicateurs d'efficience, soit parce que celles-ci se prêtaient mal à une telle mesure, soit que la culture de la performance se devait d'être mieux appropriée par les personnels.
Evoquant la mission « Culture », il s'est demandé si l'on pouvait renoncer à l'évaluation de son efficience dès lors que le contribuable était invité à un effort financier. Il a ainsi estimé qu'un indicateur sur le nombre de places vendues au cours d'une saison dans les différentes catégories de structures subventionnées de spectacles vivants rapportés au nombre de places mises en vente ne paraissait pas devoir être écarté, même si l'accroissement de la vente de places n'était pas un gage absolu de l'intérêt artistique.
Il a considéré qu'il convenait de donner une plus grande place aux indicateurs d'efficience lors de l'élaboration des PAP annexés au projet de loi de finances et, en particulier, d'accroître le nombre d'indicateurs rapprochant la dépense de gestion de celle de la prestation, par exemple le ratio rapportant les dépenses de gestion à un euro de prestation de services.
Parmi les indicateurs de qualité de service, M. Jean Arthuis, président , a évoqué le taux d'intervention nocturne de la gendarmerie nationale dans un délai inférieur à 30 minutes ou l'évolution du délai moyen de traitement des dossiers.
S'agissant de la mission « Enseignement scolaire », qui mobilisait la moitié des effectifs de la fonction publique d'Etat, il a regretté l'absence de certains indicateurs de qualité afférents à l'évaluation des enseignants ou à l'orientation des élèves.
M. Jean Arthuis, président , a ensuite examiné les objectifs et indicateurs soulevant différents types de difficultés.
Il a précisé qu'un cinquième des 682 objectifs et 1.347 indicateurs ne reflétait que l'activité ou le niveau des moyens alloués, évoquant, par exemple, le taux de couverture de téléphonie mobile ou l'évolution du nombre de contrats d'apprentissage, ces indicateurs, susceptibles d'inciter à une augmentation des moyens budgétaires, ne constituant pas un moyen d'évaluer la performance, bien qu'apportant une information nécessaire au Parlement.
Il a fait valoir, au sujet des informations chiffrées sur l'activité et les moyens de l'administration, que si elles ne trouvaient pas leur place parmi les indicateurs de performance, elles devraient néanmoins figurer dans les futurs documents budgétaires, au titre de la justification des crédits au premier euro, comme le rappelait une circulaire du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire du 3 décembre 2004. Il a précisé que certains indicateurs d'activité pourraient être acceptés après un aménagement consistant à réintroduire la notion de performance pour mesurer l'atteinte de l'objectif, citant en exemple la mesure de la proportion de détenus ayant bénéficié d'une formation générale et professionnelle, jugeant préférable d'évaluer le nombre de détenus dont la formation aurait été sanctionnée positivement.
Il a estimé qu'il convenait aussi d'écarter les indicateurs dont l'évolution dépendrait plus du contexte général que de l'action publique, tous les indicateurs devant permettre de porter une appréciation sur la politique publique à laquelle ils concouraient, et ainsi éclairer préalablement toute prise de décision.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé en quoi la part des actifs ayant un emploi dans les zones rurales permettrait de mesurer l'efficacité des aides publiques en faveur du développement de l'emploi dans ces zones, jugeant préférable de prévoir un ratio entre la part de ceux qui avaient un emploi dans les zones rurales et le montant de la dépense fiscale annuelle en faveur des actifs en zone rurale, et ce, afin de mesurer l'efficacité de la dépense publique.
Il s'est interrogé sur les leviers d'action dont disposerait la mission « Ecologie et développement durable » pour maîtriser les rejets de dioxine des incinérateurs ou les émissions françaises de gaz à effet de serre, ces indicateurs étant beaucoup trop larges pour être retenus par rapport aux leviers d'action du ministère, et ne permettant pas de juger de la bonne utilisation des deniers publics.
Pour des raisons de lisibilité de l'information transmise au Parlement, il a estimé préférable de ne retenir qu'un nombre limité d'objectifs et d'indicateurs, tout en veillant à ce que ceux-ci couvrent l'essentiel des dépenses du programme auquel ils seraient associés, soulignant que certains programmes couvraient un trop grand nombre d'objectifs qui ne paraissaient pas devoir dépasser la demi-douzaine par programme. Il a constaté que 20 % des programmes comportaient de 7 à 10 objectifs et que 4 % d'entre eux dépassaient le seuil de 10 objectifs, soulignant l'importance de s'en tenir à un nombre raisonnable d'indicateurs pour mesurer l'atteinte de chaque objectif. Il a évoqué certains programmes de la mission « Enseignement scolaire », qui se caractérisaient par une moyenne trop élevée d'indicateurs assortis à chaque objectif (entre 5 et 5,5), la difficulté pouvant être surmontée en élaborant, pour chaque indicateur, des sous-indicateurs permettant de décliner par catégorie les données mesurées.
Il a observé que les objectifs et indicateurs, dans la plupart des cas, s'avéraient représentatifs des aspects essentiels du programme, notant en revanche que, par exemple, le programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail » comportait des indicateurs tout à la fois trop nombreux, largement accessoires et insuffisamment hiérarchisés, 10 objectifs étant mesurés par 20 indicateurs représentant 0,6 % des crédits de la mission.
Il a également considéré comme inadéquats les objectifs et indicateurs correspondant à l'atteinte de cibles définies à trop long terme ou non disponibles à intervalles réguliers pour permettre un pilotage de l'action publique, les indicateurs devant comporter des données renseignées annuellement.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que des développements concernant la nécessité d'articuler les projets de loi d'orientation et de programmation avec les nouvelles donnes de la réforme budgétaire seraient présentés dans son rapport écrit, soulignant que les objectifs et indicateurs de performance assignés à un programme devaient être cohérents avec ceux prévus dans les lois d'orientation. Il s'est ainsi félicité de ce que, dans le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école, dont le rapport pour avis serait examiné en commission le 10 mars prochain, 7 des 10 objectifs énoncés trouvaient leur correspondant dans l'avant-projet annuel de performance, même si l'articulation entre le projet de loi et la réforme budgétaire pouvait être, encore, améliorée.
Estimant que le contrôle parlementaire se trouverait renforcé par les résultats de la performance, il a souligné l'importance d'améliorer, autant que faire se peut, la lisibilité des objectifs et indicateurs de performance.
M. Jean Arthuis, président , a déploré le manque de clarté de certains indicateurs et le caractère quelque peu « jargonnant » de certains intitulés, comme le « nombre d'académies dont le taux d'encadrement global ne s'écarterait pas plus de 2 % du P/E d'équilibre », une lecture attentive de la page entière consacrée à la méthodologie de l'indicateur permettant de découvrir que l'abréviation P/E signifiait le nombre de postes d'enseignants pour 100 élèves.
Il a jugé qu'il fallait beaucoup d'attention pour détecter la signification de certains indicateurs, renvoyant à son rapport écrit pour quelques exemples significatifs, et fait valoir que certains indicateurs composites devenaient incompréhensibles et illisibles à force de sophistication, tel cet indicateur qui était censé mesurer l'efficience de la masse salariale dans les directions régionales de l'agriculture et de la forêt, qui, à partir de 10 données de base, élaborait 5 ratios pondérés par les effectifs, soit 20 statistiques pour un seul indicateur.
Il a souligné que les indicateurs devraient être documentés de manière à permettre au Parlement de s'assurer de la pertinence et de la qualité des informations recueillies, l'administration devant donc décrire précisément, dans une fiche technique de documentation, la méthode d'élaboration de l'indicateur et le rôle de chaque acteur dans sa production.
Ainsi, M. Jean Arthuis, président, a évoqué l'indicateur concernant le taux d'appréciations positives relatives à la qualité des travaux de l'Inspection générale de l'administration, qui ne reposait sur aucune donnée objective, puisqu'il résultait du croisement d'un questionnaire renseigné par le commanditaire, d'une appréciation du chef de corps et d'une auto-évaluation des membres de la mission. De même, dans la mission « Agriculture », il a cité un indicateur sur le « pourcentage des études de bonne qualité », l'appréciation étant portée par le comité permanent des inspections et conseils généraux, se demandant, dès lors, en quoi ces appréciations subjectives mesureraient la performance.
Il a relevé que les indicateurs de performance n'auraient de sens que s'ils étaient de nature à permettre l'évaluation de l'action publique, réalisée avec les moyens à la disposition du responsable de programme concerné, les trop nombreux indicateurs pour lesquels les services du programme ne disposaient pas de leviers d'action suffisants devant être écartés. Ainsi, il s'est demandé si le responsable du programme « Vie politique, cultuelle et associative » pourrait faire évoluer de manière significative le résultat de l'indicateur sur le coût moyen de l'élection par électeur inscrit, sachant que ce coût était tributaire du nombre de candidats et de la proportion de ceux qui auraient obtenu le seuil de suffrages ouvrant droit à un remboursement des dépenses électorales ou celui permettant un maintien au second tour, observant que les seuils électoraux, qui relevaient du domaine de la loi, non de l'action de l'administration territoriale de l'Etat, ne seraient pas modifiés pour des raisons budgétaires.
De même, il a relevé que le responsable du programme « Gestion des milieux et biodiversité » ne pourrait pas faire évoluer de manière significative le pourcentage de la population qui se jugeait insuffisamment informé sur tous les domaines concernant l'eau, qui trouvait l'eau du robinet sûre, ou qui serait prêt à payer davantage pour que sa qualité soit préservée.
M. Jean Arthuis, président, a souligné le cas particulier du programme « Santé publique et prévention » au sein duquel la direction générale de la santé était un opérateur très marginal de la politique de prévention, même si elle en était l'inspiratrice, indiquant que ce programme comportait un certain nombre d'indicateurs relevant plus de la compétence des régimes d'assurance maladie que de l'Etat, comme le pourcentage d'établissements de santé équipés de la transmission électronique ou le délai moyen de traitement des certificats de décès. Il a ajouté que ce programme comportait également de nombreux indicateurs sur l'évolution desquels les moyens mis à sa disposition n'avaient pas de prise, citant en exemple la consommation annuelle d'alcool par habitant de plus de 15 ans, ou le pourcentage de la prévalence du tabagisme quotidien par sexe et par âge.
Dans le même ordre d'idées, il a ajouté que le programme « Offre de soins et qualité de soins » était doté d'objectifs et indicateurs relevant manifestement des crédits de l'assurance maladie, comme le niveau de satisfaction des usagers du système de soins ou le pourcentage de la population résidant à moins de trois minutes d'un service médical d'urgence.
Il a ajouté que la mesure de la performance des organismes de sécurité sociale s'imposait, mais que celle-ci aurait plus avantageusement sa place dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale, comme d'ailleurs le prévoyait le projet de loi organique relatif au financement de la sécurité sociale, adopté en Conseil des ministres le 23 février 2005, et dont la commission des finances venait de se saisir pour avis.
M. Jean Arthuis, président, a, par ailleurs, signalé que de nombreux indicateurs restaient encore à construire, précisant que tel était le cas pour 64 % d'entre eux lors de la publication des avant-projets annuels de performance au mois d'octobre dernier, ce chiffre témoignant des réels efforts effectués par les administrations pour construire de véritables indicateurs de performance, au lieu de « recycler » des données existantes. Il s'est toutefois réjoui que, au sein de ces 64 %, environ la moitié des indicateurs étaient annoncés comme devant être disponibles pour l'examen du projet de loi de finances pour 2006.
Il a déclaré que, pour permettre une évaluation précise de la performance, il conviendrait de supprimer ou de reformuler certains objectifs non mesurables par des indicateurs précis tels que celui tendant à « contribuer à la présence française à l'international dans le domaine agroalimentaire », ajoutant qu'il conviendrait d'écarter les indicateurs traduisant des objectifs déjà atteints, comme celui sur le taux de disponibilité des réseaux et des applications, situé à l'intérieur de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », puisque ce taux avait déjà atteint 99,6 % selon les données mêmes figurant dans l'avant-projet annuel de performance.
Convenant de ce que chaque indicateur comportait ses limites et qu'il n'existait pas de formule idéale en la matière, il a fait valoir que les défauts d'un indicateur pouvaient être tempérés par son croisement avec d'autres indicateurs et qu'il était donc souhaitable de combiner les mesures de stock et de flux.
Il a ensuite souligné que, pour mesurer la réalisation de l'objectif de réduction de la durée des procédures judiciaires, le seul indicateur de durée moyenne des affaires achevées dans l'année aurait été porteur d'effets pervers, pouvant en effet conduire à ne pas traiter rapidement les affaires anciennes et à privilégier « le dessus de la pile », seuls les dossiers achevés étant pris en compte dans l'indicateur. Il s'est réjoui de ce que, fort heureusement, les objectifs et indicateurs de la mission « Justice » combinaient les mesures de stock et de flux, regrettant que ce ne fût pas le cas pour tous les indicateurs, alors même qu'une généralisation de cette combinaison serait souhaitable.
M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il serait souhaitable de privilégier les indicateurs de dispersion à des indicateurs de valeur moyenne, citant l'exemple de ceux du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » qui se rapportaient au dossier traité dans une durée inférieure à un délai déterminé, qu'il s'agisse de départs à la retraite ou de pensions de réversion, estimant intéressant de disposer de données sur le pourcentage de dossiers traités dans un délai supérieur - à déterminer - au délai moyen de traitement, afin d'apporter un éclairage complémentaire sur les délais excessifs.
De même, il a jugé souhaitable de croiser des indicateurs exprimés en valeur absolue avec des données en pourcentage, les indicateurs en valeur absolue présentant le risque de dépendre fortement d'un contexte peu maîtrisable, citant en exemple le nombre de déclarations fiscales faites dans les délais, qui avait plus de chance d'augmenter si le nombre total de déclarations progressait. Il a estimé qu'un tel chiffre ne permettait pas de porter une appréciation objective sur l'efficacité de l'action conduite, et il serait donc souhaitable de compléter, dans ce cas, les données en valeur absolue par des indicateurs en pourcentage. En sens inverse, il a relevé que des indicateurs exprimés en pourcentage pourraient, dans certains cas, être utilement complétés par des données en valeur absolue, évoquant, dans le programme « Soutien de la politique de la justice et organismes rattachés », l'indicateur mesurant le pourcentage de dépassement du coût, pour les opérations livrées dans l'année, qui gagnerait, pour les opérations les plus coûteuses, à être complété par leur coût brut.
M. Jean Arthuis, président , a ajouté que la mesure de l'efficacité socio-économique ou de l'intérêt général n'était pas aisée, une évolution de l'indicateur pouvant trouver sa source dans un contexte plus général, voire traduire essentiellement des effets d'aubaine.
Il s'est interrogé sur la mesure objective de l'impact des allègements de charges représentant un montant de plus de 17 milliards d'euros par an, constatant qu'il apparaissait malheureusement difficile, en l'état, de trouver une formule incontestable et acceptée par toutes les parties en cause, mais qu'on ne pouvait cependant pas se satisfaire d'une telle situation. Il a jugé opportun, plutôt que de créer un nouvel observatoire, de conférer à l'actuelle direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère en charge de l'emploi, un rôle d'expertise en la matière, à la condition toutefois de lui accorder une certaine forme d'autonomie par rapport au pouvoir exécutif, la qualité des travaux de la DARES étant d'ores et déjà reconnue.
S'agissant du programme « Accès et retour à l'emploi », M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les indicateurs relatifs à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) n'étaient pas pertinents, car ils s'appliquaient au taux de satisfaction des offres d'emploi, au délai moyen de satisfaction de celles-ci et à leur nombre. Il a plutôt préconisé de prévoir des indicateurs portant sur le nombre de demandes non satisfaites par l'ANPE après un délai à déterminer, et comparant le nombre d'offres d'emploi pourvues par l'ANPE par rapport au nombre total d'offres pourvues au cours de la même période.
S'agissant des objectifs et indicateurs de qualité de service, il a insisté sur les nombreux indicateurs tendant à la mesure de la satisfaction des usagers au moyen d'enquêtes d'opinion, signalant que la méthode était intéressante, sous des réserves méthodologiques tenant à la représentativité de l'échantillon, la neutralité du libellé de la question, et l'indépendance de l'enquêteur, ajoutant qu'il y aurait lieu également de tenir compte du coût de ces enquêtes, étant entendu que les sondages ne sauraient constituer un « étalon universel de mesure de l'efficacité administrative ».
S'agissant des objectifs et indicateurs d'efficience de la gestion, il a déclaré qu'il y avait lieu d'écarter ceux qui seraient susceptibles d'encourager purement et simplement le transfert de charges sur d'autres acteurs publics, en particulier les collectivités territoriales, et les acteurs privés, notamment les usagers. Ainsi, s'agissant du programme « Concours financier aux communes et groupements de communes », il a indiqué qu'il serait souhaitable d'avoir une idée plus précise de l'effet de levier réel des dotations, c'est-à-dire de connaître les projets d'investissement qui n'avaient pu être réalisés que grâce aux subventions. L'indicateur sur l'évolution du volume des investissements des collectivités réalisé grâce à la dotation globale d'équipement ou la dotation de développement rural n'apparaissant pas satisfaisant, il a indiqué qu'il serait sans doute préférable de cibler l'indicateur sur des thèmes jugés prioritaires.
M. Jean Arthuis, président, faisant état d'une coordination insuffisante entre les objectifs et indicateurs ayant une finalité commune proche ou comparable, a cité en particulier les programmes « Justice administrative » et « Justice judiciaire » dont la coordination pourrait être améliorée, les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » qui, bien que concourant à la même politique, n'avaient manifestement pas fait l'objet d'un effort élémentaire d'harmonisation, comme le démontrait le tableau comparatif figurant dans son rapport écrit, les programmes relevant du document de politique transversale (DPT) sécurité routière, pour lequel un chef de file aurait la responsabilité de la coordination des actions des programmes afférents à ladite sécurité routière (police nationale, gendarmerie nationale, réseau routier national).
Il a indiqué que les fonctions « soutien », répondant à des problématiques communes ou transversales aux différentes missions des ministères, gagneraient à être évaluées à partir de données harmonisées sur des sujets tels que l'information et la communication, la gestion des emplois, la gestion immobilière ou informatique. Il a ajouté que l'harmonisation serait toutefois nécessairement incomplète, car les priorités et les enjeux budgétaires variaient fortement selon les missions et les ministères, une convergence étant, certes, souhaitable dans la perspective d'une vision d'ensemble, mais précisant qu'il serait toutefois illusoire, voire dangereux, de comparer directement ces mêmes données entre les différents ministères et missions, car les structures de coût n'étaient pas forcément comparables.
M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré particulièrement intéressé par les rares indicateurs mesurant les économies obtenues grâce à l'informatisation de l'Etat, notamment dans le programme soutien de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », lequel comprenait une mesure du taux de dématérialisation des procédures internes et externes. Il a cependant déploré que l'intitulé de l'indicateur soit mal formulé, jugeant qu'il serait préférable de prévoir la mesure du coût de fonctionnement des applications informatiques par utilisateur, du coût moyen d'une journée de maintenance et de développement, en distinguant les deux aspects et en globalisant les prestations internes et externes.
Enfin, il lui serait apparu logique, même si cela n'avait pas toujours été le cas, d'associer étroitement les utilisateurs de terrain à la définition des objectifs et indicateurs de performance, soulignant que M. Yves Détraigne avait ainsi exposé, dans son rapport pour avis au nom de la commission des lois sur les crédits de la justice inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005, que les organisations syndicales de magistrats et de greffiers lui avaient exprimé le regret de ne pas avoir été consultées, en jugeant paradoxal de vouloir mobiliser les personnels sans les associer à la mise en oeuvre des modalités de l'évaluation. Il n'est peut-être pas trop tard pour procéder à des consultations en vue des ajustements nécessaires des objectifs et indicateurs, dans la perspective du prochain projet de loi de finances.
M. Jean Arthuis, président , a ajouté qu'un succès de la LOLF n'était pas imaginable sans une réelle concertation avec l'ensemble de ses acteurs de terrain et, qu'à défaut, des blocages et des échecs surviendraient inévitablement.
Il s'est interrogé sur un handicap restant à surmonter dans la mise en oeuvre de la LOLF : l'archaïsme du système d'information budgétaire et comptable, après l'abandon du système ACCORD auquel le dispositif « Palier 2006 » permettait de répondre, du moins dans un premier temps.
Il a rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF renouvelait le rôle du Parlement en matière budgétaire, en particulier que le contrôle parlementaire était appelé à prendre une nouvelle dimension avec cette dernière puisqu'il se trouvait intégré dans la procédure budgétaire, entre la loi de finances initiale et ses projets annuels de performance et la loi de règlement, dont l'importance croîtrait inévitablement avec la vérification de l'atteinte des objectifs approuvés par le Parlement, au travers des rapports annuels de performance. Il a souligné que cette vérification devrait s'appuyer sur des contrôles plus serrés et plus ciblés, ce qu'une volonté politique devrait rendre possible, grâce d'abord à l'implication de chaque membre de la commission des finances.
En conclusion, il a fait valoir que la « culture de la performance » ne devait pas être confondue avec le « culte des indicateurs » et que la LOLF mettrait pleinement en oeuvre l'article XV de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Un large débat s'est alors instauré.
M. Yves Fréville a comparé la mise en oeuvre de la réforme budgétaire à une « fusée à trois étages ». Si la mesure de la performance constituait le troisième étage, il a souligné qu'il ne fallait pas, pour autant, négliger les deux premiers étages, à savoir la répartition des crédits entre les programmes, d'une part, et les informations sur l'activité et les moyens, d'autre part. A titre d'exemple, il a cité la marine militaire : si l'évaluation de la performance requérait de mesurer le nombre de jours de navigation des bateaux, il importait de connaître préalablement le nombre de navires disponibles. Aussi bien a-t-il estimé qu'une parfaite mesure de la performance s'étalerait sur plusieurs années avant de devenir un outil entièrement opérationnel.
En outre, il a insisté sur la nécessité de mesurer non seulement les produits (« output ») de l'action publique, mais également de prendre davantage en compte la quantité de moyens (« input ») utilisée pour atteindre ce niveau de production. Pour illustrer la disproportion entre le niveau des dépenses contrôlées, au titre de la performance, et le volume des enjeux budgétaires, il a observé que les moyens d'action de l'Agence France-Trésor (AFT) portaient sur un montant d'économie de 200 millions d'euros, alors que les intérêts annuels de la charge de la dette s'élevaient, eux, au total, à 42 milliards d'euros.
M. Jean Arthuis, président , a convenu que seule l'épreuve de la réalité permettrait de porter pleinement une appréciation pertinente sur les objectifs et indicateurs de performance, auxquels ne se limiteraient pas les futurs PAP, puisqu'ils comportaient, aussi, des développements sur la justification des crédits au premier euro, comme dans les actuels « bleus ». Il a fait valoir que, si la performance constituait un critère pour mesurer l'efficacité de l'action publique, il n'en demeurait pas moins que chaque Français avait à supporter environ 17.000 euros de dette publique, et que la performance n'occultait pas le besoin d'information sur les faits, besoin qui continuerait à être satisfait dans les documents budgétaires. Toutefois, il a observé que la diminution de la dette publique relevait de la responsabilité du politique, alors que la mission de l'AFT était de gérer, au mieux, la charge de la dette existante.
Il a reconnu que la lecture brute des objectifs et indicateurs de performance devait nécessairement être complétée, citant en exemple le coût unitaire d'une intervention dans un service départemental d'incendie et de secours, qui s'avérait d'autant plus élevé que les interventions étaient moins nombreuses.
Il a jugé qu'il convenait également de rechercher, autant que faire se peut, la mesure du service rendu à l'usager.
M. Paul Girod s'est félicité que le président Jean Arthuis le rejoignît sur l'impératif de la revalorisation de la loi de règlement, laquelle devait occuper plus de place qu'actuellement dans le cours des débats parlementaires. Il a ajouté que, d'un point de vue méthodologique, les objectifs et indicateurs de performance devaient combiner le calcul de moyennes avec des mesures de dispersion et d'écarts-types.
M. Jean Arthuis, président , a confirmé son accord quant à l'intérêt de consacrer une semaine, au printemps, au contrôle de l'exécution budgétaire dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Il a rappelé l'exemple d'une discussion en loi de finances initiale, au cours de laquelle le Parlement s'était prononcé sur un doublement des crédits du budget de l'environnement, alors qu'il avait été constaté en loi de règlement que, seule, la moitié des crédits avait été engagée. Il a jugé également nécessaire de préférer les indicateurs de dispersion aux indicateurs de valeur moyenne.
M. Jean-Jacques Jégou a aussi approuvé l'impérieuse nécessité d'un examen approfondi de la loi de règlement. Il a mis en exergue la disparition de la notion de services votés dans le nouveau régime de la LOLF et il a noté que la justification des crédits au premier euro participait d'une remise en cause de l'ensemble des dépenses à chaque exercice budgétaire, ce qui constituait un changement culturel substantiel.
M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens, estimant qu'il s'agissait là d'un moyen de sortir du « conformisme budgétaire ».
Mme Marie-France Beaufils a observé qu'il convenait de définir préalablement des orientations claires, ce qui n'avait pas été le cas s'agissant du secteur des transports, où la nomenclature budgétaire avait opéré un découpage des éléments d'appréciation par mode, alors que la notion de complémentarité devait davantage être prise en compte.
M. Jean Arthuis, président, a alors invité les rapporteurs spéciaux à relever, dans leurs secteurs respectifs de compétences, les insuffisances de la réflexion stratégique préliminaire à la définition des objectifs et indicateurs de performance.
M. Aymeri de Montesquiou a rappelé qu'en son temps, « le GOSPLAN donnait satisfaction à tous ». Il a noté que les principes républicains impliquaient que l'Etat ne se gérât point comme une entreprise, ajoutant toutefois que les attentes légitimes des contribuables sur la bonne utilisation de l'argent public commandaient la mise en place d'une comptabilité analytique.
M. Jean Arthuis, président, a reconnu qu'une comptabilité analytique permettrait « de mettre de la lumière dans chaque pièce de la maison », auquel cas les réformes seraient davantage acceptées.
Il a ainsi exprimé ses craintes que le dispositif « Palier 2006 » ne constituât point le système d'information comptable et budgétaire vérifiable que requérait la satisfaction de cette exigence.
M. Maurice Blin a déploré le caractère délibérément obscur de certaines formulations, traduisant les réticences des ministères à faire preuve d'une entière transparence. Il a relevé, dans le domaine de la recherche, une certaine tentation de laisser les choses en l'état.
Il a souligné l'effort intellectuel que représentait, pour le Parlement français, la volonté d'apporter un regard exhaustif sur la construction budgétaire, alors que l'exemple du Congrès américain témoignait d'une participation effective à l'élaboration du budget.
Pour ces différentes raisons, il a exprimé sa conviction que la préparation du budget 2006 constituerait une première étape vers la définition, à plus longue échéance, d'objectifs et d'indicateurs de performance entièrement satisfaisants.
M. Jean Arthuis, président, est convenu de la nécessité de changer les comportements et, notamment, de veiller à ce qu'avec la LOLF, le Parlement privilégie sa capacité d'expertise autonome.
Mme Nicole Bricq a également exprimé le souhait d'une discussion plus approfondie du projet de loi de règlement en modifiant, en conséquence, l'ordre du jour des Assemblées parlementaires.
Elle a regretté que certains ministères n'aient pas radicalement modifié leurs méthodes de travail, en tendant à réutiliser les trop nombreux indicateurs déjà disponibles.
Elle a, enfin, mis en garde contre le « mythe de la comptabilité analytique », des exemples de grandes entreprises montrant la capacité de professionnels à « habiller les statistiques », sans qu'une comptabilité analytique, aussi sophistiquée fût-elle, eût empêché leur naufrage financier.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'établissement d'une comptabilité analytique répondait à la nécessité première d'apporter un éclairage sur les finances publiques et de sortir d'une « culture d'opacité », soulignant à nouveau l'impératif de développer la « culture de la performance », et non le « culte des indicateurs ».
Il a souligné enfin que la discussion du projet de loi de règlement devait constituer une réforme essentielle du travail parlementaire, pour que l'examen de l'exécution budgétaire permît d'élaborer le budget différemment.
La commission a alors donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication et décidé , à l'unanimité, que ses conclusions feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information .