2. Des défauts à neutraliser
Chaque indicateur comporte ses limites et il n'existe pas de formule idéale en la matière. Il apparaît cependant que les défauts d'un indicateur peuvent être tempérés par sa combinaison avec d'autres indicateurs . Ainsi, les mesures de stock peuvent être utilement prolongées par des mesures de flux ; les indications de valeur moyenne doivent être combinées avec des indications de dispersion ; les indicateurs en valeur absolue peuvent être complétés par des indicateurs exprimés en pourcentage.
Comme l'indique justement le Guide méthodologique précité, « l'indicateur ne doit pas être susceptible d'induire des comportements qui améliorent l'indicateur mais dégradent par ailleurs le résultat recherché. Un des moyens pour neutraliser un possible effet pervers consiste à associer un second indicateur au premier, permettant d'équilibrer l'ensemble » 59 ( * ) .
a) Combiner les mesures de stock et de flux
Le même Guide méthodologique fait valoir que « pour mesurer la réalisation de l'objectif « réduire la durée des procédures judiciaires », le seul indicateur « durée moyenne des affaires achevées dans l'année » serait porteur d'effets pervers. En effet, il pourrait conduire à ne pas traiter rapidement les affaires anciennes et à privilégier le « dessus de la pile », seuls les dossiers achevés étant pris en compte dans l'indicateur.
Selon ce Guide , « Il convient donc, pour éviter ces effets pervers, de retenir un second indicateur : « ancienneté moyenne des affaires en cours au 31 décembre ».
Votre commission des finances se réjouit de constater que la mission « Justice » a scrupuleusement suivi ces recommandations, tant pour la justice administrative que pour la justice judiciaire, du moins civile, même si les indicateurs pourraient être harmonisés 60 ( * ) . Les indicateurs de délai de traitement sont complétés par des indicateurs de stock et des ratios concernant le nombre d'affaires traitées par magistrat.
S'agissant de la justice judiciaire pénale, l'indicateur relatif au délai moyen de réponse pénale est complété par la mesure du nombre d'affaires poursuivables traitées par magistrat du parquet (non du siège), mais il n'a pas été prévu d'indicateurs de stock.
Votre commission des finances préconise une généralisation de la combinaison des mesures de stock avec celles de délai.
b) Préférer les indicateurs de dispersion à des indicateurs de valeur moyenne
Telle est l'une des préconisations du Guide méthodologique précité, selon lequel « pour mesurer l'amélioration d'un délai, la proportion des cas dans lesquels le délai excède une durée jugée particulièrement anormale est plus représentatif de la qualité du service rendu que le délai moyen de traitement. Ainsi, le pourcentage d'usagers ayant reçu une réponse à leur courrier dans un délai d'un mois est plus pertinent que le délai moyen de réponse » 61 ( * ) .
Cette recommandation n'a pas obtenu un réel écho au sein de la plupart des programmes.
Ainsi, les indicateurs de l'objectif n° 9 du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » se rapportent aux dossiers traités dans une durée inférieure à un délai déterminé, qu'il s'agisse de départs à la retraite, de pensions de réversion ou de simples courriers. Il serait aussi intéressant de disposer de données sur le pourcentage de dossiers traités dans un délai supérieur - à déterminer - au délai moyen de traitement afin d'apporter un éclairage complémentaire sur les délais excessifs .
La même observation peut être formulée pour les deux premiers indicateurs de l'objectif n° 1 du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice ». Le délai moyen de traitement des procédures, certes complété par un indicateur de stock, pourrait l'être aussi par un indicateur de dispersion (proportion des dossiers traités au-delà d'un délai à déterminer par rapport au délai moyen de traitement). Il en va de même pour l'indicateur sur le délai moyen de délivrance de la copie d'un jugement revêtu de la formule exécutoire.
Le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » de la mission « Enseignement scolaire » peut, en revanche, être cité en exemple , puisqu'il comporte un indicateur (n° 5 de l'objectif n° 1) sur le taux de dispersion dans l'allocation des moyens du programme soutien 62 ( * ) .
* 59 Page 28.
* 60 Pour la justice administrative, les indicateurs concernent le délai prévisible, alors que pour la justice judiciaire on se réfère au délai moyen de traitement (voir ci-après, II-C-2).
* 61 Page 27.
* 62 Même si sa construction mériterait peut-être une clarification.