b) Un nombre inadéquat d'indicateurs pour certains objectifs
(1) Assigner à chaque objectif un nombre limité d'indicateurs
La même démarche de sélectivité et de lisibilité de l'action de l'Etat doit orienter le choix d'un nombre réduit d'indicateurs pour mesurer l'atteinte de chaque objectif , afin de parvenir à des valeurs cibles qui doivent être définies pour la première fois dans les PAP annexés au projet de loi de finances de 2006.
Le Guide de la performance précité souligne cette nécessité :
« A chaque objectif est associé un ou plusieurs indicateurs chiffrés. L'indicateur mesure la réalisation de l'objectif précédemment défini, le plus objectivement possible. Il est donc nécessaire de connaître les résultats des années passées, et de fixer des cibles pour les années à venir » 24 ( * ) .
S'il n'a pas été fixé de nombre précis d'indicateurs pour chaque objectif, 1.347 indicateurs sont associés aux 682 objectifs étudiés dans le cadre du présent rapport, soit une moyenne de 2 indicateurs par objectif, conforme aux recommandations du Guide de la performance .
Toutefois, à ce stade, certains objectifs comportent un nombre manifestement trop élevé d'indicateurs ; a contrario , aucun indicateur n'est associé à certains objectifs .
(2) Certains objectifs comportent des indicateurs trop nombreux
Les programmes 2 (« Enseignement scolaire public du second degré »), 4 (« Enseignement privé du premier et du second degrés ») et 5 (« Soutien de la politique de l'éducation nationale ») de la mission « Enseignement scolaire » se caractérisent par une moyenne trop élevée d'indicateurs assortis à chaque objectif : respectivement 4,9 ; 4,2 et 5,5 indicateurs pour les objectifs de chacun des trois programmes précités.
Une meilleure identification des priorités de l'action publique est à conduire : ainsi, s'agissant du programme soutien, si la batterie d'indicateurs proposés témoigne d'un effort d'exhaustivité, il convient de retenir en premier lieu les indicateurs qui révèlent un potentiel d'amélioration de la gestion publique particulièrement élevé.
L'objectif n° 1 (« Conduire le maximum d'élèves aux niveaux de compétences attendues en fin de scolarité et à l'obtention des diplômes correspondants ») du programme « Enseignement scolaire public du second degré » ne comporte pas moins de 11 indicateurs. Les indicateurs n° 1 (b) 25 ( * ) et 9 26 ( * ) pourraient être supprimés, au regard de la difficulté à établir comme objectif de performance des critères de répartition des élèves. La plupart des autres indicateurs de l'objectif sont de bon niveau, sous réserve toutefois de certaines harmonisations et aménagements 27 ( * ) .
L'exemple de la mission « Enseignement scolaire » n'est pas isolé : l'objectif n° 1 (« Réduire les délais de jugement ») du programme « Justice administrative » de la mission « Justice » comporte six objectifs, combinant les délais moyens de jugement (ou d'instance) ainsi que les affaires en stock. Le deuxième objectif du programme « Transports terrestres et maritimes » de la mission « Transports » (« Améliorer la performance des réseaux et des infrastructures de transports terrestres et portuaires »), manifestement trop large, comporte pour sa part 5 objectifs 28 ( * ) .
Votre commission des finances estime possible de surmonter la difficulté que représente un nombre trop élevé d'indicateurs en élaborant éventuellement, pour chaque indicateur, des sous-indicateurs . Cette option apparaît souhaitable lorsque la mesure d'un même indicateur peut se décliner par catégories pour lesquelles des données sont déjà disponibles (dans l'exemple précité concernant la mission « Justice », un sous-indicateur par degré de juridiction) : l'indicateur correspond alors au résultat agrégé des sous-indicateurs qui le composent. Cette méthode permet également de mettre en évidence certaines lacunes : concernant toujours le même objectif, il convient ainsi de rajouter un sous-indicateur « Nombre de cours administratives d'appel pour lesquelles le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock est supérieur à 2 ans ».
Dans le même esprit, votre commission des finances propose de construire des sous-indicateurs, par zone géographique, pour mesurer l'atteinte du premier indicateur « Attractivité des chercheurs » de l'objectif n° 4 « Concourir au développement de l'attractivité internationale de la recherche française » du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Il convient cependant de veiller à ce que le nombre de sous-indicateurs reste limité : ainsi, l'objectif n°1 (« Mettre en oeuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies concernant la lutte contre la pauvreté et le développement durable ») du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » renvoie à six priorités, dont l'indicateur n° 3 mesure la part qu'elles représentent dans les aides françaises : le ciblage doit être renforcé parmi ces (nombreuses) priorités.
Certains objectifs trop larges pourraient être scindés lorsque les indicateurs, bien que nombreux, ne mesurent pas de manière exhaustive la performance des moyens publics. Ainsi, l'objectif n° 3 du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », qui comporte six objectifs, vise à « Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche ». Cet intitulé ambitieux doit être mesuré par cinq indicateurs. Il pourrait distinguer la culture et communication audiovisuelle (indicateurs n° s 1 et 5) d'une part, la formation et la recherche (indicateurs n° s 2, 3 et 4) d'autre part, puis être complété pour chacun des trois objectifs ainsi créés ( cf. encadré ci-dessous ).
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Compléter les indicateurs relatifs aux objectifs des actions culturelles, de formation et de recherche de la France en matière d'aide publique au développement L'objectif n° 3 du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » est de « Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche ». Le premier indicateur (« Part moyenne des programmes locaux (hors information) dans les grilles de TV dans la zone de solidarité prioritaire ») présente le défaut de ne pas mettre en évidence de façon claire les moyens d'action du ministère des affaires étrangères sur la production audiovisuelle domestique, bien que la coopération mette en oeuvre certains programmes de soutien dans ce domaine. Le deuxième indicateur (« Nombre d'heures-élèves dans le réseau culturel français de coopération ») pourrait être complété par un sous-indicateur précisant le nombre de personnes inscrites dans les établissements culturels français rapporté à la population des pays de la zone de solidarité prioritaire. Le troisième indicateur (« Nombre par grandes zones géographiques des étrangers diplômés des deuxième et troisième cycles de l'enseignement supérieur français ») pourrait également être complété par des comparaisons internationales pour les étudiants diplômés de l'enseignement supérieur américain et britannique. Il est toutefois à craindre que de telles données ne soient pas disponibles. Le quatrième indicateur (« Nombre de programmes de recherche associant des chercheurs français et étrangers ») pourrait être détaillé pour les pays de la zone de solidarité prioritaire : nombre de programmes de recherche concernés, nombre de chercheurs et part des chercheurs des pays de la zone de solidarité prioritaire dans le total des chercheurs impliqués. Enfin le cinquième indicateur (« Nombre d'inscrits dans les bibliothèques soutenues au titre de l'effort de la France en faveur de la lecture publique ») pourrait être enrichi d'une dimension de productivité en rapportant le nombre des inscrits au coût global de l'effort de la France en faveur de la lecture publique. |
Des fusions entre indicateurs apparaissent également souhaitables lorsqu'ils se recoupent ou sont redondants, par exemple dans le cas des deux indicateurs de l'objectif n° 4 du programme « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économique » : le premier indicateur (« Part des ménages et des PME-PMI connectés à l'Internet haut débit (plus de 128 Kbs) ») doit notamment être renseigné par le taux des connexion des PME françaises et le taux moyen pour les PME dans les autres pays de l'OCDE, ce qui constitue l'objet du second indicateur (« Ecart entre le pourcentage de PME-PMI connectées à internet en France et le pourcentage de PME-PMI connectées à internet dans l'OCDE).
* 24 Guide de la performance, op. cit., page 24.
* 25 « Taux d'accès au baccalauréat par type de bac ».
* 26 « Proportion d'élèves en classes terminales des filières scientifiques et techniques ».
* 27 Ainsi, les indicateurs n° s 3 (« Proportion d'une classe d'âge obtenant le brevet »), 4 (« Pourcentage d'élèves sans maîtrise, en fin de collège des compétences de base en français ») et 5 (« Pourcentage d'élèves sans maîtrise, en fin de collège des compétences de base en mathématiques ») se complètent et pourraient être regroupés.
* 28 « Taux de disponibilité du réseau ferroviaire », « Taux de disponibilité du réseau fluvial », « Evolution du trafic des terminaux portuaires sous convention », « Taux d'avancement des contrats de plan Etat-région » et « Evolution du taux de satisfaction des professionnels de la batellerie fluviale ».