3. Une réponse adaptée à des problématiques communes : le cas des programmes et des actions soutien
a) Une harmonisation souhaitable mais nécessairement incomplète
Ainsi que l'a précisé la note d'orientation sur « le traitement des services polyvalents et des fonctions soutien » validée en comité de pilotage interministériel le 10 janvier 2003, les fonctions soutien - ou fonctions support - désignent les activités qui concourent à celles des autres actions ou programmes de politiques publiques, en leur fournissant un soutien ou un encadrement : selon les cas, il peut ainsi être distingué des actions soutien ou des programmes soutien dans la nomenclature budgétaire. Les fonctions soutien se décomposent en fonction d'état-major et en fonction de gestion des moyens.
Par nature, les fonctions soutien peuvent difficilement donner lieu à la production d'indicateurs d'efficacité socio-économique ou d'intérêt général. En revanche, des indicateurs d'efficience de la gestion et de qualité de service - l'usager correspondant alors aux autres administrations - doivent être élaborés.
Votre commission des finances observe que les fonctions soutien répondent à des problématiques communes, transversales aux différentes missions et ministères. Il serait dès lors intéressant de disposer de données harmonisées sur des sujets tels que l'information et la communication, la gestion du personnel (gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, y compris les recrutements, la répartition géographique des postes et la formation continue), la gestion immobilière, informatique, budgétaire et comptable...
L'harmonisation sera toutefois nécessairement incomplète , car les priorités et les enjeux budgétaires varient fortement selon les missions et les ministères. Une convergence est certes souhaitable dans la perspective d'une vue globale de l'ensemble des fonctions soutien , car elle permettrait de répondre à des questions générales du type : combien coûte le recrutement d'un fonctionnaire, ou bien quel est l'effectif des fonctionnaires (en équivalents temps plein) ? à combien s'élèvent les frais de gestion immobilière, c'est-à-dire le coût d'entretien, d'exploitation et de location au m 2 ? Toutefois, il serait illusoire, voire dangereux, de comparer directement ces mêmes données entre les différents ministères et missions, car les structures de coût ne sont évidemment pas comparables .
b) Quelques exemples d'indicateurs propres aux programmes ou actions soutien
Afin de disposer de données synthétiques, plusieurs indicateurs 83 ( * ) proposent de mesurer la part des dépenses relevant des fonctions soutien dans l'ensemble des dépenses du programme ou de la mission . Une variante mesure la part des effectifs de la fonction support parmi les effectifs globaux 84 ( * ) . Ces indicateurs, séduisants sur le principe, s'apparentent toutefois à une mesure de l'activité . Ils sont de surcroît contingents , puisque les résultats obtenus dépendent directement du classement des dépenses comme relevant ou non de la fonction soutien. En outre, cette approche devient particulièrement malaisée quand les fonctions soutien se rapportent également à des crédits d'autres programmes ou missions.
Plutôt que de rechercher d'hypothétiques indicateurs synthétiques, il semble plus prometteur de cibler sur des coûts individualisés de certaines dépenses relevant des fonctions soutien :
- dans le programme soutien de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », il est proposé un indicateur intéressant du nombre d'emplois équivalents temps plein affectés à la gestion du personnel, rapporté au nombre d'agents gérés (indicateur n° 1 de l'objectif n° 2) ;
- dans le même programme, les indicateurs afférents à l'objectif n° 5 (« Respecter les engagements européens en termes de transmission à Eurostat des résultats de synthèse de la statistique agricole ») couvrent de manière pertinente les critères d'appréciation des délais de transmission de certaines informations, en combinant les écarts moyens et les écarts de délais dans la fourniture des statistiques 85 ( * ) ;
- le respect des délais de transposition des directives européennes est commun à presque tous les ministères ; à cet égard, il conviendrait de généraliser des indicateurs mesurant la performance en ce domaine (même si les responsables de programmes ne disposent pas de tous les leviers d'actions), en combinant les mesures de délais moyens 86 ( * ) et les cas extrêmes de retard, pouvant donner lieu à des sanctions financières de la France qui peuvent être assimilées à des contre-performances ;
- l'indicateur d'efficience « Coût d'affranchissement par habitant » (associé à l'objectif n° 7 « Réduire les coûts d'affranchissement » du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale ») peut être étendu à d'autres administrations en réseau et à d'autres activités que les fonctions soutien ;
- les frais de gestion immobilière, intégrant le coût d'entretien, d'exploitation et de location au m 2 , certes difficiles à construire et donnant lieu à des résultats difficilement comparables entre les différents ministères, sont trop peu nombreux, malgré le réel intérêt qu'ils présentent pour le pilotage de la gestion publique 87 ( * ) .
Un certain nombre d'indicateurs concernant la formation sont un peu frustres et trop quantitatifs , en mesurant le nombre de jours de formation 88 ( * ) ou le nombre d'agents ayant suivi une formation au cours d'une période donnée (trois ans étant un délai habituellement retenu dans les entreprise privées) 89 ( * ) . Il conviendrait de retenir des indicateurs de ciblage (sur des publics et des formations prioritaires) ou, à défaut, de mesurer l'évolution du coût unitaire des formations.
Certains indicateurs mesurant les économies réalisées par l'adoption d'autres modes de gestion participent pleinement de la démarche de performance . Ainsi, l'indicateur n° 1 de l'objectif n° 8 du programme soutien de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » mesure les économies réalisées grâce à la globalisation des achats au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
A cet égard, votre commission des finances est vivement intéressée par les (rares) indicateurs mesurant les économies obtenues grâce à l'informatisation de l'Etat , dans la continuité des recommandations que votre président avait formulées dans son rapport d'information publié en septembre 2004 « Pour un Etat en ligne avec tous les citoyens » 90 ( * ) . En particulier, dans le programme soutien de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », l'indicateur n° 1 mesure le « Taux de dématérialisation des procédures internes et externes ».
L'objectif est toutefois mal formulé, l'intitulé de l'indicateur étant trop proche de celui de l'objectif. Il conviendrait de le reformuler en l'élargissant à l'ensemble de la fonction système d'information (« Etendre et optimiser le système d'information »). Pour ce faire, les deux indicateurs suivants pourraient être insérés :
- coût de fonctionnement des applications informatiques par utilisateur ;
- coût moyen d'une journée de maintenance et de développement (en distinguant les deux aspects, et en globalisant les prestations internes et externes).
Le présent indicateur pourrait peut-être également distinguer, à travers deux sous-indicateurs, les procédures internes et externes.
* 83 Indicateurs n° 1 associé à l'objectif n° 1 du programme soutien de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », n° 1 associé à l'objectif n° 4 du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », n° 2 associé à l'objectif n° 4 du programme « Juridictions financières » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
* 84 Indicateur n° 3 associé à l'objectif n° 8 du programme soutien de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
* 85 D'autres indicateurs de respect des délais (en l'occurrence, de livraison) sont associés à l'objectif n° 4 du programme « Soutien » de la mission « Justice ».
* 86 Pour un exemple en ce sens, voir l'indicateur n° 1 de l'objectif n° 4 du programme soutien de la mission « Ecologie et développement durable ». Des indicateurs plus complets sont proposés pour mesurer l'atteinte de l'objectif n° 5 du programme « Stratégie économique et financière » de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».
* 87 Un bon exemple est offert par l'indicateur n° 2 de l'action 4 du programme soutien de la mission « Justice ».
* 88 Notamment, les indicateurs n° 1 associé à l'objectif n° 3 du programme « Enseignement scolaire public du second degré » (3 jours de formation) et n° 1 associé à l'objectif n° 7 du programme « Enseignement scolaire public du second degré » dans la mission « Enseignement scolaire ».
* 89 Voir en particulier les indicateurs n° 2 associé à l'objectif n° 1 du programme soutien de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et n° 2 de l'objectif n° 5 du programme soutien de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
* 90 Sénat, rapport d'information n° 422 (2003-2004).