INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite « loi littoral » poursuivait un quadruple objectif : préserver les espaces rares et sensibles, gérer de façon économe la consommation d'espace par l'urbanisation et les aménagements touristiques, ouvrir plus largement le rivage au public, enfin accueillir en priorité sur le littoral les activités dont le développement est lié à la mer.
Cette loi, votée au moment de la mise en place de la décentralisation, s'efforçait de concilier un enjeu national de protection d'un espace identifié, à juste titre, comme fragile et convoité, avec les nouvelles responsabilités et compétences des collectivités territoriales, notamment en matière d'urbanisme.
Au-delà, et avant l'heure, cette loi se plaçait dans une optique de développement durable, en cherchant à préserver les richesses naturelles d'un territoire, sources de son attractivité et de son développement économique, social et culturel, afin de le pérenniser.
Mais, plus de dix-huit ans après l'adoption de cette loi, force est de constater que celle-ci n'a pas totalement réussi à établir le « mode d'emploi » adéquat permettant d'aboutir à une gestion équilibrée de cet espace tant convoité. L'espace littoral suscite un triple attrait résidentiel, touristique et économique. Or les dispositions de la « loi littoral » ne permettent pas de répondre de façon cohérente et adaptée aux défis posés par cette attractivité, alors même que son application, notamment celle qui en a été faite par une jurisprudence abondante, a parfois été ressentie comme excessivement contraignante par les élus locaux confrontés à l'évolution de leurs populations, aux demandes d'activités nouvelles et aux pressions qui en résultent sur le foncier et le maintien des activités traditionnelles.
Il est d'ailleurs tout à fait remarquable de relever que le constat, établi par le Conseil général des Ponts et Chaussées sur les conditions d'application de la loi par les services déconcentrés de l'Etat 1 ( * ) identifie « vues de l'autre bord » les mêmes difficultés d'application, les mêmes incohérences que celles mises en avant par les élus locaux.
Il relève ainsi la quasi-impossibilité d'établir au niveau national une interprétation unique des concepts qui fondent la mise en oeuvre de la « loi littoral » et, à l'inverse, les effets pervers d'une interprétation extensive de certains d'entre eux, en particulier celui d'espace remarquable.
Pour restaurer l'esprit même de la loi, et « pour se donner les moyens d'un développement durable et maîtrisé », le rapport souligne que « la prise en compte des évolutions sociales et économiques et une modernisation du droit doivent accompagner un engagement déterminé des élus dans le jeu de la « planification décentralisée ».
Le Sénat, représentant des collectivités territoriales et acteur engagé en matière d'aménagement du territoire, ne pouvait rester en marge du débat.
La commission des Lois et la commission des Affaires économiques ont ainsi mis en place un groupe de travail représentatif de toutes les sensibilités politiques ainsi que des différents espaces littoraux qui a entendu, à travers plus de quarante auditions, tous les acteurs impliqués dans la gestion de cet espace.
Au-delà du constat en demi-teinte établi sur le bilan de la « loi littoral », il a voulu redonner tout son sens à celle-ci, à travers des propositions mettant en place une gestion intégrée du littoral. Cette approche nouvelle s'inscrit résolument dans l'esprit de la décentralisation en proposant de définir la politique du littoral en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés et à un niveau géographique pertinent.
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I. UNE LOI ADOPTÉE À L'UNANIMITÉ
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, adoptée à l'unanimité en dépit des réserves du Sénat sur l'imprécision de certaines de ses dispositions, est le résultat d'un long cheminement. Elle vise à la fois l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Depuis dix-huit ans, elle a connu de nombreux aménagements qui, toutefois, n'ont pas remis en cause son économie générale.
A. UNE LOI ATTENDUE
Le littoral a longtemps été appréhendé sous le seul angle de la domanialité publique. Les mesures répondant à des objets spécifiques se sont multipliées à partir des années 1960 avant que ne s'impose la nécessité d'une approche globale.
1. Un littoral longtemps appréhendé sous le seul angle de la domanialité publique
La prise en compte du littoral par le droit a d'abord résulté de la nécessité d'assurer la défense des côtes.
Propriété des seigneurs riverains du littoral qui, dans les lieux où s'appliquait la coutume normande, s'appropriaient les côtes « jusqu'à l'endroit où un homme à cheval pouvait planter sa lance », le rivage a été intégré par un édit du 30 juin 1539 au domaine de la couronne, dont l'édit de Moulins du 13 mai 1566 a affirmé l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité.
L'étendue du rivage de la mer n'a été définie qu'en 1681, par l'ordonnance de Colbert sur la marine, aux termes de laquelle : « sera réputé bord et rivage de la mer tout ce qu'elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes et jusqu'où le grand flot de mars se peut étendre sur les grèves . »
La loi n° 63-1178 du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime a complété cette définition en y incluant, sous réserve des droits des tiers, le sol et le sous-sol de la mer territoriale, les lais et relais futurs, c'est-à-dire les alluvions déposés par la mer et les terrains dont la mer se retirera d'elle-même à la suite de phénomènes naturels, et, sous réserve de dispositions contraires d'actes de concession, les terrains qui seront artificiellement soustraits à l'action du flot.
Cette définition du domaine public maritime présentait plusieurs insuffisances : le régime juridique des eaux territoriales n'était pas déterminé, la situation des lais et relais existant en 1963 était variable car la loi avait seulement prévu qu'ils pouvaient être incorporés dans le domaine public ; le régime juridique des concessions d'endigage et des plages laissait de larges possibilités d'appropriation privée ; enfin, le statut même du domaine public maritime ne présentait pas de garanties réelles de protection dans la mesure où le principe de l'inaliénabilité n'est pas absolu, les dépendances du domaine public pouvant être déclassées et mises en vente.
* 1 Rapport sur les conditions d'application de la loi « littoral », Conseil général des Ponts et Chaussées, juillet 2000.