B. ADAPTER LES RÈGLES D'URBANISME AFIN DE PERMETTRE UN MEILLEUR ÉQUILIBRE ENTRE PROTECTION ET AMÉNAGEMENT
Le rapport établi par notre collègue M. Josselin de Rohan au nom de votre commission des affaires économiques en 1985 relevait que : « Le littoral est une réalité géographique et économique beaucoup plus complexe et diversifiée que ne le laissait supposer le dispositif qui nous est présenté. Sa gestion s'accommodera difficilement de la rigidité du texte que l'on se propose de lui appliquer (...). Votre commission s'étonne de l'angélisme réducteur du projet de loi qui tendrait à privilégier, si on allait au bout de sa logique, le ramassage du varech dans des espaces vierges, sur le développement économique » .
Cette critique reste d'actualité pour le groupe de travail et doit conduire aujourd'hui à chercher les voies d'un meilleur équilibre entre protection et développement économique en permettant l'adaptation des règles à la diversité des territoires sur lesquels elles s'appliquent.
1. Dans l'ensemble des communes soumises à la « loi littoral »
En premier lieu, le groupe de travail juge nécessaire de mener une réflexion sur le champ d'application de la loi. Celui-ci, en effet, ne permet pas de protéger suffisamment certaines parties du littoral, puisque des communes peuvent être très proches du rivage et échapper à la loi si elles ne disposent pas de façade sur la mer. A l'inverse, il peut gêner le développement « en profondeur » de communes qui n'ont qu'une façade maritime très étroite, et qui doivent appliquer la loi sur l'ensemble de leur territoire. Aussi le groupe de travail s'interroge-t-il sur l'opportunité de confier au SCOT le soin de délimiter un champ d'application qui tienne compte des réalités géographiques locales , en excluant, éventuellement, certaines parties de territoires et en intégrant, à l'inverse, certaines communes aujourd'hui non soumises à la loi.
En second lieu, la « loi littoral » ne laisse pas suffisamment de marge de manoeuvre aux documents d'urbanisme pour adapter ses dispositions aux circonstances locales. La démarche adoptée par le législateur pour modifier la « loi montagne » doit à cet égard constituer une référence, puisqu'elle oblige les collectivités territoriales à élaborer des documents de planification pour pouvoir réaliser des aménagements . A titre d'exemple, le troisième paragraphe (III) de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme prévoit que le SCOT ou le PLU peut comporter une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières.
Le groupe de travail souligne que cette logique de planification doit présider à l'application des règles relatives à la continuité et aux espaces proches. Elle permettra en effet de protéger beaucoup plus strictement certains espaces qui, comme on l'a vu, conjuguent richesse du patrimoine naturel et pression urbaine très forte, et de laisser aux activités économiques telles que la conchyliculture, l'agriculture ou la plaisance, la possibilité de se développer ou, tout simplement, de se maintenir dans d'autres espaces.
Ainsi serait-il opportun de permettre aux SCOT ou, à défaut, aux PLU, de comporter une étude justifiant qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité s'avère compatible avec les objectifs de protection du littoral . Une telle étude serait soumise à l'avis de la commission des sites et à l'accord du préfet. La même logique pourrait être appliquée dans les espaces proches du rivage, afin d'aménager la règle d'extension limitée de l'urbanisation.
Cette proposition doit permettre de répondre notamment aux problèmes rencontrés par l'agriculture , liés à l'application en profondeur de la règle de continuité qui peut constituer, à l'heure actuelle, un obstacle sérieux à la mise aux normes ou à la construction de nouveaux bâtiments d'exploitation indispensables aux exploitations, alors même qu'une pression foncière très forte s'exerce sur les activités agricoles . Or l'agriculture constitue aussi une réponse aux enjeux environnementaux par l'occupation et la gestion d'espaces soumis à une pression foncière ou susceptibles d'enfrichement.
Enfin, la jurisprudence « Commune de Bidart » dans les espaces proches du rivage, apparaît particulièrement restrictive, puisqu'elle empêche par exemple la réhabilitation de friches industrielles à l'intérieur d'espaces urbanisés. Le groupe de travail juge donc nécessaire d' étendre au deuxième paragraphe (II) de l'article L. 146-4 l'exception des espaces urbanisés posée pour la bande des cent mètres, et de rédiger ainsi ce paragraphe : « En dehors des espaces urbanisés, l'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage... ». Une telle disposition permettra de densifier l'urbanisation, et non pas d'urbaniser des zones de constructions diffuses.