2. Combiner la sélectivité et l'exhaustivité dans le choix des objectifs et indicateurs
Pour des raisons de lisibilité de l'information transmise au Parlement, il convient de ne retenir qu'un nombre limité d'objectifs et d'indicateurs de performance, tout en veillant à ce que ceux-ci couvrent l'essentiel des dépenses du programme auquel ils sont associés.
a) Certains programmes couvrent un trop grand nombre d'objectifs
Le Guide la performance précité, dont des extraits sont reproduits en annexe, précise la nécessité d' opérer « une sélection resserrée d'objectifs » :
« Les objectifs doivent concrétiser les priorités de l'action publique. Ils doivent rester en nombre limité pour garantir la lisibilité globale de la loi de finances et l'efficacité de la conduite des politiques de l'Etat. Leur nombre ne doit pas, dans l'idéal, excéder la demi-douzaine pour un programme » 22 ( * ) .
Votre commission des finances estime qu'il convient de faire preuve de souplesse dans la mise en oeuvre concrète de cette règle , en prenant notamment en compte le montant des crédits et la diversité des actions au sein de chaque programme. En outre, après la phase initiale d'élaboration des objectifs de performance, leur nombre est ensuite susceptible d'être réduit, au regard de leur pertinence effective pour le pilotage de l'action publique et le contrôle parlementaire.
La recommandation du Guide de la performance sur le nombre d'objectifs par programme a été globalement bien respectée et il convient de saluer l'effort de synthèse opéré par les administrations de l'Etat : 682 objectifs sont associés aux 121 programmes étudiés dans le cadre du présent rapport d'information 23 ( * ) , soit une moyenne de 5,6 objectifs par programme , se répartissant comme suit :
- 82 programmes (soit 68 % de ceux étudiés) comportent au plus 6 objectifs ;
- 34 programmes (soit 28 % du total) comportent 7 à 10 objectifs ;
- seulement 5 programmes (soit 4 % du total) dépassent le seuil de 10 objectifs : « Création » de la mission « Culture », « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense » (11 objectifs), « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission « Mémoire et liens avec la nation » (11 objectifs), « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (12 objectifs) et « Politiques en faveur de l'inclusion sociale » de la mission « Solidarité et intégration » (11 objectifs).
Le choix d'un nombre limité d'indicateurs implique une sélection qui reste souvent à conduire . Par exemple, s'agissant du programme « Création » de la mission « Culture », s'il est évident qu'il ne convient pas d'abandonner un secteur artistique de création, force est de constater qu'il est difficile de lire les priorités politiques du ministère de la culture dans ce domaine : tout est prioritaire .
Votre commission des finances observe une inflation d'objectifs pour les programmes « soutien » alors même que ceux-ci, par nature, ne doivent regrouper que des crédits de montants relativement limités, non susceptibles d'être répartis entre les différents programmes de la mission : outre le cas déjà cité de la mission « Défense » (11 objectifs), respectivement 9 et 10 objectifs sont associés aux programmes soutien des missions « Gestion et contrôle des finances publiques » et « Sport, jeunesse et vie associative ».
Un effort de synthèse peut être opéré en fusionnant certains objectifs qui sont proches, notamment :
- au sein du programme « Soutien de la politique de la justice » de la mission « Justice », d'une part, les objectifs n° s 3 (« Développer une réponse de qualité aux besoins d'information juridique des citoyens dans les maisons de la justice et du droit ») et 4 (« Développer une réponse de qualité aux besoins d'information juridique des citoyens dans les conseils départementaux de l'accès au droit »), d'autre part les objectifs n° s 5 (« Rendre rapidement des décisions d'indemnisation des victimes d'infractions ») et 6 (« Développer l'efficacité des dispositifs permettant la défense et l'indemnisation des victimes ») ;
- au sein du programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », les objectifs n° s 3 (« Renforcer le coeur de métier des établissements ») et 9 (« Poursuivre la démarche « qualité en formation » des établissements ») afin d'identifier un objectif consacré au recentrage et à l'amélioration de l'offre des centres régionaux d'éducation physique et des ports (CREPS), lequel constitue un des axes de la stratégie ministérielle de réforme du ministère : le nouvel objectif pourrait être intitulé « Renforcer le coeur de métier et la qualité des prestations des établissements ».
Votre commission des finances vous propose également de supprimer certains objectifs :
- l'objectif n° 1 (« Faire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie le ministère de la performance administrative ») du programme « Soutien des politiques économiques, financières et industrielles » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » : au regard de l'indicateur proposé (« Taux de réalisation du programme ministériel de réformes « Bercy en mouvement »). L'atteinte de cet objectif, par ailleurs mal formulé, est loin de relever exclusivement des moyens du programme ;
- les objectifs n° s 7 (« Elaborer un dispositif de répartition des effectifs adapté au cadre de la LOLF ») et 8 (« Accélérer la publication de la directive nationale d'orientation ») du programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », car ces objectifs présentent un caractère transitoire. Les objectifs n° 5 (« Intégrer les priorités de la stratégie nationale de développement durable ») et 6 (« Optimiser la gestion des moyens financiers et logistiques de l'administration centrale ») du même programme, dont les indicateurs (pour l'objectif n° s 5 : « Taux de papier recyclé sur une année en administration centrale » et « Taux d'équipement en véhicules propres », pour l'objectif n° 6 : « Ratio dépenses téléphoniques de l'administration centrale / effectifs de l'administration centrale ») revêtent un caractère anecdotique en termes de masses financières et d'enjeux de politique publique .
* 22 Guide de la performance, op. cit., page 19.
* 23 Ont été analysés 119 programmes du budget général de l'Etat (assortis de 674 objectifs et 1.328 indicateurs), soit tous les programmes, à l'exception :
- des programmes « Interventions territoriales de l'Etat » de la mission « Politique des territoires » et « Audiovisuel » de la mission « Médias », non dotés ;
- des programmes dont les crédits ne permettent pas une évaluation de la performance de l'Etat : « Majoration de rentes » et « Versement à la CNAF » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » d'une part, les programmes de la mission « Provisions » d'autre part ;
- du programme « Régimes de retraite de la SEITA » de la mission « Régimes sociaux de retraite », dont les objectifs doivent être définis en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2006.
S'ajoutent les deux programmes « Financement de l'audiovisuel public » et « Soutien à l'expression radiophonique locale » (soit 8 objectifs et 19 indicateurs) de la mission « Soutien aux médias », située hors budget général de l'Etat, mais pour lesquels une présentation détaillée des objectifs et indicateurs de performance a été communiquée à notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la communication audiovisuelle, dans les réponses aux questionnaires budgétaires pour l'examen du projet de loi de finances pour 2005.
Au total, l'analyse a ainsi porté sur 121 programmes, 682 objectifs et 1.347 indicateurs.