Mieux gérer les personnels du ministère de la culture : l'indispensable révolution "culturelle"

Rapports d'information

Rapport d'information n° 416 (2003-2004), déposé le 15 juillet 2004

Les informations clés

Nature

Rapport d'information

ANNEXE

1. COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION

SENAT

Article 58-2 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

LA GESTION DES PERSONNELS

MINISTERE DE LA CULTURE

ET DE

SES ETABLISSEMENTS PUBLICS

JANVIER 2004

A la demande de la Commission des finances du Sénat, et en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1 ^er août 2001, la Cour a réalisé une étude d'ensemble de la gestion des personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics.

Elle a regroupé ses constatations autour de trois thèmes :

I. L'adéquation entre les personnels disponibles et les besoins : p. 3

II. La gestion des personnels par corps et ses conséquences : p. 40

III. Le recours croissant à des contractuels : p. 72

L'adéquation entre les personnels disponibles et les besoins

1. Les effectifs globaux

2. La répartition des effectifs entre services et établissements publics

3. La conformité des effectifs aux stratégies et à l'organisation du ministère

Les besoins en personnels du ministère dépendent des stratégies et de l'organisation adoptées pour mettre en oeuvre les compétences culturelles de l'Etat. L'adéquation de ces agents aux besoins se mesure donc à leur nombre, à leur répartition, à leur coût et à leurs compétences. Elle est évidemment tributaire de la précision et de la fiabilité des données disponibles sur les personnels employés par le ministère et par ses établissements publics.

Comme le reconnaît le plus récent bilan social du ministère disponible au moment du contrôle, celui de l'exercice 2001 publié en octobre 2002, l'appréciation de la réalité des moyens humains dont dispose le ministère de la culture suppose d' "intégrer la totalité des effectifs qui concourent à l'activité normale des services, c'est à dire, outre les personnels titulaires et contractuels de l'Etat, les personnels contractuels des établissements publics ainsi que les personnels rémunérés sur crédits".

Cette approche, qui englobe l'ensemble des agents de l'Etat, des établissements publics administratifs (EPA) et des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), n'a toutefois pas donné lieu jusqu'à présent à l'édition par le ministère de statistiques et d'analyses consolidées couvrant et comparant tous les emplois budgétaires et tous les effectifs réels concernés, et donnant sur tous ces agents des informations aussi diverses et détaillées que celles apportées par son bilan social sur les seuls agents de l'Etat.

Il n'est pas possible d'y suppléer en recourant aux bilans sociaux des établissements publics, puisque peu d'entre eux en établissent, le ministère ne leur ayant pas imposé, jusqu'à présent, de le faire, quand leur effectif est trop faible pour que ce soit une obligation légale. En outre, il n'est pas aisé de comparer les bilans qui existent, faute d'une présentation normalisée.

Par ailleurs, un certain nombre d'organismes qui participent au fonctionnement du service public de la culture perçoivent des subventions du ministère. Elles contribuent notamment, bien que dans des proportions variables, au financement des rémunérations de leurs personnels, qui pour autant ne sauraient être assimilés à des agents du ministère.

Enfin, malgré les progrès considérables réalisés au cours des dernières années, les statistiques d'effectifs dont dispose le ministère sont encore très fragiles, même pour les agents de l'Etat. L'Observatoire des métiers du ministère de la culture n'a jamais vu le jour, alors que le principe et le calendrier de sa création avaient été arrêtés par le directeur du cabinet le 22 septembre 2000, dans le cadre d'une réunion d'arbitrage, tenue avec les représentants de toutes les directions et des principaux établissements publics, consacrée aux propositions du rapport de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles (IGAAC) sur les "problèmes communs de la gestion des ressources humaines des établissements publics du ministère de la culture" , remis en mars 2000. Quant à l'Observatoire de l'emploi public créé au niveau interministériel, il a certes permis de clarifier les notions et d'unifier la méthodologie, mais son plus récent rapport, daté d'octobre 2002 et publié en mars 2003, fonde ses analyses de la fonction publique de l'Etat sur des chiffres déjà anciens, arrêtés selon les cas en 1998, 1999, ou 2000 et en donne peu qui soient spécifiques au ministère de la culture et à ses établissements.

Dans sa réponse, le ministère indique qu'il « est conscient des réserves émises par la Cour des comptes quant à la précision et l'exhaustivité » des données sur les emplois et souligne

« les difficultés (qu'il rencontre) lui-même pour obtenir des informations fiables et utilisables selon toute sorte de critère...Elles proviennent à la fois d'un système d'information ancien et peu performant (Vivaldi), et d'une organisation dans la saisie des données devenue mal adaptée aux nouvelles problématiques... Tant le système d'information actuel que l'organisation des tâches relatives à la saisie des données ont été conçues pour répondre aux besoins du ministère à un moment où le principal enjeu résidait dans la maîtrise de l'emploi des titulaires et où les autres types d'emplois ou de budgétisation d'emplois étaient marginaux...(Les) services travaillent à l'élaboration d'un système d'information adéquat qui sera partagé par l'ensemble des services du ministère » (Rhapsodie destiné à être substitué à Vivaldi).

Pour établir les tableaux synthétiques figurant ci-après, la Cour a donc été conduite à croiser différentes sources et à soumettre les résultats obtenus aux services du ministère qui les ont validés, sous réserve d'un certain nombre de corrections dont il a été tenu compte.

Ces tableaux visent à cerner successivement les effectifs correspondant aux différentes notions :

- les effectifs globaux d'emplois budgétaires et ceux de personnes physiques ;

- la répartition de ces effectifs entre les divers services et établissements du ministère ;

- la conformité des effectifs et des compétences des personnels aux stratégies et à l'organisation du ministère

1. Les effectifs globaux des agents du ministère de la culture et de ses établissements publics

Les exercices 1996 et 1997 sont des références pertinentes pour apprécier l'ampleur globale des moyens humains dont dispose le ministère, puisque c'est à compter du 1 ^er janvier 1996 que l'architecture a été transférée au ministère de la culture par le ministère de l'équipement, qui continue toutefois à gérer les nombreux agents qui ont voulu continuer à relever de lui et bénéficie dans ce but d'un transfert de crédits de la part du ministère de la culture.

1.1. Les effectifs globaux d'emplois budgétaires

Le bilan social 2001, complété par les verts budgétaires 2002 et 2003 et les informations recueillies directement auprès de la direction d'administration générale (DAG) permettent d'élaborer un tableau récapitulatif des effectifs budgétaires (sur emplois et sur crédits) en équivalent temps plein (ETP).

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EMPLOIS EN ETP Résultant de la LFI du Ministère de la culture	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003
	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000		LFI 2002	LFI 2003
Emplois des services de l'Etat	14 647	14 671	14 698	14 679	14 776	14 968	15 314	14 010
Emplois des établissements publics administratifs	2 483	2 478	2 523	2 800	3 094	3 331	4 875	6 181
SOUS-TOTAL EMPLOIS ETAT / EPA	17 130	17 149	17 221	17 479	17 870	18 299	20 189	20 191
Emplois des établissements publics industriels et commerciaux	4 516	4 514	4 500	4 793	4 872	5 067	5 182	5 079
TOTAL GENERAL DES EMPLOIS BUDGETAIRES indiqués en LFI	21 646	21 663	21 721	22 272	22 742	23 366	25 371	25 270
EMPLOIS SUR CREDITS résultant de la LFI (contractuels et vacataires)	nd	1 783	nd	Nd	1 209	1 051 permanents + environ 650 non permanents = Total 1 700 estimation	1 700 estimation	1 700 estimation
Agents en CDI	nd	Nd	nd	Nd	nd	50 estimation	50 estimation	50 estimation
TOTAL DES EMPLOIS (budgétaires ou non) EN ETP		23 446 estimation				25 116 estimation	27 121 estimation	27 020 estimation

NB : les chiffres 2003 qui avaient été fournis par la DAG pendant l'instruction, avant la parution du vert budgétaire, et ont été validés par elle en août 2003, diffèrent marginalement du vert budgétaire 2003 pour quelques EPA et quelques EPIC. Ils ont néanmoins été conservés.

Ce tableau reste approximatif, du fait des incertitudes qui affectent l'estimation en ETP des emplois de contractuels de l'Etat et des emplois budgétaires de certains établissements publics

Les emplois en ETP de contractuels de l'Etat demeurent en effet mal connus :

- D'une part, le nombre de 50 emplois en ETP d'agents contractuels à durée indéterminée (CDI) n'est qu'une estimation des agents recrutés avant 1983, dont la titularisation au titre de la loi "Le Pors" ne les intéressait pas ou a été refusée, et qui, depuis, n'ont pas, bénéficié d'autres mesures générales de titularisation : ce qui exclut les catégories B et C et ne laisse que ces quelques dizaines d'agents contractuels de catégorie A.

- D'autre part, les emplois de vacataires financés sur crédits ne sont également que des estimations, et elles n'ont été fournies que pour 3 exercices (1997, 2000 et 2001). En outre la notion qui y correspond a évolué dans le temps. Jusqu'en 2000, il ne s'agissait que des contractuels sur contrats à durée déterminée (CDD) ayant plus de 10 mois d'ancienneté, dits "vacataires permanents". Depuis, la notion retenue par le bilan social du ministère vise seulement les vacataires remplissant les conditions de principe pour demander une titularisation au titre de la loi Sapin. Ils étaient 1 051 en 2001 et 950 devaient pouvoir l'obtenir. De ce fait, pour connaître le nombre réel d'emplois de contractuels sur crédits en ETP relevant des services du ministère ou de ses établissements publics, il convient d'y ajouter les autres CDD. La DAG estime que le nombre total des emplois à temps plein sur crédits est stabilisé à environ 1 700. C'est donc ce dernier chiffre qui a été inscrit dans le tableau.

Les emplois budgétaires des établissements publics ne devraient poser aucun problème d'évaluation, puisqu'ils sont indiqués, sans faire l'objet d'une totalisation, pour chaque EPA et chaque EPIC dans le vert budgétaire. La LFI précise ainsi les emplois dont les EPIC et les EPA supportent directement les rémunérations et qui résultent des décisions prises par leurs conseils d'administration. Elle y ajoute, pour les EPA, les emplois qui restent pris en charge par le ministère.

Mais, la Cour a pu constater, en contrôlant le personnel de la Réunion des musées nationaux (RMN), que les indications figurant dans les verts budgétaires ne rendent que partiellement compte de la réalité des emplois budgétaires. Par exemple, les 1 244 "emplois payés" par cet EPIC en 2002 selon le vert budgétaire, ne concernent que les CDI en ETP, sans que cela soit précisé, et alors que doivent y être ajoutés, comme cela est indiqué dans les documents de la RMN, les 130 CDD en ETP, qui portent à 1 374 les effectifs budgétaires au 31 décembre 2002.

Sous ces réserves, le tableau des effectifs budgétaires de titulaires et de contractuels (sur emplois et sur crédits) montre que le ministère et ses établissements sous tutelle disposaient d'environ 23 500 emplois en ETP en 1997, de 25 100 en 2001, et de 27 100 en 2002, nombre ramené à 27 000 en 2003. Ces effectifs sont principalement affectés aux activités dont le ministère de la culture fait depuis toujours assurer la réalisation par ses propres services et établissements publics sous tutelle, c'est à dire les activités culturelles patrimoniales (monuments, musées, archives, bibliothèques) et les activités de gestion.

Mais, sur ces 27 000 emplois en 2003, seulement 14 000 environ sont inscrits comme agents de l'Etat en LFI, ce qui, d'ailleurs, peut à tort conduire à penser qu'ils constituent la totalité des effectifs auxquels a recours le ministère, alors qu'ils ne correspondent qu'aux emplois des services centraux, des services territoriaux, des services à compétence nationale et aux agents de l'Etat affectés dans les EPA. Leur nombre a lentement progressé entre 1996 et 2000, passant de 14 647 à 14 776. Puis il a fortement augmenté à 14 968 en 2001 et 15 314 en 2002, avant de se réduire à 14 010 en 2003, quasi uniquement par l'effet du transfert au budget de l'établissement public du musée du Louvre des emplois des agents de l'Etat qui étaient jusque là inscrits au titre III du budget du ministère. Une nouvelle réduction de même nature à 13 819 emplois est prévue à ce jour pour l'exercice 2004.

Les EPA disposent sur leur budget d'un nombre d'emplois, qui, d'abord stable à 2 483 en 1996 et 2 478 en 1997, a ensuite régulièrement augmenté de une ou deux centaines par an pour atteindre 3 331 en 2001. Depuis, cette croissance s'est fortement accélérée portant ce nombre à 4 875 en 2002, puis à 6 181 en 2003, en application de la stratégie de décentralisation fonctionnelle adoptée par le ministère.

Les EPIC emploient un nombre d'agents, qui, resté stable de 1996 à 1998 (à environ 4 500), a progressé régulièrement ensuite, pour atteindre 5 182 en 2002, et se réduire à 5 079 en 2003.

Ensemble, les emplois relevant des budgets des EPA et des EPIC sont donc passés de 7 000 en 1996 à presque 8 000 en 2000, puis 8 400 en 2001, 10 057 en 2002 et 11 260 en 2003. Cette croissance constante porte donc sur des effectifs beaucoup plus importants que le nombre d' emplois de titulaires et de contractuels qui leur a été transféré du budget du ministère de la culture et qui est à l'origine de la réduction optique du nombre d'agents de l'Etat, stricto sensu, constatée à partir de 2003. Le ministère le reconnaît en ces termes : cette progression nette résulte d' « une diminution du nombre des emplois inscrits sur le budget de l'Etat - les agents concernés ... conservant toutefois leur statut - et (d') une augmentation de ceux des établissements ».

Enfin, quelque 1 700 contractuels de l'Etat et des EPA (en ETP) sont rémunérés sur crédits. Ils comptent pour plus de 6 % dans l'effectif total de 27 000 emplois en ETP. Pourtant, parce qu'ils n'occupent pas des emplois budgétaires, ils ne sont généralement pas considérés comme faisant partie des personnels du ministère et de ses établissements et ne sont donc que rarement incorporés dans les statistiques, alors qu'il est évidemment nécessaire de le faire, pour apprécier la gestion d'ensemble des personnels en charge de la politique culturelle de l'Etat.

Au-delà, il faut rappeler que, traditionnellement, dans les domaines de la musique, de la danse, du théâtre, des spectacles, des arts plastiques, et de l'enseignement artistique, le ministère de la culture n'intervient pas directement, hormis pour les activités d'excellence, avec ses agents ou ceux de ses établissements publics, mais en subventionnant les initiatives prises par plus de 7 000 organismes et associations relevant des collectivités territoriales ou du secteur privé. Certes leurs agents ne sont pas les salariés du ministère et ces organismes et associations ne lui sont pas juridiquement subordonnés, ce qui conduit le ministère à considérer « peu pertinent d'intégrer l'emploi dans le domaine culturel relevant d'entités agissant en partenariat avec le ministère - associations, établissements culturels territoriaux, etc ... - (puisque), outre le caractère contestable du point de vue juridique et organisationnel d'une telle agrégation, cette comptabilisation ... se heurterait inévitablement à l'impossibilité de définir un périmètre non équivoque » .

On observe néanmoins qu'en 2002, la décision a été prise de régulariser la situation juridique de l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) en la transformant en établissement public administratif, sous la dénomination d'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et que corrélativement 1 357 de ses agents sont soudain devenus des agents publics sous contrats de droit public à durée indéterminée, alors qu'ils étaient jusque là des salariés de droit privé. De façon comparable, le ministère envisagerait actuellement de reconnaître la réalité de ses liens avec l'institut français d'architecture (IFA) en transformant cette association en établissement public industriel et commercial, ce qui permettrait toutefois de maintenir ses agents sous le régime du droit du travail. Il existe encore d'autres exemples d'associations profondément insérées dans le dispositif culturel du ministère, qui leur délègue certaines de ses missions de service public, participe à leurs prises de décision, les contrôle et leur apporte une part essentielle de leurs moyens et de leurs ressources, jusqu'à parfois stipuler explicitement que la subvention qu'il leur alloue sera prioritairement affectée à la couverture de l'ensemble des dépenses de personnel. Tel est le cas pour les quelque 300 agents de l'Union centrale des arts décoratifs (UCAD) en charge des activités conventionnées.

Ainsi, il faut garder à l'esprit que parallèlement aux 27 000 agents des services et des établissements publics du ministère de la culture, au moins plusieurs centaines d'autres relèvent d'un certain nombre d'organismes qui lui sont étroitement liés.

1.2. Les effectifs globaux réels en ETP et en personnes physiques

Faute de données suffisantes, la Cour n'est pas parvenue à établir une présentation d'ensemble des effectifs réels exprimés en ETP et en personnes physiques, symétrique de celle des effectifs budgétaires, permettant de les comparer, et le ministère n'a pas pu y suppléer. La DAG a admis les carences des données en la matière au cours de l'instruction, expliquant qu'elles sont notamment dues à ce qu' "aucun ...document synthétique couvrant tous les EPA et tous les EPIC ... (n'existe) à ce jour, sinon les données retranscrites dans le bilan social du ministère" . Mais, même les données figurant dans le bilan social ne correspondent pas aux effectifs réels des EPA et des EPIC, mais seulement à leurs emplois budgétaires (2 523 emplois inscrits aux budgets propres des EPA et 4 500 à ceux des EPIC, pour l'exercice 1998), comme l'a finalement admis le ministère dans sa réponse au relevé de constations provisoires.

Le ministère explique que, dans l'attente de pouvoir utiliser le système d'information « Rhapsodie » en cours de mise au point, le recensement des effectifs réels est effectué selon deux méthodes successives :

- La première est fondée sur l'exploitation de la base de données VIVALDI, qui ne comptabilise que les titulaires et les contractuels « assis sur des emplois inscrits au budget de l'Etat » et dont les insuffisances sont nombreuses. Ces données sont complétées par celles recueillies auprès de la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA), de la direction du livre et de la lecture (DLL) et des établissements publics, pour les personnels que ces deux directions et ces établissements gèrent directement. Les résultats obtenus sont repris dans le bilan social annuel et dans les tableaux mensuels de suivi des effectifs du ministère, mais ont la fragilité des conditions de leur saisie.

- La seconde est plus fiable, mais lourde, puisqu'elle consiste à contrôler annuellement, service par service, les résultats obtenus par la méthode précédente. Elle est mise en oeuvre chaque année dans le cadre de l'élaboration des chartes d'objectifs.

L'Observatoire interministériel de l'emploi public n'est pas à ce jour d'un meilleur secours. Comme la DAG, il ne fournit qu'épisodiquement des indications sur les effectifs réels employés directement par les EPA et par les EPIC et elles ne sont pas toujours cohérentes. Ainsi à propos de 1998, seul exercice pour lequel l'Observatoire mentionne des effectifs réels de personnels propres aux EPA, dans son rapport annuel 2002, les chiffres sont à l'évidence erronés : les 7 707 agents qu'il présente comme recrutés directement par les EPA sont en réalité les agents de l'Etat qui y sont affectés et sont déjà comptabilisés parmi les agents du ministère (en fait 7 759 selon la DAG). De même, les effectifs réels d'agents du ministère financés sur crédits (environ 1 700 agents selon la DAG) ne sont que rarement pris en compte.

Malgré les améliorations apportées par le bilan social 2001, des données précises sur les effectifs réels au 31 décembre ne sont donc disponibles que sur les seuls agents de l'Etat, c'est à dire ceux des services centraux, des services déconcentrés et des services à compétence nationale et ceux que le ministère affecte dans des EPA en continuant à les gérer directement.

AGENTS DE L'ETAT RELEVANT DU MINISTERE DE LA CULTURE	Effectifs au 31.12.1997	Effectifs au 31.12.1998	Effectifs au 31.12.1999	Effectifs au 31.12.2000	Effectifs au 31.12.2001	Rappel des emplois budgétaires de l'Etat affectés en LFI
14 671	14 698	14 679	14 776	14 698	*EFFECTIFS REELS exprimés en personnes physiques : Titulaires et contractuels*
*13 839*	*14 130*	*14 212*	*14 313*	*14 330*	Dont, entre parenthèses, le nombre d'agents annuellement transférés ou affectés aux archives, bibliothèques et musées classés des collectivités locales indiqués dans les bilans sociaux de ces exercices
(533)	(506)	(505)	(496)	(502)

Source : bilans sociaux annuels du ministère de la culture

Même à leur égard, les données ne sont pas de lecture et d'interprétation faciles.

A titre d'exemple, le résumé synthétique que la Cour avait pu établir au cours de l'instruction à partir des nombreuses pages du "tableau de contrôle des effectifs au 31 décembre 2002", que la DAG lui avait transmis, faisait apparaître un total des effectifs réels exprimés en personnes physiques (13 735) qui était inférieur à celui exprimé en ETP (14 383,1), ce qui par construction était impossible. Après vérification, le ministère a pu indiquer que les chiffres indiqués en ETP incluaient les enseignants des écoles d'architecture, qui sont gérés directement par la DAPA (1 006 en ETP), alors que ceux exprimés en personnes physiques ne les prenaient pas en compte (1 032 en personnes physiques). Un tel manque d'homogénéité des périmètres statistiques connu des seuls initiés ne facilite évidemment pas une claire connaissance et compréhension des moyens humains dont dispose le ministère.

Compte tenu de ces remarques, les agents de l'Etat, qui relèvent directement du budget du ministère de la culture, étaient donc au 31 décembre 2002 :

- 15 302 en emplois budgétaires ETP ;

- 14 383 en effectifs réels ETP, dont 494 gérés par le ministère de l'équipement ;

- 14 749 en personnes physiques, certains agents exerçant à temps partiel.

2. La répartition des effectifs entre les services et les établissements du ministère de la culture

Faute de pouvoir utiliser des tableaux synthétiques pluriannuels existants, ventilant par grandes catégories de services et d'établissements publics l'ensemble de leurs effectifs réels exprimés, d'une part, en personnes physiques, et, d'autre part, en ETP, la Cour a dû construire un tableau regroupant des données au 31 décembre collectées dans différents documents et couvrant les exercices 1991, et 1995 à 2001, dont elle a demandé au ministère de la culture de valider ou corriger les éléments, en raison des contradictions et des insuffisances de données qu'elle avait relevées dans le bilan social 2001.

Celui-ci a répondu qu'il ne pouvait pas « valider le tableau...car les différentes sources citées par la Cour des comptes - chartes d'objectifs des services du ministère, bilans sociaux du ministère, rapport 2002 de l'Observatoire de l'emploi public, ...- et agrégées en un seul tableau, sont alimentées selon des modes de collecte ou de comptage différents » . Il y a substitué un tableau « construit à partir du comptage annuel exhaustif et rigoureux des effectifs des services effectué pour les besoins des chartes d'objectifs du ministère », couvrant les exercices 1991 à 2000 au 31 décembre.

En réalité, la comparaison ligne à ligne du tableau mis au point par la Cour avec les tableaux adressés en réponse par le ministère montrent que les chiffres sont :

- identiques s'agissant de l'administration centrale ;

- identiques s'agissant des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) ;

- identiques à deux ou trois dizaines d'agents de l'Etat près s'agissant des services à compétence nationale (SCN) et assimilés, sous réserve de décaler d'un an tous les chiffres du tableau de la Cour ;

- identiques à deux ou trois dizaines d'agents de l'Etat près pour deux exercices s'agissant des établissements publics administratifs

Une seule différence, mais majeure, sépare le tableau provisoire de la Cour et les tableaux transmis par le ministère : ceux-ci ne recensent que les effectifs réels d'agents de l'Etat rémunérés sur emplois budgétaires et leur répartition entre l'administration centrale, les services à compétence nationale et les établissements publics administratifs. Ils laissent donc entièrement de côté les agents de l'Etat rémunérés sur crédits et les personnels recrutés directement par les établissements publics administratifs et par les établissements industriels et commerciaux, alors même que le ministère reconnaît qu'il est indispensable de les inclure. Confrontée à cette carence de données sur les effectifs réels concernés, la Cour considère qu'il convient au moins de prendre en compte les effectifs budgétaires puisqu'ils sont connus : ils figurent dans les documents budgétaires ou dans des notes transmises par le ministère, soit, environ 8 000 agents contractuels des établissements publics et quelque 1 700 agents de l'Etat rémunérés sur crédits, en 2000.

Par ailleurs, il faut conclure des tableaux transmis par le ministère, qu'au 29 septembre 2003, ce dernier ne disposait pas d'informations « exhaustives et rigoureuses » sur les effectifs réels d'agents de l'Etat au 31 décembre 2001 et a fortiori 2002, puisqu'il ne les a pas fournis. C'est pourquoi, tout en reconnaissant les limites du tableau élaboré, puisqu'il additionne à des effectifs réels d'agents certains emplois budgétaires, il figure ci-après (en ayant toutefois opéré toutes les corrections signalées par le ministère). Car, il paraît essentiel de disposer d'ordres de grandeur synthétiques couvrant l'ensemble des agents employés par le ministère et par tous ses établissements publics, et que le ministère de la culture prenne conscience de l'absolue nécessité de se doter d'un tableau de bord de ce type, dont il puisse garantir l'exhaustivité et la fiabilité et qui soit disponible dans les trois mois qui suivent la fin de chaque exercice.

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EFFECTIFS REELS EN PERSONNES PHYSIQUES	Effectifs au 31.12.1991	Effectifs au 31.12.1995	Effectifs au 31.12.1996	Effectifs au 31.12.1997	Effectifs au 31.12.1998	Effectifs au 31.12.1999	Effectifs au 31.12.2000	Effectifs au 31.12.2001
Cabinet et services rattachés	168	126	126	141	115	122	121	125
DDF puis Délégation au développement et à l'action territoriale	49	46	48	45	37	31	29	31
Direction de l'administration générale	513	502	505	503	539	503	544	513
Direction des archives de France	42	50	50	55	56	57	58	60
Direction de l'architecture et du patrimoine (DP + DA (dont MICQP) à partir de 1996)	225 DP seule	220 DP seule	220 + 78 = 298	189 + 80 = 269	252 + 11= 263	293 + 7= 300	278 + 7= 285	292
Direction du livre et de la lecture	51	60	58	54	52	57	59	60
Direction des musées de France	128	133	133	139	141	128	127	127
Direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (depuis 1998)	95 + 46 = 141	96 + 42 = 138	93 + 44 = 137	92 + 44 = 136	141	141	138	139
Délégation aux arts plastiques	108	98	98	89	88	94	94	94
Délégation générale à la langue franç.	-	-	14	11	10	12	13	16
Total ADMINISTRATION CENTRALE	1 425	1 373	1 467	1 442	1 442	1 445	1 468	1 457
Total DRAC	1 475	1 658	1 745	1 793	1 775	1 807	1 857	1 963
B. TOTAL SDAP	0	0	760	741	745	749	756	761
SCN + autres services extérieurs
SNT (DAG)	54	56	58	58	58	63	62	Non communiqué
AN (DAF)	383	386	401	405	407	414	428
Joie par les livres (DLL)	0	0	12	11	13	13	15
Patrimoine monuments et domaines (DAPA)	75	126	129	125	135	202	146
Fonds national d'art contemporain FNAC (DAP)	9	11	11	C. 18	D. 17	E. 17	F. 17
A. IFB (DLL)	9	7	8	8	0	0	0
Musées nationaux (DMF)	106	144	140	139	151	1 466	1 571
Sous / Total SCN (auparavant services extérieurs nationaux)	636	730	759	764	781	2 175	2 239
Patrimoine monuments et domaines (DAPA)	713	286	240	243	244	165	243
Musées nationaux (DMF)	1 318	1 256	1 262	1 281	1 320	0	0
Sous/ Total : Autres services extérieurs	2 031	1 542	1 502	1 524	1 564	165	243
*Sous Total SCN + autres services extérieurs*	*2 667*	*2 272*	*2 261*	*2 264*	*2 345*	*2 340*	*2 482*
*Agents de l'Etat transférés ou affectés à des Services décentralisés*
Archives départementales	Non communiq.	Non communiq.	337	333	323	321	307	294
Musées classés et contrôlés			34	33	27	29	27	28
Bibliothèques territoriales			168	161	156	155	162	180
*Sous Total agents transférés ou affectés à des Services décentralisés*			*539*	*527*	*506*	*505*	*496*	*502*
Total SCN et assimilés avec agents de l'Etat dans les services décentralisés	2 667 sans serv. déc.	2 272 sans serv. décent	2 800	2 791	2 851	2 845	2 978	Non communiqué
Total effectifs réels d'agents de l'Etat affectés aux EPA	3 867	4 996	7 081	7 112	7 397	7 258	7 381	7 182
TOTAL GENERAL DES EFFECTIFS REELS D'AGENTS DE L'ETAT	9 434 sans serv. déc.	10 299 sans serv. déc.	13 853 ou 13 314 sans services décentral.	13 903 ou 13 376 sans services décentral.	14 210 ou 13 704 sans services décentral.	14 104 ou 13 599 sans services décentral.	14 440 ou 13 944 sans services décentral.
EMPLOIS BUDGETAIRES ADDITIONNELS DE CONTRACTUELS RELEVANT DES EPA, DES EPIC, OU DU MINISTERE
Total des effectifs budgétaires propres aux EPA			2 483	2 478	2 523	2 800	3 100	3 331
Total des effectifs budgétaires propres aux EPIC			4 516	4 514	4 500	4 793	4 871	5 067
Effectifs additionnels estimés sur crédits			Estimés à 1 700 ?	1 783	Estimés à 1 700	Estimés à 1 700	Estimés à 1 700	Estimés à 1 700
TOTAL GENERAL APPROXIMATIF MELANT REELS ET BUDGETAIRES DES AGENTS DU MINISTERE ET DE SES ETABLISSEMENTS PUBLICS			22 552	22 678	22 933	23 397	24 111

(NB) Les tableaux d'affectations des titulaires et des contractuels relevant du ministère ou de ses établissements publics administratifs établis par la DAG dans le cadre du suivi des chartes d'objectifs de 1991 à 2000 ; les indications figurant dans la réponse que cette direction a faite à la Cour le 29 janvier 2002, à l'occasion du contrôle des services territoriaux du ministère ; les bilans sociaux des années 1996 à 2000, le bilan social 2001 et le tableau précité relatif aux agents rémunérés sur emplois budgétaires de l'Etat au 31 décembre 2002 ; le rapport 2002 de l'Observatoire de l'emploi public, s'agissant de l'exercice 2000.

Ceci étant, c'est évidemment sur la base des chiffres figurant dans les tableaux transmis par le ministère que la Cour fonde les constatations services par services qui suivent, sauf indication contraire.

2.1. Les agents de l'administration centrale

Globalement les effectifs réels de l'administration centrale (titulaires et contractuels sur emplois budgétaires, ce qui n'exclut que les contractuels occupant les 158 emplois sur crédits) n'ont pratiquement pas été modifiés, après qu'elle ait absorbé en 1996 les quelque 80 agents en charge de l'architecture et les 14 agents responsables de la langue française qui exerçaient à ce niveau. Il y avait 1 425 agents en administration centrale en 1991, puis 1 467 en 1996 et ils étaient 1 457 au 31 décembre 2001.

Une analyse par direction révèle certes des inflexions ou apporte certaines justifications :

- les regroupements opérés en 1998 entre, d'une part, la direction de la musique et de la danse et celle des théâtres et des spectacles, au sein d'une direction qui les associe dans son nom (DMDTS) et en restructure l'organisation et, d'autre part, la direction de l'architecture et celle du patrimoine au sein d'une DAPA qui les juxtapose plus qu'elle ne les fusionne ;

- les redéfinitions permanentes qui ont affecté les compétences respectives et en partie concurrentes de ce que sont encore aujourd'hui la DAG et la délégation au développement et à l'action territoriale (DDAT).

En revanche, on cherche en vain, en matière d'effectifs, les réductions susceptibles d'exprimer la remise en cause des missions :

- L'ensemble constitué par le cabinet du ministre, les services rattachés et la DAG disposait de 681 personnes en 1991. Entre 1995 à 2001, il a évolué entre deux extrêmes : 625 (en 1999) et 665 (en 2000). En 2001, il avait encore 638 agents, l'existence d'un cabinet spécifique au secrétaire d'Etat à la décentralisation du patrimoine y contribuant pour quelques unités.

- Depuis qu'elle a été créée en février 1999, la DDAT fonctionne avec 31 agents au lieu des 49 à 37 personnes dont ont bénéficié ses devancières aux compétences plus larges.

- La délégation générale à la langue française, dont une partie importante du personnel est mis à disposition par l'éducation nationale, a d'abord réduit de 14 à 10 (en 1998) le nombre de ses agents, puis l'a fait passer à 16 trois ans plus tard.

- La délégation aux arts plastiques avait progressivement réduit son personnel de 108 en 1991 à 88 en 1998. Mais depuis il atteint à nouveau 94 agents au 31 décembre 2001, comme pendant les deux années précédentes. A partir du 1 ^er janvier 2003 et en vertu du décret du 23 décembre 2002, il n'y aura plus d'agents exerçant simultanément des fonctions pour le compte de cette délégation et pour celui du Centre national des arts plastiques (CNAP).

- La direction des archives de France et la direction du livre et de la lecture ont conservé en administration centrale un personnel en augmentation globale sur la période, au point d'atteindre 60 agents pour chacune d'elles en décembre 2001. Pourtant, leurs compétences sont depuis près de vingt ans largement décentralisées territorialement et fonctionnellement au profit, respectivement, des collectivités territoriales et de services à compétence nationale et établissements publics aux effectifs croissants. Le ministère, dans sa réponse, paraît au contraire considérer comme une performance de gestion que « les effectifs de ces deux directions n'(aient) jamais retrouvé le niveau atteint avant 1986 », compte tenu de ce que :

• « Les transferts de compétences dans le domaine des archives et des bibliothèques de 1986 (ne pouvaient pas alléger les missions et donc les besoins en personnels de l'administration centrale du ministère de la culture) ... puisque les ¾ des agents concernés par ces transferts « étaient (à l'époque) gérés par le ministère de l'enseignement supérieur (et non par celui de la culture) ».

• « Les missions de contrôle et d'évaluation et de conseil se sont trouvées renforcées, notamment avec la loi sur la circulation des oeuvres d'art ».

• « Des missions nouvelles sont venues s'ajouter, par exemple dans le domaine du livre - création et suivi de la BNF, lois sur le « photocopillage », sur le droit de prêt - qui nécessitent le maintien d'une expertise en administration centrale ».

- La DAPA a quasiment retrouvé en 2001, avec 292 agents, l'effectif qui avait été globalement celui des deux directions qui l'avaient précédée (298 agents), lors de l'adjonction des services de l'architecture à ceux du patrimoine en 1996, effaçant ainsi la réduction à 268, puis à 263 agents qui avait suivi cette adjonction, respectivement en 1997 puis en 1998, et que le ministère qualifie de « creux (correspondant) ...à la période de remise à la vacance des emplois de (cette) direction, suite à la réorganisation ».

- Le personnel de la DMDTS, dans sa structuration actuelle comme pour l'ensemble des deux directions avant la fusion, continue de compter selon les années entre 141 agents (1991, 1998, 1999) et 136 (1997). Au 31 décembre 2001, ils étaient 139. Le ministère fournit la même explication de ce « creux » que pour la DAPA.

- La direction des musées de France retrouve depuis 1999 un nombre d'agents (127 ou 128) qui est équivalent à celui de 1991, après avoir atteint 141 en 1998.

Les quelques arguments factuels avancés par le ministère pour justifier la stabilité sinon la croissance des effectifs de son administration centrale sur une décennie, omettent de rappeler que la circulaire de 1996 avait demandé une réduction de 10 % des effectifs centraux, qui s'est d'ailleurs traduite par une inflexion momentanée entre 1996 et 1998. Surtout, elles ne parviennent pas à dissimuler les vraies causes que sont le maintien d'une organisation verticale et la perpétuation de modes de gestion incompatibles avec la charte de déconcentration de 1992 et les mesures de décentralisation de 1986, et, pour l'avenir, avec la relance de ces stratégies (cf. infra).

2.2. Les agents des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP)

Globalement, le nombre d'agents des services territoriaux du ministère (titulaires et contractuels sur emplois budgétaires, ce qui n'exclut que les contractuels occupant les 38 emplois sur crédits des services déconcentrés) est passé de 1 658 en 1995, lorsqu'ils ne comportaient que les DRAC, à 2 505 l'année suivante après l'adjonction des SDAP. Il atteint 2 724 agents au 31 décembre 2001 , malgré la quasi stabilité du personnel des SDAP (761) et donc du seul fait de la croissance de celui des DRAC (1 963).

La progression de l'effectif des SDAP, entre 1997 et 2001 a seulement permis de retrouver au cours de cet exercice le niveau de 1996 (760), alors que les constatations faites par la Cour à l'occasion de son récent contrôle des services territoriaux du ministère de la culture comme les enquêtes que celui-ci a menées démontrent que des missions essentielles, notamment régaliennes, ne sont pas assumées faute de moyens humains.

En revanche, les effectifs des DRAC se sont fortement accrus passant donc de 1 475 agents physiquement présents en 1991 à 1 963 au 31 décembre 2001. La charte d'objectifs 2003 fixe à 2 183 le nombre d'emplois des DRAC.

Deux tableaux, extraits du bilan social du ministère pour l'exercice 2001, donnent la ventilation de l'évolution des effectifs réels par DRAC, puis par SDAP, au 31 décembre, pour les années 1997 à 2001. Ils figurent en annexes 1 et 2 au présent relevé. S'agissant de personnes physiques, un écart non négligeable en résulte avec les effectifs exprimés en ETP. Ainsi, en 2000, les 1 857 agents des DRAC n'étaient plus que 1 773 exprimés en ETP, du fait du développement du temps partiel.

La Cour considère que les besoins en personnels d'Etat, au niveau central comme au niveau déconcentré, sont logiquement appelés à diminuer, si les compétences respectives des collectivités publiques sont redéfinies au profit des collectivités territoriales, si les rôles des agents des DRAC et des SDAP sont repensés, et si les réglementations sont simplifiées.

Le ministère répond que « le processus de déconcentration qu'il lui revenait de mettre en oeuvre en application de la charte de déconcentration ... a porté sur les procédures administratives, et notamment sur les décisions administratives à caractère individuel, ...et (sur) la déconcentration des crédits, en particulier du titre IV, assortie d'un processus de globalisation des crédits qui a donné une réelle marge de manoeuvre aux directeurs régionaux des affaires culturelles ». Il reconnaît que ce processus « n'a pas concerné la gestion du personnel » , mais il justifie cette carence par deux arguments :

- la gestion du personnel « a fait l'objet d'autres mesures de modernisation » ;

- « la déconcentration des procédures n'a pas nécessairement un effet mécanique de transfert d'emplois, d'autant que sa contrepartie est le développement de nouvelles fonctions de pilotage, de suivi et d'évaluation ».

Des mesures non négligeables de déconcentration des crédits et des procédures administratives ont certes été prises. Mais, la déconcentration de la gestion des personnels et les redéploiements d'agents ne peuvent pas résulter d'un effet mécanique, mais, bien au contraire, ils exigent une volonté ferme et continue.

2.3. Les agents des services à compétence nationale (SCN) et assimilés

Parallèlement à l'objectif de déconcentrer territorialement l'exécution de ses tâches de gestion, le ministère a développé la déconcentration de certaines fonctions au profit de services extérieurs nationaux autonomes mais demeurant sous l'autorité hiérarchique des directions centrales. Dénommés désormais "SCN et services assimilés", leur effectifs réels ont globalement progressé de 220 agents (+ 9,7 %) en 5 ans, passant de 2 261 en 1996 à 2 482 en 2000, ou de 178 agents (+ 6,4 %) passant de 2 800 à 2 978, si l'on inclut les agents de l'Etat transférés ou affectés à des services décentralisés de collectivités territoriales.

La création du statut de SCN et le placement sous ce statut d'une trentaine de musées nationaux ont entraîné le gonflement, à partir de 1999/2000, des effectifs de cette catégorie de services passés de 781 agents en 1998 à 2 239 en 2000, et la réduction à 243, cette même année, des effectifs de la catégorie des "autres services extérieurs", qui en comptaient 1 564 en 1998.

Quant aux personnels de l'Etat affectés dans les services des archives, des musées classés et contrôlés et des bibliothèques des collectivités territoriales, auxquels sont confiées des responsabilités scientifiques ou de direction, leur nombre est resté à peu près stable : 539 en 1996, 506 en 1998 et 502 en 2001.

A ces effectifs réels de titulaires et de contractuels sur emplois budgétaires s'ajoutent les contractuels des SCN et des services assimilés occupant des emplois sur crédits , qui étaient 93 en 2001.

2.4. Les effectifs des établissements publics administratifs

Les raisons du choix entre le statut d'EPA et celui d'EPIC ne se déduisent pas de façon évidente des caractéristiques des établissements publics du ministère. Le ministère répond que si « quantitativement, le nombre des établissements publics à caractère administratif dépasse sensiblement celui des établissements à caractère industriel et commercial, cela ne vient pas d'une préférence donnée à cette catégorie, mais de l'application des principes fondamentaux qui permettent de distinguer ces deux catégories. La distinction entre EPA et EPIC est opérée en fonction des missions de l'établissement, de la nature de ses recettes et du mode de gestion approprié à l'activité » .

Les exemples récents du choix du statut d'EPA pour l'institut national de recherche archéologique préventive (INRAP), ou de celui d'EPIC pour le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz ne plaident pas en ce sens.

Il est sûr, quoi qu'il en soit, que la multiplication du nombre d'établissements publics et de celui de leurs agents, certains affectés par le ministère et d'autres recrutés directement, est le fruit d'une véritable stratégie, comme l'est plus particulièrement l'accroissement des effectifs d'agents employés juridiquement par les EPA, sous l'effet de l'augmentation du nombre de ces établissements et d'une tendance lourde à inscrire dorénavant les emplois des grands établissements à leur budget plutôt qu'à celui de l'Etat.

EFFCTIFS AUTORISES EN LFI	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Total emplois budgétaires d'agents de l'Etat affectés aux EPA	7 489	7 736	7 759	7 807	7 900	7 937 mais 7 649 au 31 décembre	8 102 mais 7 841 au 31 décembre	6 806 mais 5 570 au 31 juillet
Total des emplois inscrits aux budgets des EPA	2 483	2 478	2 523	2 800	3 094	3 331	4 875	6 181
Total des emplois des EPA	9 972	10 214	10 282	10 607	10 994	11 268 mais 10 980 au 31 décembre	12 977 mais 12 716 au 31 décembre	12 987 mais 11 751 au 31 juillet

C'est ce que confirment, à ce triple égard, la liste des EPA, le nombre et l'évolution de l'ensemble de leurs emplois, et celui de leurs effectifs propres au fil des ans.

2.4.1. La liste des EPA du ministère de la culture

Elle s'est modifiée, puisque, de 1996 à 2003 :

- Deux EPA ont disparu, l'Etablissement public du Grand Louvre, qui, au cours de son dernier exercice, en 1997, disposait encore de 79 agents, tous employés directement sur son budget et l'établissement public du parc de la Villette en 2000.

- Quatre ont été créés et un nouvel ensemble a été constitué à partir d'établissements existants :

A compter de 1998, l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (appelé aussi EPMOTC et maintenant EMOC) a accueilli une partie des anciens agents de l'Etablissement public du Grand Louvre, puis de l'Etablissement public constructeur de la grande halle et du parc de la Villette. Il est l'employeur de tous ses agents. Les emplois figurant à son budget indiqués dans la LFI s'élevaient à 31 en 2001 et ils sont 64 en 2003.

A partir de 2000, l'Etablissement public du musée du Quai Branly a commencé à se doter d'agents, tous employés directement sur le budget de l'établissement. Les emplois inscrits à son budget ont progressé de 24 à l'origine à 89 en 2003.

En 2002, deux établissements ont été créés : l'Institut national d'histoire de l'art (INHA),qui ne dispose que de peu d'agents en propre (3 en 2002, puis 5 en 2003) au sein d'un effectif budgétaire total passé respectivement de 38 à 40 et donc constitué pour l'essentiel d'agents de l'Etat affectés ; l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), créé de toute pièce en février 2002 à partir du personnel de l'AFAN, qui dispose de 1 428 emplois, tous inscrits à son budget.

En 2003, dans le cadre de la réforme du Centre national des arts plastiques (CNAP), les six écoles nationales supérieures d'art ont été érigées en Ecoles d'art au statut d'établissements publics nationaux. Tout le personnel est constitué d'agents de l'Etat affectés sur des emplois inscrits au budget du ministère, soit 255 en 2003. Parallèlement le ministère précise que le CNAP, pour lequel il est encore indiqué 882 emplois affectés par l'Etat en LFI 2003, ne va désormais conserver que les personnels de « son secrétariat général, du fonds national d'art contemporain, du service du soutien à la création, et de la cellule affectée aux actions en faveur des métiers d'art ».

2.4.2. Le nombre et l'évolution de l'ensemble des emplois des EPA

Tous les domaines d'activités culturelles sont concernés par la croissance des effectifs d'agents (affectés et recrutés directement) relevant d'EPA. Même les effectifs des établissements constructeurs, qui ont baissé en 2001 par rapport à 1996, ont recommencé à croître ensuite.

	1996	2001	2001/1996 en nombre d'agents		2001/1996 en % d'agents
Livre et lecture	2 684	2 767	+ 83	+ 3,1 %
Monuments et domaines	1 194	1 673	+ 479	+ 40,1 %
Musées	2 017	2 596	+ 579		+ 27,5 %
Enseignement	3 477	3 643	+ 166	+ 4,8 %
Cinéma	454	457	+ 3		+ 0,7 %
Etablissements constructeurs	119	105	- 14	- 11,8 %
TOTAL	9 945	11 241	+ 1 296		+ 13,0 %

Du fait de décisions de transferts d'emplois ou de révision des objectifs d'emplois prises au cours de chacun des trois derniers exercices, les effectifs globaux au 31 décembre 2001 (10 980), au 31 décembre 2002 (12 716), et au 31 juillet 2003 (11 751), communiqués en réponse par le ministère, sont finalement un peu ou nettement plus faibles que ceux indiqués dans les verts budgétaires. Les écarts restent néanmoins suffisamment limités pour justifier d'analyser les effectifs par EPA, à partir du seul ensemble disponible de chiffres ventilés entre établissements, celui figurant dans les verts budgétaires , dont la totalisation aboutit à : 9 972 en 1996, puis 10 214, 10 282, 10 607 respectivement en 1997, 1998, et 1999, puis 10 994 en 2000, 11 268 en 2001, 13 051 en 2002 (1) et 12 511 en 2003 (2)

(1) et non 12 977 du fait de doublons en imputations

(2) le montant homogène avec les 6 181 emplois propres aux EPA indiqués par la DAG est 12 987, mais il n'était que provisoire .

Emplois des EPA inscrits directement au budget de ces établissements / rapportés à l'ensemble des emplois utilisés

LFI 1996

LFI 1997

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

Bibliothèque publique d'information

0/241

18/241

19/242

Bibliothèque nationale de France

490/2 406

506/2 422

506/2 426

514/2 450

533/2 481

533/2 552

539/2 552

Centre national du livre

29/37

25/41

25/43

26/44

26/45

27/46

32/51

Centre des monuments nationaux

308/658

311/671

341/732

474/886

503/1 002

539/1 043

576/1 121

616/1 161

Institut national d'histoire de l'art

Sans objet

3/38

7/96

Institut national de recherches archéologiques préventives

Sans objet

1 428/1 428

Musée et domaine de Versailles

25/536

28/539

43/550

48/555

60/611

63/630

71/668

82/676

Musée du Louvre

153/1 095

153/1 299

176/1 307

225/1 363

229/1 486

231/1 563

234/1 607

244/1 484

Centre national d'art et de culture

Georges Pompidou

837/837

842/842

850/850

900/900

907/907

941/941

955/955

959/959

Musées Rodin, Henner et Moreau

48/85

48/89

47/92

49/95

48/93

Académie de France à Rome

27/27

28/28

Centre national des arts plastiques (CNAP)

0/840

0/845

0/863

0/874

0/882

0/41

Ecoles d'art

Etablissements publics nationaux créés en 2003 dans le cadre de la réforme du CNAP : Ecoles nationales supérieures d'art de Bourges, Cergy, Limoges-Aubusson, Nancy, Nice, Dijon

0/255

Institut national du patrimoine (dont ex IFROA)

32/51

34/53

36/55

36/53

45/62

45/63

48/66

Ecole nationale supérieure des beaux-arts

2/205

2/201

40/201

49/201

50/201

66/202

Ecole nationale sup. des arts décoratifs

0/177

0/176

17/192

62/192

97/197

98/197

126/197

Conservatoire n at sup. d'art dramatique

0/46

0/47

0/48

1/48

23/49

26/49

27/50

30/50

Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris

9/265

11/279

14/290

33/309

124/309

153/315

159/318

180/316

Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon

127/144

124/144

128/148

128/149

129/152

Ecoles d'architecture

22/1 679

16/1 694

34/1 717

45/1 736

75/1 766

Ecole du Louvre

30/70

12/69

17/74

22/79

23/80

24/81

Centre national de la cinématographie

225/454

237/453

239/455

246/457

240/458

233/458

Etablissement public du Grand Louvre

89/89

79/79

Sans objet

Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels

Sans objet

55/55

58/58

74/74

89/89

91/91

Etablissement public du musée du Quai Branly

Sans objet

24/24

31/31

48/48

66/66

AFTRP (grands travaux d'archi. et d'urbanisme ne relevant pas de la tutelle ministère de la culture)

30/30

25/25

Sans objet

TOTAL

2 483/9 972

2 478/10 214

2 523/10 282

2 800/10 607

3 094/10 994

3 331/11 268

4 875/13 051

5 070/12 511

N.B. Certains emplois d'agents de l'Etat sont payés par les établissements publics. Les agents concernés restent des agents de l'Etat affectés dans des établissements publics. Les différences entre les chiffres provisoires de la DAG et ceux définitifs de la LFI pour 2003 retenus ici résultent essentiellement d'imputations différentes au Louvre (244/1484) et au CNAP (0/41), Voir p. 72.

Parmi les EPA du ministère de la culture, ceux qui disposent du plus grand nombre d'emplois budgétisés (emplois de l'Etat affectés et emplois propres) sont par ordre décroissant, sur la

base des budgets de l'exercice 2003 indiqués en LFI : la BNF (2 552), l'ensemble constitué par les écoles d'architecture (1 766), le musée du Louvre (1 484), l'INRAP (1 428), le centre des monuments nationaux (CMN - 1 161), le centre Georges Pompidou (CNAC - 959), le CNAP (passé de 882 en 2002 à 41 en 2003 par réimputations d'emplois notamment aux Ecoles d'art (255)), le musée et domaine de Versailles (668), le Centre national de la cinématographie (CNC - 458). Ces établissements bénéficient ensemble de 10 772 emplois, soit 86 % de la totalité des emplois utilisés par les EPA.

Pour certains établissements la progression des effectifs a été particulièrement marquée depuis 2000. C'est logique pour les établissements nouvellement créés, même si, pour plusieurs d'entre eux, les besoins d'emplois se révèlent nettement plus élevés que ce qu'ils avaient annoncé : l'EPMOTC atteint maintenant 91 agents ; l'INRAP à peine créé a demandé un accroissement de ses moyens humains, ce à quoi le Parlement a réagi en réduisant son budget 2003 de 25 %, afin d'obliger à un réexamen d'ensemble du rôle, du financement, et de l'organisation de cet établissement.

Mais, l'augmentation est également très sensible pour quelques autres établissements :

- Les emplois du CMN qui avaient progressé déjà de 658 à 732 en 3 ans entre 1996 et 1998, ont ensuite fortement et régulièrement augmenté, passant de 886 en 1999 à 1 121 en 2002, exercice au cours duquel il a enfin été décidé de mettre fin aux dysfonctionnements de cet établissement. Mais la LFI 2003 prévoyait encore 1 161 emplois.

- Au musée du Louvre la progression du nombre d'emplois aura été de 47 % entre 1996 et 2002, passant de 1 095 à 1 607. En 2003, la LFI indique un total de 1 484 emplois, mais il reste à savoir si cette baisse de 123 emplois résulte d'une modification du périmètre de compétences du musée du Louvre ou d'une réduction réelle du nombre de ses emplois.

- Le Centre Pompidou a accru de 14,6 % le nombre de ses emplois (122) entre 1996 et 2003, exercice au cours duquel, il s'élève à 959, et cette progression a été à peu près constante au fil des ans.

- Alors qu'entre 1996 et 2003, le Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon a bénéficié de l'adjonction de 8 emplois, soit une progression de 5,6 % (8/144), celui de Paris a ajouté 51 emplois supplémentaires à son effectif de 1996 (265), soit + 19,2%.

- Enfin, également entre 1996 et 2003, l'Ecole du Louvre et l'Institut national du patrimoine ont vu le nombre de leurs emplois passer respectivement de 70 à 81 (+15,7 %) et de 51 à 66 (+29,4 %).

2.4.3. Les agents de l'Etat affectés dans les établissements publics administratifs

Effectifs au

31.12.1996

Effectifs au

31.12.1997

Effectifs au

31.12.1998

Effectifs au

31.12.1999

Effectifs au

31.12.2000

Effectifs au 31.12.2001

Effectifs au 31.12.2002

Effectifs au 31.07.2003

EFFECTIFS REELS DE PERSONNES PHYSIQUES AGENTS DE L'ETAT AFFECTES AUX EPA

7 081

7 112

7 398

7 288

7 411

7 182

6 592

5 617

EMPLOIS BUDGETAIRES D'AGENTS DE L'ETAT AFFECTES AUX EPA

7 489

7 736

7 759

7 807

7 900

7 649

7 841

5 570

La décentralisation fonctionnelle pratiquée de façon accrue par le ministère au cours de ces dernières années, au profit d'établissements publics administratifs placés sous sa tutelle, marque sa volonté de mieux identifier les centres de gestion. Elle a donné lieu dans un premier temps à l'affectation d'un nombre croissant d'agents de l'Etat en EPA, puis, à partir de 2001 et surtout de 2003, à une inversion de tendance, désormais caractérisée par le transfert des emplois d'agents de l'Etat aux budgets des plus importants établissements, en commençant par le Louvre. Aux effectifs occupant des emplois budgétaires s'ajoutent, toutefois, les agents de l'Etat rémunérés sur crédits et affectés dans les EPA, qui étaient 762 en 2001.

Exprimés en effectifs réels (personnes physiques ), les effectifs d'agents de l'Etat affectés en EPA sont ainsi passés de 3 867 en 1994 à 4 996 en 1995 et 7 081 en 1996. Puis ils ont progressé plus lentement jusqu'à 7 411 en 2000. Depuis, ils baissent régulièrement, revenant à 7 182 en 2001, puis 6 592 en 2002 et 5 617 au 31 juillet 2003 .

Cette récente réduction n'est donc que le résultat d'une modification comptable du rattachement des emplois, puisque malgré les deux mesures suivantes qui ont entraîné une diminution de 1 771 du nombre d'agents de l'Etat affectés en EPA en 2002 et 2003, leur nombre total ne s'est réduit que de 1 565 par rapport à 2001 :

- La substitution du statut de SCN au statut d'EPA, pour le Mobilier nationale et la Manufacture de Sèvres, devenus le Mobilier national et les Manufactures nationales des Gobelins, de Beauvais et de la Savonnerie, a fait passer leurs 528 agents (personnes physiques) des effectifs des EPA à ceux des SCN en 2002.

- Le transfert au budget du musée du Louvre des emplois d'agents de l'Etat, qui étaient jusque là inscrits au budget du ministère, a donné lieu en 2003 à la suppression de 1 243 agents de l'Etat (personnes physiques) au sein des effectifs des EPA et évidemment à leur inscription parmi les agents des EPA.

Les effectifs réels d'agents de l'Etat affectés dans des EPA (exprimés en ETP, mais aussi, sauf une exception en 2003, en personnes physiques) sont toujours inférieurs de plusieurs centaines aux emplois budgétaires qui leur sont destinés. C'est essentiellement, selon le ministère, la conséquence de la difficulté de recruter des agents de catégorie C pour la filière accueil, surveillance et magasinage.

EMPLOIS ET AGENTS DE L'ETAT AFFECTES DANS LES EPA EN 2001	Emplois budgétaires de l'Etat affectés aux EPA en LFI 2001, source : bilan social 2001	Effectifs réels ETP d'agents de l'Etat affectés en EPA en 2001, Source : Vert budgétaire 2003	Bibliothèque publique d'information
223	223	Bibliothèque nationale de France
1 948	1 587,3	Centre national du livre
19	18,6	Centre des monuments nationaux
504	499	Institut national d'histoire de l'art
Omis dans le bilan social 2001	35	Musée et domaine de Versailles
567	466	Musée du Louvre
1 332	1 065,5	Centre national d'art et de culture Georges Pompidou
0	0	Musées Rodin, Henner et Moreau
45	32,2 + 2,8 + 10 = 45	Académie de France à Rome
	0	Centre national des arts plastiques (CNAP)
874	799,9	Ecole nationale supérieure des beaux-arts
152	142,2	Ecole nationale sup. des arts décoratifs
100	104	Conservatoire n at sup. d'art dramatique
23	21	Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris
162	129,6	Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon
20	15,9	Ecoles d'architecture
1 683	1 686,4	Ecole du Louvre
57	55,1	Institut national du patrimoine
17	16	Centre national de la cinématographie
211	112,7	Agence foncière et technique de la région parisienne (gds travaux d'archi. et d'urb.)
0	0	Etablissement public du Grand Louvre
0	0	Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels
0	0	Etablissement public du musée du Quai Branly
0	0	TOTAL
7 937	7 022,2

(1) Ainsi, au 31 décembre 2001, sur 7 937 emplois budgétaires (ETP) d'agents de l'Etat affectés à des EPA seulement 7 022,2 (ETP) étaient réellement occupés par 7 182 personnes physiques. Cela tenait à ce que :

- Au musée et domaine de Versailles, les 466 (en ETP) ou 484 (en personnes physiques) agents de l'Etat n'occupaient qu'une partie des 567 emplois budgétaires,

- A la Bibliothèque nationale de France, sur 1 948 emplois de l'Etat affectés, il n'y avait réellement que 1 587,3 agents (en ETP) ou 1638 (en personnes physiques) ;

- Au Musée du Louvre, sur 1 332 emplois de l'Etat, il n'y avait réellement que 1 065,5 agents (en ETP) ;

- Au Centre national des arts plastiques (CNAP), sur 874 emplois de l'Etat, réellement 799,9 agents (en ETP) ;

- Au Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris, sur 162 emplois de l'Etat, réellement 129,6 agents (en ETP) ;

- Au Centre national de la cinématographie, sur 211 emplois de l'Etat, réellement 112,7 agents (en ETP) ;

- etc.

2.4.4. Les effectifs propres des EPA

En fonction de l'inscription des emplois des EPA à leur budget ou à celui de l'Etat, les établissements se répartissent actuellement entre quatre groupes, sur la base de la LFI 2003 :

- Il y a les EPA pour lesquels le choix a été fait d'emblée de les doter d'emplois inscrits à leur budget, ce qui concerne surtout les plus récents : l'Etablissement public du musée du quai Branly, l'EPMOTC, l'INRAP, mais aussi le CNAC - Georges Pompidou et l'Académie de France à Rome. Ce pourrait être également le cas pour les musées d'Orsay et Guimet, en passant du statut de SCN à celui d'EPA.

- Il y a ceux, pour lesquels le choix inverse de l'inscription de tous les emplois au budget de l'Etat a été fait à l'origine et a été maintenu : CNAP, Ecoles d'art.

- Il y a ceux pour lesquels le ministère a décidé de rattacher dès qu'il le pourra la totalité de leurs agents à leur budget : Musée du Louvre pour lequel cela vient d'être fait (1 484 emplois après que le contrat d'objectifs et de moyens ait réexaminé en 2003 l'objectif de 1 607 personnes physiques qui figurait dans la charte de 2002), et prochainement la BNF, puis le musée et domaine de Versailles.

- Tous les autres EPA, enfin, mêlent dans des proportions variables les emplois propres et les emplois de l'Etat affectés.

En dépit de cette diversité de situation, il ne fait pas de doute que la tendance lourde est d'inscrire une proportion toujours plus importante d'emplois au budget des EPA, puisqu'elle est passée globalement de 24,9 % (2 483 / 9 972) en 1996 à 52,6 % (6 181 / 11 751) en juillet 2003 . C'est ce qu'illustre notamment l'évolution des proportions d'emplois constatée (en LFI) entre ces deux exercices pour : l'Ecole nationale supérieure des beaux-arts (respectivement 2/205 puis 66/202), l'Ecole nationale supérieure des arts décoratifs (0/177 puis 126/197), le Conservatoire national supérieur d'art dramatique (0/46 puis 30/50), le Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris (9/265 puis 180/309).

Il reste que toutes ces analyses ne valent que ce que valent les données qui les fondent. Or, une grande vigilance s'impose, essentiellement en raison de l'adjonction très mal connue d'effectifs rémunérés sur crédits, qui modifie de façon importante le personnel de plusieurs EPA. L'administration centrale n'en a connaissance que tous les deux ans par enquête, laquelle, en outre, ne retient que les contractuels dits "permanents". La plus récente a estimé à 1 507, pour l'exercice 2000, les emplois permanents en ETP de l'ensemble des EPA du ministère de la culture, selon les chiffres qu'il a communiqués à l'Observatoire de l'emploi public.

Le Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris fournit un bon exemple des erreurs graves d'interprétation que l'on peut faire en raison de la mauvaise information donnée par le ministère sur le nombre d'agents rémunérés sur crédits. Ainsi, la comparaison des chiffres relevés dans le rapport récemment publié par l'Observatoire de l'emploi public avec ceux indiqués dans les LFI 2000 et 2002 pour l'exercice 2000 révèle un écart de 118 postes en ETP entre les emplois budgétaires propres à cet EPA et la réalité des agents qu'il emploie directement exprimée en ETP, du fait de recrutements sur crédits :

Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris

	EMPLOIS BUDGETISES			*EFFECTIFS REELS en ETP*
	Au budget du ministère et affectés à l'EPA	Au budget de l'EPA	Total des emplois budgétisés	Employés par l'Etat et affectés à l'EPA	Employés par l'EPA	*Total* *En ETP sur emplois*	*Total des effectifs rémunérés sur crédits*	*TOTAL GENERAL des AGENTS de l'EPA* *en ETP*
(i) EXERCICE 2000
Source LFI 2000	185	124	309
Source LFI 2002				*170,3*	*124*	*294,3*
Enquête ministérielle sur l'exercice 2000 ayant fondé les travaux de l'Observatoire de l'emploi public	185	124	309	*170,3*	*133*	*303,3*	*123,7*	*427*

L'INRAP apporte un exemple de nature différente, puisque les 1 428 agents qui sont présentés en LFI comme constituant son personnel ne sont que ceux recrutés en CDI. Ils n'incluent donc pas les agents en CDD, alors que plus de 350 subsistaient encore avant les réductions budgétaires appliquées par le Parlement. On relève que dans sa réponse à la Cour, le ministère ne fait état que de « 1 357 emplois pour l'INRAP ...inscrits précédemment sur le budget de l'AFAN ».

Il ne fait pas de doute, comme le dit le ministère que «l'autonomie juridique conférée aux établissements publics leur donne ...la maîtrise et la responsabilité des recrutements de leur personnel contractuel ».

Mais, on ne saurait accepter qu'en soit déduit un quasi-constat d'impuissance juridique. Or, c'est ce que semble faire le ministère lorsqu'il évoque le cas des EPA qui fonctionnent sur ressources propres, et prend l'exemple d'un établissement dont les graves et longues dérives n'ont été que récemment arrêtées : « dans le cas du Centre des monuments nationaux, la latitude de l'établissement a été d'autant plus grande que, depuis 2001, l'établissement ne reçoit plus de subvention de fonctionnement - titre III - du ministère : les emplois financés par les ressources propres de l'établissement ne font dès lors pas l'objet d'une autorisation en loi de finances, comme c'est le cas pour la plupart des emplois non budgétaires ».

Un EPA est placé sous la responsabilité d'un président, mais aussi d'un conseil d'administration chargé de faire respecter les règles de bonne gestion, et au sein duquel les autorités de tutelle sont largement représentées et confortées par l'exercice du contrôle financier. La maîtrise des recrutements peut donc être assurée tout autant dans le cadre du contrôle de gestion que dans celui de l'autorisation budgétaire des créations d'emplois. Qu'un établissement autofinance ou non ses dépenses courantes par ses produits d'exploitation ne modifie en rien cette évidence.

2.5. Les effectifs des EPIC

En 2001, les emplois inscrits aux budgets des EPIC (5 067) étaient encore plus nombreux que ceux inscrits aux budgets des EPA (3 331). En LFI 2003, leur nombre total a encore progressé pour atteindre 5 207,75 (en ETP), et la quasi-totalité des agents des EPIC sont rémunérés sur ces emplois budgétisés. En raison du double accroissement du nombre et des effectifs des EPA au cours de la dernière période, l'importance relative des personnels directement employés s'est toutefois inversée en faveur des EPA, puisqu'en 2003 leurs emplois propres s'élèvent à 6 181.

L'Opéra de Paris, la RMN, l'ensemble constitué par la Cité des sciences et de l'industrie, la Cité de la musique, l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette, et la Comédie Française disposent en 2003 de l'essentiel (88 %) des effectifs budgétisés des EPIC du ministère, soit 4 558 emplois sur un total de 5 207, respectivement : 1 584 (30 %), 1 226 (24 %), 945 + 198 + 206 (26 %), et 399 (8 %).

G. EMPLOIS DES EPIC	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	H. LFI 2001	LFI 2002	I. LFI 2003
Réunion des musées nationaux	966	966	932	1094	1152	1223	1 244	1 226
Comédie française	389	389	389	389	389	399	399	399
Théâtre national de Chaillot	123	123	123	123	129	137	137	137
Théâtre national de l'Odéon	112	112	112	112	117	122	124	124
Théâtre national de la Colline	85	85	85	85	85	97,5	97,5	97,5
Théâtre national de Strasbourg	86	86	88	89	89	94	96	99
Opéra national de Paris & École de Danse de Nanterre	1 414	1 438	1 461	1498	1499	1538,5	1 574 (dont 43)	1 584 (dont 47)
Cité de la musique	178	178	178	175	178	198	193	198
Centre national de la danse	Sans objet	Sans objet	Sans objet	42	44	55	60	64
École nationale supérieure de création industrielle	53	53	53	53	53	55	55	55
École nationale sup. des métiers de l'image et du son	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	53	54	56
Cité des sciences et de l'industrie	911	893	893	893	893	893	945	945
Établissement public du parc et de la grande halle de la Villette	199	191	186	190	194	202	204	206
Centre national de la chanson, des variétés et du jazz	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	17,25
Total EPIC	4 516	4 514	4 500	4 793	4 872	5 067	5 182,5	5 207,75

Deux EPIC ont été créés au cours de ces dernières années : l'École nationale supérieure des métiers de l'image et du son, en 2001, qui dispose de 53 agents et le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz, en 2003, qui bénéficie de l'affectation de 17,25 emplois budgétaires (ETP) inscrits au budget de l'Etat.

Tous les autres sont plus anciens et ils disposent aujourd'hui d'un nombre d'agents plus important qu'en 1996, à la suite d'une croissance globale moyenne des effectifs de plus de 15%. Elle résulte d'une progression :

- Modeste, de quelques %, pour trois d'entre eux (Comédie Française, Ecole nationale supérieure de création industrielle, Etablissement public du parc et de la grande halle de la Villette, Cité des sciences et de l'industrie),

- Significative, d'environ 9 à 16 % pour six autres (Théâtre national de l'Odéon, Théâtre national de Strasbourg, Théâtre national de Chaillot, Théâtre national de la Colline, Opéra national de Paris-Ecole de danse de Nanterre, Cité de la musique),

- Importante, enfin pour les deux derniers : 27 %, malgré une légère baisse en 2003, pour la Réunion des musées nationaux, et 52 % pour le Centre national de la danse.

Tous les domaines d'activités culturelles disposent d'un nombre significatif d'emplois relevant d'EPIC.

EMPLOIS	1996	2001
Musées	966	1223
Théâtres nationaux	795	850
Musique et danse	1 592	1 792
Site de la Villette (CSI, EPPGHV)	1 110	1 095
Enseignement	53	108
TOTAL	4 516	5067

Quant aux effectifs réels exprimés en ETP, les chiffres relatifs à l'exercice 2001 indiqués dans la LFI pour 2003, montrent qu'ils sont finalement inférieurs de 3,9 % aux emplois qui avaient été prévus et budgétisés dans la LFI pour 2001.

EPIC	J. LFI 2001 EMPLOIS BUDGETISES SOURCE : VERT BUDGETAIRE 2003	*EFFECTIFS REELS ETP EN 2001* *SOURCE : VERT BUDGETAIRE 2003*	K. ECARTS
Réunion des musées nationaux	1223	*1 111,9*	- 111,1
Comédie française	399	*384*	- 15
Théâtre national de Chaillot	137	*130*	- 7
Théâtre national de l'Odéon	122	*118,5*	- 3,5
Théâtre national de la Colline	97,5	83	- 14,5
Théâtre national de Strasbourg	94	*88,5*	- 5,5
Opéra national de Paris & École de Danse de Nanterre	1538,5	*1 456* *+ 42* *= 1 498*	- 40,5
Cité de la musique	198	*198*	0
Centre national de la danse	55	51	- 4
École nationale supérieure de création industrielle	55	*53,2*	- 1,8
École nationale sup. des métiers de l'image et du son	53	53	0
Cité des sciences et de l'industrie	893	*912*	+ 19
Établissement public du parc et de la grande halle de la Villette	202	*187,3*	- 14,7
Centre national de la chanson, des variétés et du jazz	Sans objet	Sans objet	Sans objet
Total EPIC	5 067	*4 868,40*	- 198,60

Cet écart de - 198,6 agents ne saurait ni étonner, ni avoir une grande signification, puisque les conseils d'administration des EPIC autorisent des masses salariales maximales spécifiques pour les agents en CDI et pour ceux en CDD, mais pas des nombres d'emplois. En conséquence ceux indiqués en LFI ne sont que des prévisions, qui ne sont pas même nécessairement connues des directions des ressources humaines des établissements, comme cela a été constaté lors du contrôle sur place de la RMN.

Or, l'exemple de cet EPIC, comme cela a déjà été indiqué, permet de relever que les chiffres figurant dans les verts budgétaires laissent de côté, sans le préciser, l'intégralité des agents recrutés en CDD. On ne peut donc pas se fier aux emplois budgétisés (1 152 en 2000, 1 223 en 2001, 1 244 en 2003). Par exemple, au 31 décembre 2001, le personnel de la RMN (en ETP) s'élevait réellement, non pas à 1 152 agents, mais à 1 398,51, car 286,61 agents en CDD (ETP) s'ajoutaient aux 1 111,90 agents en CDI (ETP) ; plus précisément encore, afin d'éliminer l'effet de la saisonnalité des effectifs au 31 décembre, renforcés pour les expositions et les commercialisations de fin d'année, il atteignait en moyenne mensuelle sur l'année : 1 305,43 agents, dont 1 117,17 en CDI et 188,26 en CDD ;

2.6. Les personnels des organismes subventionnés par le ministère de la culture

Il ne saurait évidemment être question de traiter de la même façon et d'incorporer dans un unique ensemble les agents du ministère et de ses établissements publics et les personnels employés par les organismes subventionnés qu'il s'agisse d'associations, de collectivités territoriales ou de leur émanation (régies municipales, syndicats mixtes, etc.) ou maintenant de la nouvelle catégorie des établissements publics de coopération culturelle (EPCC), parce que ces organismes reçoivent des financements importants du ministère de la culture,.

Pour autant, les exemples déjà donnés de l'AFAN devenu l'INRAP, et du Fonds de soutien pour la variété et le jazz devenu le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz, ou encore la prise en charge intégrale des salaires du personnel de l'Union centrale des arts décoratifs (UCAD) en charge de missions de service public ajoutée aux autres moyens que le ministère met, par convention, à la disposition de cette association, montrent qu'une appréciation des ressources humaines dont dispose le ministère de la culture ne peut se désintéresser des organismes dont il finance et soutient l'existence et les activités de façon déterminante ou importante. Ils interviennent essentiellement dans les domaines de la musique, de la danse, du théâtre, des spectacles, des arts plastiques, et de l'enseignement artistique, tous domaines où traditionnellement le ministère de la culture appuie, oriente et contrôle les activités en n'assumant lui-même directement, avec ses propres agents, que la responsabilité des activités d'excellence. C'est ainsi que la direction de la musique, de la danse, des théâtres et des spectacles (DMDTS) veille au développement de l'enseignement musical par le moyen de subventions allouées aux 36 conservatoires nationaux de région, aux 105 écoles nationales de musique, aux 250 écoles de musique agréées, ainsi qu'aux 3 000 écoles associatives à base essentiellement municipale. Elle n'intervient directement qu'au niveau de l'élite à travers ses deux établissements publics d'enseignement supérieur : les conservatoires nationaux supérieurs de Paris et de Lyon.

Conscient de cette situation, le Parlement demande d'ailleurs chaque année au ministère de la culture de lui fournir des indications sur les organismes subventionnés, lorsqu'il procède à l'actualisation des subventions dans les projets de lois de finances (PLF). Les documents qui lui ont été fournis pour 2002 et 2003 ont permis à la Cour d'établir le tableau ci-après, dont la portée est limitée par le degré de fiabilité de ces sources (1). Les chiffres qu'il contient ont été corrigés pour tenir compte de toutes les rectifications apportées par le ministère en réponse au relevé de constatations provisoires, ce qui permet de le considérer comme validé.

Dans sa réponse, le ministère de la culture a exprimé les réserves majeures que lui inspire une démarche consistant à prendre en compte, peu ou prou, l'appoint en personnel que lui apportent les organismes qu'il subventionne. Il a notamment souligné que :

- « Cet ensemble d'organismes ne doit pas être considéré comme un simple prolongement de l'action du ministère : celui-ci n'a pas le monopole de l'action culturelle, au contraire...Il ne lui revient pas, en dehors des cas où la loi et la situation juridique des institutions - monuments et musées nationaux par exemple - lui en font obligation, d'agir lui-même. Sauf cas très particuliers et limités, comme c'était par exemple en effet le cas de l'association pour les fouilles archéologiques nationales ou du fonds de soutien pour la variété et le jazz, les structures de diffusion culturelle subventionnées et leurs moyens en personnel ne doivent aucunement être confondus avec le ministère et ses établissements publics ».

- « L'Etat engage une relation conventionnelle aussi bien avec ces structures qu'avec les collectivités territoriales partenaires ».

- « D'autre part, rien ne permet de lier le montant des subventions accordées par le ministère avec la masse salariale des structures en question ; sauf exceptions très limitées - par exemple l'école de l'image de Poitiers-Angoulème pour laquelle l'Etat assure par convention un coût représentatif de la charge de personnel -, les subventions du ministère ont pour objet de soutenir, avec les autres partenaires publics - ou privés - l'action de ces organismes tout autant en ce qui concerne leur projet culturel que leur fonctionnement...Ces dernières années, l'accent a été mis sur le nécessaire développement des marges artistiques dans les budgets de ces structures ».

- En matière de spectacle vivant, la situation de plusieurs types de structures est différente :

• « Concernant les structures de création et de production : certaines sont constituées en réseau (pour lesquelles) ...la mise en place de contrats est prioritaire (centres dramatiques nationaux, centres chorégraphiques nationaux, orchestres permanents, opéras nationaux de région, scènes nationales). D'autres ...correspondent à des structures dont l'Etat souhaite accompagner le projet artistique, souvent par le biais de conventions pluriannuelles (compagnies dramatiques et chorégraphiques, ensembles musicaux et vocaux, scènes conventionnées) ». Dans un cas comme dans l'autre, « l'engagement et l'accompagnement de l'Etat ... se fait bien entendu en collaboration étroite avec les collectivités territoriales concernées ».

• « Concernant les structures d'enseignement et de formation (le tableau ne reprend que) ... le réseau des établissements d'enseignement spécialisé. (Il faudrait y ajouter) ...l'enseignement supérieur et la formation professionnelle : 6 écoles d'enseignement professionnel d'art dramatique installées en région, (3 établissements d'enseignement supérieur et 6 écoles préparatoires pour le cirque), 10 centres de formation des enseignants de la danse et de la musique (CEFEDEM) ».

• « Les centres d'art et les fonds régionaux d'art contemporain ...relèvent au moins autant des collectivités territoriales que de l'Etat ;...(les écoles d'art en région sont des établissements publics de l'Etat depuis le 1 ^er janvier 2003) dont les effectifs sont déjà pris en compte, comme il se doit dans les tableaux récapitulant les emplois du ministère ; ... les écoles territoriales (d'art) sont des régies municipales dont les personnels relèvent en tout et pour tout des collectivités qui les emploient ».

(1) Le tableau établi par la Cour doit donc être retenu comme indiquant des ordres de grandeur, puisqu'il est fondé sur des documents, qui ne fournissent le plus souvent que des estimations et n'utilisent pas toujours des notions homogènes.

En euros		2001	Budgets consolidés de ces organismes concernant Soit 2001 (en gras) , Soit 2000 (en maigre) *Montants arrondis en euros*			Nombre d'agents permanents en ETP
		Nombre d'organismes subventionnés par le ministère de la culture				2001	2000	1999
			Dépenses totales	Dépenses salariales	Subventions par l'Etat et ses établissements publics et pourcentage par rapport aux dépenses totales	2001	2000	1999
Centres chorégraphiques nationaux		19	35 800 000	16 500 000	11 600 000 = 32,4 %	463	452	445
Centres dramatiques : (1) Nationaux (CDN) (2) Régionaux (CDR)		43	124 000 000	39 400 000	52 900 000 = 60 %	1 020	1 010	928
Compagnies chorégraphiques		196	20 600 000	1 800 000	4 300 000 = 20 %	95	90	75
Compagnies dramatiques		669	88 000 000	20 400 000	28 300 000 = 32,2 %	900	860	855
Orchestres permanents		24	134 800 000	94 700 000	33 000 000 = 24,5 %	1 801	1 830	1 818
Théâtres lyriques		13	145 000 000	76 000 000	21 400 000 = 18 %	1 977	n.d.	2 298
Scènes conventionnées		56	n.d.	n.d.	5 400 000 = 10,5 %	n.d.	n.d.	n.d.
Scènes nationales (anciennes maisons de la culture)		69	178 300 000	62 900 000	43 200 000 = 32 %	n.d.	1 430	1 390
Scènes de musiques actuelles		150 dont 47 structurantes	n.d.	n.d.	5 300 000 dont 3 300 000 = 17 %	n.d.	n.d.	n.d.
Ensembles musicaux et vocaux non permanents		83	26 800 000	8 400 000	4 800 000 = 17,9 %	n.d.	250	n.d.
Lieux et théâtres parisiens non déconcentrés		9	12 600 000	4 200 000	7 900 000 = 62 %	n.d.	103	98
Ecoles de musique, danse et art dramatique ( outre 250 Ecoles municipales agréées non subventionnées, Conservatoires nationaux régionaux, Ecoles nationales de musique et de danse)		104 ENMD 35 CNR = 138	300 000 000.	n.d.	28 000 000 = 9,3 %	9 368	9 172	9 132
Centres d'art contemporain (dont Jeu de Pau, CNP et Tokyo)		38 + 3 centres nationaux	n.d.	7 600 000 + 3 600 000	5 187 764 + 4 780 801=89 %	242	238	210
Fonds régionaux d'art contemporain		23	n.d.	4 100 000	4 430 646 environ 1/2	141	122	115
Ecoles d'art	Nationales EP	3	23 162 000.	n.d.	18 013 000 = 77,8 %	s.o.	s.o.	s.o.
	Associations	2	5 491 000.	n.d.	3 064 000 = 55,8 %	5 nseigants + 46 autres personnels	6 enseignants + 42 autres personnels	6 enseignants + 44 autres personnels
	Municipales et régionales	45	n.d.	n.d.	14 %	630 enseignants + 699 autres personnels relevant tous des coll. territoriales	687 enseignants + 694 autres personnels relevant tous des coll. Territoriale	661 enseignants + 700 autres personnels relevant tous des coll. territoriale
TOTAL		1 549	1 094 553 000	339 600 000	281 577 000 = 25,7 %	17 387	16 986	18 775
Pour mémoire écoles nationales en régions (au sein du CNAP) non prises en compte dans le total		6 établissements publics de l'Etat depuis le 1/1/2003	5 829 155 logiquement hors salaires, puisque < dépenses salariales	8 909 400	4 728 000 = 42,12 % par rapport aux dépenses salariales	156 enseignants déjà pris en compte dans les emplois du ministère	152 enseignants déjà pris en compte dans les emplois du ministère	145 enseignants déjà pris en compte dans les emplois du ministère

Il faut d'abord observer que sont rassemblés dans ce tableau les éléments d'information que le ministère fournit lui-même au Parlement pour lui indiquer les subventions qu'il accorde à des organismes de tous statuts. Ensuite, le fait que les agents figurent parmi les personnels des collectivités territoriales ne crée pas une différence de nature par rapport à ceux qui relèvent d'associations, lorsqu'il s'agit d'analyser les compléments en ressources humaines dont le ministère bénéficie ainsi indirectement pour l'accomplissement de ses missions. Seule compte vraiment la proportion des financements alloués par le ministère, la part qu'il prend indirectement à la rémunération de leurs agents, et l' étroitesse des liens, comme c'est le cas pour tous les organismes subventionnés évoqués dans les documents remis au Parlement.

Le tableau ci-dessus répond à cet objectif de mise en perspective et il permet effectivement de constater que :

- Le ministère de la culture ne dispose d'informations consolidées que sur 1 550 organismes auxquels il alloue des subventions, alors qu'il y en a près de 7 000.

- Parmi ces organismes, quelques associations parisiennes sont très fortement soutenues par le ministère et lui sont particulièrement proches au point que la question de leur statut est évoquée de façon récurrente : Union centrale des arts décoratifs, IRCAM, IFA, Fonds de soutien du théâtre privé.

- Les personnels permanents de ces 1 550 organismes peuvent être estimés (en ETP) aujourd'hui à plus de 17 000, soit un nombre d'agents qui équivaut aux 2/3 du nombre total de ceux du ministère et de ses établissements.

- La part réelle du financement de la rémunération de ces agents assurée par les subventions du ministère est certes difficile à apprécier, et varie d'un organisme à l'autre. Mais le tableau montre que si le financement accordé par le ministère de la culture était intégralement affecté à la rémunération des agents, il permettrait de couvrir plus de 80 % des dépenses salariales des quelque 1 550 organismes subventionnés de toute nature examinés : 281 577 000 / 339 600 000 = 82,9 % (1). Mais, il est évident que les subventions du ministère servent, sauf convention spéciale, à financer les différentes dépenses de ces organismes et pas seulement les salaires.

* *

./.

(1) Sous ces réserves, il apparaît que :

Les dépenses totales de ces 1 550 organismes doivent s'élever à quelque 1 100 millions d'euros ;

La masse salariale doit représenter environ 1/3 de leurs dépenses, soit quelque 340 millions d'euros ;

Le ministère de la culture leur accorde plus de 280 millions d'euros de subventions, ce qui équivaut à financer globalement environ 1/4 de leurs dépenses totales, ou encore 4/5 de leurs dépenses salariales.

Au terme de ces différentes observations consacrées à la connaissance des effectifs du ministère et de ses établissements publics, la Cour constate que les documents actuellement publiés ne permettent pas de disposer d'une information complète et exacte sur leur nombre, tant budgétaire que réel, par la simple lecture de ces documents et qu'au contraire, un long travail de compilation et d'échanges d'information, auquel s'est efficacement prêté le ministère, a été nécessaire pour cerner de plus près la réalité, sans pouvoir y parvenir totalement.

Car malgré toutes les améliorations déjà apportées, des incertitudes importantes subsistent concernant la fiabilité d'une partie des données en raison de leurs conditions de saisie et des notions différentes de personnels qui sont simultanément utilisées sans être explicitées, ce qui conduit à de multiples incohérences et informations erronées.

3. La conformité des effectifs et des compétences des personnels aux stratégies et à l'organisation du ministère de la culture

Dans le bilan social 2001, le ministère précise la méthode qu'il a utilisée jusqu'en 2001 pour déterminer ses besoins en personnels et y ajuster, en gestion, les effectifs finalement disponibles.

"Les emplois inscrits au budget du ministère de la culture sont ventilés entre ses différents services au moyen de chartes d'objectifs. Ces outils répartissaient jusqu'en 2001, en personnes physiques, un effectif théorique de référence calculé de la façon suivante : effectifs budgétaires, augmentés des rompus de temps partiel et diminués des effectifs en instance d'affectation, mis à disposition, en scolarité à l'Ecole nationale du patrimoine ou en position de décharges syndicales".

"Ainsi, au total, cet effectif de référence libellé en personnes physiques était, pour chaque exercice considéré, quelque peu supérieur à l'effectif budgétaire autorisé du ministère : les chartes répartissaient un effectif total supérieur en moyenne de 40 unités aux emplois inscrits au budget, ce qui représentait, toujours en moyenne, 0,3 % des emplois budgétaires".

Puis il indique la réforme qui y a été apportée en 2002 en vue d'en faire un outil de gestion prévisionnelle :

"Le ministère a entrepris en 2002 de réformer les chartes d'objectifs afin d'en faire un réel outil de gestion prévisionnelle : négociées sur le moyen terme, elles devraient notamment intégrer la totalité des effectifs qui concourent à l'activité normale des services, c'est à dire, outre les personnels titulaires et contractuels de l'Etat, les personnels contractuels des établissements publics ainsi que les personnels rémunérés sur crédits".

Deux novations importantes devraient donc apparaître, sinon dans le bilan social de 2002, au moins dans celui de 2003 :

- L'inscription des objectifs dans une perspective pluriannuelle sur 3 ans ;

- La prise en compte de l'ensemble des quelque 27 000 agents de tout statut employés par les services de l'Etat et par les établissements publics, et plus seulement des personnes physiques rémunérées sur des emplois budgétisés d'agents de l'Etat, soit 14 ou 15 000 selon les années.

Dans sa réponse à la Cour, le ministère de la culture indique que « les chartes d'objectifs devraient désormais constituer l'outil de mise en oeuvre d'une vraie politique de gestion prévisionnelle des emplois effectifs et des compétences, ainsi que de la gestion courante ...(et tenir) compte des modalités de gestion du personnel découlant des mécanismes induits par la ...LOLF ...Ainsi, la répartition des effectifs et emplois obéira à la structuration en programmes et en actions qui constituera l'architecture du budget ministériel à partir de 2006 ».

Pour les années passées, le tableau suivant, qui ne concerne que les agents de l'Etat, montre que les effectifs réels de personnes physiques ont été chaque année nettement inférieurs globalement à ceux qui étaient fixés dans les chartes d'objectifs, avec des situations différentes selon les affectations :

- En administration centrale, les effectifs réels ont toujours été nettement supérieurs aux objectifs hormis en 2001 où ils leur étaient à peu près conformes.

- En DRAC les effectifs réels se sont progressivement rapprochés des objectifs, qu'ils ont quasiment atteints en 2001.

- En SDAP, l'insuffisance d'effectifs est permanente par rapport aux objectifs.

- En établissements publics administratifs, il manque chaque année plusieurs centaines d'agents de l'Etat par rapport aux objectifs des chartes.

- En SCN les effectifs les ont progressivement rejoints.

EMPLOIS ET AGENTS DE L'ETAT (excluant donc ceux propres aux EPA et EPIC)	1997		1998		1999		2000		2001
	*Objectif* *1997*	Effectifs réels 31/12	*Objectif* *1998*	Effectifs réels 31/12	*Objectif* *1999*	Effectifs réels 31/12	*Objectif* *2000*	Effectifs réels 31/12	*Objectif* *2001*	Effectifs réels 31/12
ADMINISTRATION CENTRALE	*1 388*	1 442	*1 383*	1 442	*1 392*	1 445	*1 394*	1 468	*1 477*	1 457
1. Filière administrative	1 046		1 044		1 048		1 040		1 105	1 109
Filière scientifique	234		233		235		243		246	244
Filière ouvrière et technique	79		77		80		80		80	68
Filière accueil surveillance et magasinage	29		29		29		31		46	36
DRAC	*1 385*	1 773	*1 850*	1 775	*1 850*	1 807	*1 932*	1 857	*1 988*	1 963
Filière administrative	991		1 006		1 005		1 057		1 076	1 108
Filière scientifique	696		696		696		716		752	699
Filière ouvrière et technique	132		132		133		138		138	126
Filière accueil surveillance et magasinage	16		16		16		21		22	30
SDAP	*788*	743	*788*	745	*789*	749	*791*	756	*791*	761
Filière administrative	467		467		465		467		467	455
Filière scientifique	196		196		196		196		196	174
Filière ouvrière et technique	125		125		128		128		128	132
Filière accueil surveillance et magasinage	0		0		0		0		0	0
ETABLISSEMENTS PUBLICS	*7 647*	7 112	*7 701*	7 398	*7 728*	7 288	*7 788*	7 411	*7 833*	7 182
Filière administrative	1 326		1 326		1 341		1 379		1 377	1 184
Filière scientifique	2 759		2 759		2 752		2 557		2 532	2 437
Filière ouvrière et technique	1 209		1 222		1 211		1 212		1 212	1 010
Filière accueil surveillance et magasinage	2 353		2 394		2 424		2 640		2 712	2 551
SCN ET ASSIMILES	*2 887*	2 769	*2 878*	2 770	*2 845*	2 833	*2 911*	2 821	*2 919*	2 967
Filière administrative	390		390		372		375		381	394
Filière scientifique	946		946		939		949		949	958
Filière ouvrière et technique	447		447		441		445		445	356
Filière accueil surveillance et magasinage	1 104		1 095		1 093		1 142		1 144	1 259
TOTAL	*14 545*	13 839	*14 600*	14 130	*14 604*	14 122	*14 816*	14 313	*15 008*	14 330
		- 4,8 %		- 3,2 %		- 3,3 %		- 3,4 %		- 4,5 %

Les stratégies et l'organisation du ministère s'inscrivent depuis une vingtaine d'années dans un contexte de décentralisation des compétences de l'Etat au profit des collectivités territoriales et de déconcentration de sa gestion au profit de ses services territoriaux et de ses services et établissements publics nationaux. Ce contexte a été renforcé au cours des trois dernières années, par plusieurs initiatives en matière de décentralisation en Corse et ailleurs, et l'est maintenant par le projet gouvernemental de grande ampleur en cours de mise au point.

Pour ce qui est du passé, l'analyse des effectifs et de la répartition des agents du ministère et de ses établissements publics ne conduit pas à conclure que le ministère de la culture en ait tiré les conséquences :

- Les effectifs ne cessent de croître, les réponses aux nouveaux besoins se faisant par augmentation du nombre des agents et non par restructuration des services et redéploiement des personnels du centre vers les services territoriaux. Ainsi, les transferts à leur profit ont été limités à 200 emplois d'administration centrale en 4 ans, sans pour autant que les effectifs de l'administration centrale aient corrélativement baissé. Quant aux transferts aux établissements publics des emplois des agents de l'Etat qui leur sont affectés, ils correspondent à une logique juridique et budgétaire et non de redéploiement des affectations en fonction des besoins. Ils n'ont, jusqu'à présent, concerné que des établissements d'enseignement et le Louvre et la poursuite de ces transferts paraît prévue pour la BNF et le musée et domaine de Versailles.

- La fonction d'état-major qui revient à l'administration centrale, c'est à dire de conception, animation, orientation, évaluation, et contrôle, demeure confiée à un centre de 1 500 agents, dont le nombre n'a pas varié, malgré la décision de principe de transférer toutes les tâches de gestion et d'exécution aux services territoriaux, aux SCN, et aux établissements publics.

- On ne constate pas non plus de réorganisation majeure des directions centrales pour en faire un véritable état-major. Cette nécessité n'a donné lieu qu'à deux fusions de directions centrales (direction de l'architecture et du patrimoine - DAPA -, et direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles - DMDTS -), et au moins au sein de l'une d'elles, les anciens services n'ont guère été fusionnés.

A partir de plusieurs tableaux du bilan social 2001 et de quelques autres éléments la Cour a établi un tableau de synthèse concernant la répartition en 2001 des agents de l'Etat en effectifs réels et en emplois budgétaires, par filière, catégorie et structure d'affectation (1).

(1) Divers retraitements des sources précitées ont du être effectuées pour renforcer la cohérence des données et corriger quelques erreurs matérielles que cet examen a permis de déceler :

- S'agissant des emplois budgétaires, il a fallu, d'une part, répartir les contractuels sur emplois au sein des filières lorsque cela n'avait pas été fait et, d'autre part, faire apparaître que parmi les 92 conseillers sectoriels contractuels sur emplois, 17 avaient été comptabilisés au sein de la filière administrative et 75 dans la filière scientifique.

- S'agissant des effectifs réels, exprimés en personnes physiques, les sources disponibles ne permettaient pas d'aboutir à une parfaite cohérence, ce qui a conduit à faire figurer ici deux séries de chiffres d'effectifs réels correspondant à des ventilations différentes :

Les effectifs réels d'agents de l'Etat, ventilés par filières et par catégories A, B et C, ne sont indiqués que de façon globale (titulaires + contractuels sur emplois) lorsqu'ils sont ventilés par structures, sans que l'on puisse faire apparaître la répartition entre eux.

Dans la ventilation par structures, la filière enseignement est fondue dans la filière scientifique, alors que dans la présentation excluant les structures, elle est traitée comme une filière spécifique ; ce qui ne facilite pas la compréhension des chiffres.

Par commodité, la DAG regroupe dans la filière administrative tous ou presque tous les effectifs réels de contractuels, hormis ceux relevant de la filière enseignement et donc aussi de la filière scientifique.

Il subsiste encore d'autres anomalies dues au manque de rigueur de la tenue des statistiques, mais elles ne sont pas suffisamment importantes pour empêcher de les utiliser (ex: les 689 titulaires de catégorie B de la filière scientifique sont plus nombreux que le total (678) des titulaires et des contractuels de cette catégorie dans cette filière. Selon toute vraisemblance, les problèmes viennent de mauvaises ventilations mais pas des totalisations par filière).

(i) EFFECTIFS REELS ET BUDGETAIRES DES PERSONNELS TITULAIRES ET CONTRACTUELS SUR EMPLOIS DE L'ETAT EN 2001

FILIERES	CATEGORIES	Effectifs réels par catégorie et filière au 31 décembre 2001							*LFI2001*
		et service ou EPA d'affectation						Autre ventilation avec enseign.	*Effectifs budgétaires*
		AdCen	DRAC	SDAP	EPA	SCN	TOTAL	TOTAL	TOTAL
Filière administrative	A						505	505	*491*
	B						604	604	*639*
	C						2 204	2 204	*2 317*
	Total Titulaires						3 313	3 313	*3 447*
	A								503 + 17 = 520
	B								159
	C								0
	Total Contractuels						937	692	679
	A	490	301	34	277	120	1 222		*1 011*
	B	180	218	52	261	66	777		*798*
	C	439	589	369	646	208	2 251		*2 317*
	Tot. Titul + cont.	1 109	1 108	455	1 184	394	4 250	4 005	*4 126*
Filière scientifique	A						2 481	2 481	*2 653*
	B						689	689	*795*
	C						0	0	0
	Total Titulaires						3 170	3 170	*3 348*
	A								75
	B								0
	C								0
	Total Contractuels						1 342	94+ 15= 109	75
	A	219	559	174	2 096	786	3 834		*2 728*
	B	25	140	0	341	172	678		*795*
	C	0	0	0	0	0	0		0
	Tot. Titul + cont.	244	699	174	2 437	958	4 512	3 279	*3 523*
Enseignement	A							947	*1 117*
	Total Titulaires						0	947	*1 117*
	A								177
	Total Contractuels						0	370	177
	A								*1 294*
	Tot. Titul + cont.						0	1 317	*1 294*
Filière ouvrière et technique	A	4	50	27	71	22	174	177	*202*
	B	8	47	101	462	101	719	699	*749*
	C	56	29	4	477	233	799	816	*844*
	Total Titulaires	68	126	132	1 010	356	1 692	1 692	*1 795*
	A								91
	B								39
	C								17
	Total Contractuels						0	161	147
	A	4	50	27	71	22	174		293
	B	8	47	101	462	101	719		788
	C	56	29	4	477	233	799		861
	Tot. Titul + cont.	68	126	132	1 010	356	1 692	1 853	*1 942*
Filière accueil, surveillance et magasinage	A	0	0	0	3	3	6	6	6
	B	3	8	0	139	86	236	258	*236*
	C	33	22	0	2 409	1 170	3 634	3 612	*3 841*
	Total Titulaires	36	30	0	2 551	1 259	3 876	3 876	*4 083*
	Total Contractuels	0	0	0	0	0	0	0	0
	Tot. Titul + cont.	36	30	0	2 551	1 259	3 876	3 876	*4 083*
TOTAL PERSONNEL DE L'ETAT AFFECTE	A						4 116	4 116	*4 469*
	B						2 250	2 250	*2 419*
	C						6 632	6 632	*7 002*
	Total Titulaires						12 998	12 998	13 890
	A								863
	B								198
	C								17
	Total Contractuels						1 332	1 332	1 078
	A	713	910	235	2 447	931	5 236		*5 332*
	B	216	413	153	1 203	425	2 410		*2 617*
	C	528	640	373	3 532	1 611	6 684		*7 019*
	Tot. Titul + cont.	1 457	1 963	761	7 182	2 967	14 330	14 330	*14 968*

NB : hors agents contractuels rémunérés sur crédits

L'examen de ce tableau permet plusieurs constatations importantes relatives à la répartition des agents de l'Etat, par filière, par catégorie, et par service.

Par filière, les effectifs réels de titulaires et de contractuels de l'Etat (hors contractuels rémunérés sur crédits) s'élevaient donc au total, en 2001, à 14 330 (14 968 emplois budgétaires) et se répartissaient comme suit :

- Filières scientifique et enseignement : 4 512 (4 596 emplois budgétaires) ;

- Filière administrative : 4 250 (4 005 emplois budgétaires) ;

- Filière accueil, surveillance et magasinage : 3 876 (3 876 emplois budgétaires) ;

- Filière ouvrière et technique : 1 692 (1 853 emplois budgétaires).

L'examen des effectifs des filières, exprimés en emplois budgétaires, au cours de la période 1996 à 2001 montre que la filière scientifique (hors enseignement) a conservé à peu près la même proportion d'emplois (23%), leur nombre progressant au même rythme que le total des emplois des services du ministère, et que la filière administrative et la filière accueil, surveillance et magasinage ont respectivement accru de 216 et 430 le nombre de leurs emplois, au point de concerner, en 2001, 29 % et 27 % des emplois d'agents de l'Etat relevant du ministère. Les deux autres filières, pour des raisons essentiellement optiques, ont vu leurs effectifs se réduire:

de 226 emplois en filière enseignement, principalement par le transfert des emplois d'enseignants contractuels des écoles nationales d'art et des conservatoires sur les budgets de ces établissements ;

de 210 emplois en filière ouvrière et technique, en raison, de redéploiements d'emplois au profit de la filière accueil, surveillance et magasinage, afin de contribuer à résorber l'emploi précaire, et du transfert des emplois de préposés téléphonistes à la filière administrative.

La répartition des effectifs entre les trois catégories, A, B, C, exprimés en emplois budgétaires, au cours des années 1996 à 2001 se caractérise par :

- la création de 347 emplois de catégorie C, au titre, pour l'essentiel, de la résorption de l'emploi précaire (mesures transitoires prévues par le nouveau statut des personnels d'accueil, de surveillance et de magasinage, application de le loi du 16 décembre 1996 sur l'emploi dans la fonction publique, et, depuis 2001, dispositif "Sapin") ;

- l'adjonction de 93 emplois de catégorie B due à la requalification d'emplois de catégorie C de la filière ouvrière et technique et, depuis 2001, à des créations de postes sur la base du plan Sapin ;

- la réduction nette de 119 emplois de catégorie A, du fait de l'inscription des emplois d'enseignants aux budgets des écoles nationales et des conservatoires et non plus au budget des services du ministère, que n'ont pas pleinement compensé les créations de postes opérées dans les secteurs de l'architecture et de la recherche et au titre des plans de résorption des emplois précaires (agents associatifs, agents en charge de la carte archéologique, agents relevant depuis 2001 du dispositif Sapin).

A la suite de ces évolutions, et exprimée en effectifs réels, la situation par catégories est devenue la suivante en 2001 :

La proportion d'agents (titulaires et contractuels) de catégorie A s'élève à 36,5 % (5 236 / 14 330), celle de catégorie B à 16,8 % (2 410 / 14 330), et celle de catégorie C à 46,7 % (6 884 / 14 330). Ces pourcentages, qui concernent les personnes physiques, sont similaires à la répartition des emplois budgétaires entre les trois catégories au cours du même exercice, respectivement : 35,6 %, 17,5 % et 46,9 %.

Du fait que ces proportions ne concernent que les agents de l'Etat et laissent donc en dehors un nombre à peu près équivalent d'agents relevant directement des établissements publics du ministère sur lesquels on ne sait rien de façon consolidée, les conclusions qui peuvent en être tirées sont nécessairement fragilisées. Néanmoins, elles méritent de retenir l'attention.

D'un côté, la répartition des agents de l'Etat de catégorie A au sein de chaque structure d'affectation va dans le sens de la logique, puisqu'elle est forte au sein de l'administration centrale (48,9 % = 713 / 1 457) et des DRAC (46,4 % = 910 / 1 963) et plus faible au sein des SDAP (30,9 % = 235 / 761), des EPA (34,1 % = 2 447 / 7 182) et des SCN (31,4 % = 931 / 2 967). Mais est-ce suffisant, dès lors que, parallèlement, 36,2 % des agents des services centraux sont encore des agents d'exécution de catégorie C, et que l'on constate que l'administration centrale, aux fonctions d'état-major, emploie presque autant d'agents de catégorie C que les directions régionales des affaires culturelles, seules normalement chargées de la gestion directe (528 / 640 = 82,5 % en catégorie C), et une proportion élevée bien que moindre des agents de catégorie B (216 / 413 = 52,3 %).

D'une façon générale et toutes catégories confondues, les effectifs des services centraux qui s'élèvent à 1 457 agents apparaissent manifestement disproportionnés par rapport aux 2 724 agents des services déconcentrés territoriaux du ministère (1 963 en DRAC et 761 en SDAP), eu égard à la répartition des tâches voulue par la charte de déconcentration territoriale de 1992 . Cette disproportion est d'autant plus évidente, que les tâches de gestion qui pourraient subsister au niveau central devraient logiquement se trouver encore allégées par la multiplication des dispositifs de déconcentration (services à compétence nationale) et de décentralisation (établissements publics) fonctionnelles que développe le ministère de la culture.

Dans le relevé de constatations provisoires, la Cour avait donc interrogé le ministère sur ces différentes observations et sur le fait qu'à ce jour, aucune indication n'avait encore été donnée sur l'évaluation des besoins du ministère en effectifs et en compétences et sur l'organisation de ses services et de ses établissements publics en application des mesures de décentralisation annoncées. Elle avait également questionné le ministère sur les conséquences que la redistribution des rôles entre l'Etat et les collectivités territoriales pourrait avoir sur la politique de subventions du ministère aux organismes qui, parmi les 7 000 qu'il soutient actuellement, ne présentent pas un intérêt national et donc sur son rôle dans le financement indirect de leurs agents, notamment en matière d'enseignement musical.

Le ministère a répondu en substance à la Cour, qu'il avait déjà beaucoup fait et qu'il poursuivrait ses réformes :

- « Le recentrage de l'administration centrale sur les fonctions qui sont les siennes en application de la charte de déconcentration ne signifie pas la suppression de toute tâche d'exécution comptable et administrative : ces tâches ont évolué, passant de la gestion de dossiers ponctuels au maniement des outils de suivi de la déconcentration financière et juridique, mais nécessitent toujours un personnel de catégorie C ». Le ministère s'abstient toutefois de justifier précisément son besoin en personnel de catégorie C pour accomplir ces nouvelles tâches et de le comparer à celui qui correspondait aux anciennes.

- « Quelle qu'ait pu être l'ampleur du mouvement de déconcentration, il reste nécessairement en centrale des tâches de gestion pour les besoins de l'administration centrale elle-même...Cette situation évoluera avec le regroupement des services centraux qui doit avoir lieu (rue des Bons enfants) fin 2004. C'est le cas également avec la gestion du personnel ». La Cour observe qu'aucune estimation chiffrée n'est à nouveau fournie à l'appui de cette perspective d'évolution, et que cette formulation ne paraît pas annoncer une importante réduction des besoins en personnel.

- « La loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse n'aura que peu de conséquences en matière d'emplois et d'organisation. Sur 26 emplois affectés à la (DRAC) de Corse, 15 emplois seront transférés à la Collectivité territoriale de Corse. La DRAC restera un service déconcentré ... sous le nom de délégation régionale aux affaires culturelles de Corse. La nouvelle délégation doit redéfinir son organisation autour des missions qui restent de la compétence de l'Etat notamment dans le domaine du patrimoine - classement et inscription sur l'inventaire, autorisation de fouilles archéologiques et retraits, ... - ou dans le domaine de la création et de la diffusion artistique - délivrance des licences d'entrepreneur de spectacles -...Cette loi n'aura pas de conséquences au niveau central ». « La prochaine loi de décentralisation concernera quatre domaines ... : »

• « Le transfert de la conduite des opérations d'inventaire aux régions devrait conduire au transfert de plus de 200 emplois environ affectés dans les DRAC...Une réflexion est en cours pour évaluer quels seront le rôle des DRAC et celui de l'administration centrale vis-à-vis des collectivités territoriales ».

• « Le transfert de propriété de monuments à certaines collectivités territoriales (dépendra de la liste finale arrêtée)...150 emplois de l'Etat - en majorité du personnel d'accueil et de surveillance - et autant du Centre des monuments nationaux seraient susceptibles d'être transférés ».

• « (Pour) l'expérimentation du transfert aux collectivités territoriales qui en feront la demande, de la gestion des crédits d'entretien et de restauration des monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat ...les services des (DRAC) seraient mis en tant que de besoin à disposition de la collectivité territoriale candidate. Cette mise à disposition n'entraîne pas de conséquence dans l'immédiat sur la situation de ces personnels et dans l'organisation des DRAC, ces mêmes services continuant à gérer les crédits relatifs aux monuments de l'Etat ».

• « Le(s) transfert(s) par convention aux départements et aux régions des concours financiers accordés actuellement par l'Etat aux communes pour le fonctionnement des écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique et des conservatoires nationaux de région ... interviendront deux ans après la promulgation de la loi (de décentralisation et) ...devraient essentiellement alléger le travail des DRAC dans la gestion des crédits d'intervention ».

- « Il est encore trop tôt pour répondre très précisément sur les conséquences induites par le projet de loi de décentralisation. Néanmoins, il est certain que la répartition du rôle de l'administration centrale et des DRAC en matière patrimoniale s'en trouvera transformée. De plus, les passerelles devraient être assouplies entre la fonction publique territoriale et celle de l'Etat dans les domaines où les compétences ont été transférées ».

- « En ce qui concerne l'administration centrale et son évolution vers les fonctions d'état-major, la période considérée a vu le nombre de directions et délégations passer de onze à neuf ...Un projet consistant à réunir au sein d'une même direction les archives, le livre et la langue française a été étudié, mais abandonné en 1998, en raison du caractère artificiel de ce regroupement. Le ministère définit actuellement une réorganisation portant sur les fonctions transversales - fonctions d'administration, de coordination des politiques, de communication - ; ce projet devrait être mis en oeuvre au début de 2004. une réflexion sur l'organisation des fonctions sectorielles sera alors entreprise, en tenant compte bien évidemment des modes de fonctionnement et de pilotage qui seront induits par la répartition du budget du ministère de la culture en programmes en application de la LOLF ».

Il ne fait pas de doute que le ministère de la culture est l'une des administrations qui a pris le plus d'initiatives en matière de déconcentration et de décentralisation.

Pour autant, sa réponse à la Cour démontre la modestie des résultats obtenus, du fait de :

- l'absence de véritables mesures préalables de simplification administrative, qui pourraient supprimer les tâches bureaucratiques inutiles : par exemple, la délivrance des licences d'entrepreneur de spectacle est citée par le ministère pour justifier, parmi d'autres missions, le maintien en Corse de l'intégralité des agents de l'Etat qui n'auront pas été transférés à la collectivité territoriale, alors que l'adoption sur l'ensemble du territoire de la solution de la déclaration préalable apporterait un allègement considérable de la charge de travail pour un résultat identique sinon plus efficace ;

- la faible disposition des services centraux verticaux à abandonner leurs compétences de gestion, et à transférer aux collectivités territoriales de vrais blocs de compétences, préférant toujours proposer des solutions de partage des tâches, dites de partenariat, pour mieux rester impliqués ;

- la conception extensive que les directions centrales ont de leur mission de conception, coordination, animation et contrôle, afin de continuer à gérer de longue main, sinon directement, et de préserver l'essentiel de leurs moyens, notamment humains.

Depuis de nombreuses années, les études se sont en effet succédé, sans vraiment remettre en cause l'organisation verticale du ministère, ni favoriser le redéploiement et la réduction des effectifs centraux, ce qui est certainement à l'origine de la poursuite d'une excessive gestion directe centralisée en dépit des mesures de déconcentration formellement adoptées.

La réponse du ministère ne comporte aucune estimation des besoins réels en personnels des services centraux et déconcentrés qui résulteront des réformes décidées ou prévues . Les rares chiffres évoqués ne concernent que la prise en compte nombre pour nombre des 200 emplois des DRAC qui seraient concernés par les mesures relatives à l'inventaire, et les 300 emplois, essentiellement d'accueil et de surveillance, qui seraient liés à celles relatives aux monuments de l'Etat passant éventuellement sous la responsabilité des collectivités territoriales.

4. Les dépenses de personnel

Faute de pouvoir connaître et distinguer les différentes catégories de frais de personnel imputées sur les budgets respectifs du ministère de la culture, des EPA, des EPIC, voire des organismes dont le ministère rémunère intégralement les agents par ses subventions, la Cour a été contrainte de limiter l'examen des dépenses de personnel aux agents de l'Etat dont la rémunération relève directement du budget propre au ministère. Dans sa réponse, le ministère a validé les chiffres des tableaux qui lui avaient été transmis, mais n'a pas été en mesure d'apporter les éléments d'information complémentaires qui auraient permis de remédier à ces carences.

(b) LFI / AGENTS DE L'ETAT	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Emplois budgétaires autorisés sur le 31-01	14 671	14 698	14 679	14 776	14 968	15 314	14 010
Rémunérations principales (31-01)	321 511 347	326 508 796	335 765 540	345 535 842	351 451 314	366 796 153	350 905 814
Indemnités (31-03)	41 504 930	44 189 429	46 436 519	49 070 363	50 590 350	54 372 003	54 934 395
Sous-total des rémunérations et indemnités des agents rémunérés sur emplois	363 016 277	370 698 225	382 202 059	394 606 205	402 041 664	421 168 156	405 840 209
Crédits de vacations (31-90) destinés aux agents rémunérés sur crédits	13 995 914	13 745 897	15 378 391	12 992 536	11 461 646	11 644 374	12 508 674
TOTAL DES REMUNERATIONS DES AGENTS DE L'ETAT EN ACTIVITE	377 012 191	384 444 122	397 580 450	407 598 741	413 503 310	432 812 530	418 348 883
Cotisations sociales (33-90),	18 193 118	18 188 326	24 975 319	24 321 713	50 387 395	51 553 069	48 565 410
Prestations sociales (33-91)	12 073 597	12 197 328	12 662 927	11 125 537	11 620 477	11 522 661	10 119 537
TOTAL DES CHARGES SOCIALES DES AGENTS DE L'ETAT EN ACTIVITE	30 266 715	30 385 654	37 638 246	35 447 250	62 007 872	63 075 730	58 684 947
TOTAL DES REMUNERATIONS ET DES CHARGES SOCIALES DES AGENTS DE L'ETAT EN ACTIVITE	407 278 906	414 829 776	435 218 696	443 045 991	475 511 182	495 888 260	477 033 830
Autres dépenses d'action sociale (33-92) pour agents en activité et en retraite	3 073 997	3 531 344	3 531 344	3 662 755	3 738 979	3 815 204	3 843 947
PENSIONS DE RETRAITE (32-97)	41 923 478	43 905 317	45 810 930	47 792 767	49 088 584	52 000 000	53 900 000
TOTAL DES FRAIS DE PERSONNEL DE L'ETAT EN ACTIVITE ET EN RETRAITE	452 276 381	462 266 437	484 560 970	494 501 513	528 338 745	551 703 464	534 777 777
BUDGET TOTAL DU MINISTERE	2 305 983 520	2 300 927 945	2 394 992 207	2 451 640 997	2 549 178 344	2 609 989 424	2 496 800 544

Tableau établi à partir des éléments d'information annexés aux verts budgétaires

Ce tableau permet de tirer les conclusions suivantes (en 2003) :

- Les dépenses de personnel s'élèvent à environ 535 millions d'euros pour l'ensemble des agents de l'Etat en activité (14 010 emplois budgétaires + 1 700 vacataires) et en retraite, soit 21 % du budget total du ministère.

- Près de 419 millions sont consacrés aux rémunérations et indemnités, dont 406 millions d'euros pour les agents de l'Etat sur emplois et 13 millions d'euros pour ceux rémunérés sur crédits. La baisse de 14,5 millions d'euros (-3,3 %) par rapport à 2002 s'explique par la réduction de 1 304 emplois due aux transferts opérés au profit des établissements publics et à la prise en charge par leur budget de ces rémunérations.

- Près de 59 millions d'euros de charges sociales sont supportés par l'Etat pour ces agents, soit 14 % de charges "patronales"(hors pensions de retraite). Elles baissent dans une proportion supérieure (- 6,9 %) par rapport à 2002.

- Près de 54 millions d'euros sont consacrés aux pensions de retraite, en hausse de 3,7 % par rapport à 2002. Alors que dans la plupart des ministères, il est prévu qu'environ 35 à 40% des agents auront pris leur retraite d'ici à 2 010, et que dans la fonction publique territoriale ce sera 35 %, au ministère de la culture seulement 12 % des agents seront retraités à cette date, 17 autres % partant en retraite dans les 5 années suivantes.

Les perspectives d'évolution des effectifs liées aux départs en retraite (agents de l'Etat)

	EFFECTIFS EN POSTE AU 31/12/2001	PREVISIONS DE DEPART EN RETRAITE A 65 ANS DES AGENTS DE L'ETAT PRESENTS AU 31/12/2001
	EFFECTIFS EN POSTE AU 31/12/2001	2002 à 2005	2005 à 2010	2011 à 2015	2016 à 2020	Au delà de 2020
FILIERE ADMINISTRATIVE	4 260	3%	8%	18%	20%	51%
FILIERE SCIENTIFIQUE	4 502	6%	15%	23%	19%	37%
FILIERE OUVRIERE ET TECHNIQUE	1 934	1%	5%	16%	19%	59%
FILIERE ACCUEIL, SURVEILLANCE ET MAGASINAGE	3 634	1%	5%	10%	15%	68%
TOTAL	14 330	3%	9%	17%	18%	53%

Source : Bilan social pour 2001

En crédits consommés, les chiffres, bien que plus faibles, restent cohérents, à condition de ne pas s'en tenir aux seuls crédits du ministère de la culture (premier tableau), mais d'y ajouter les crédits transférés au ministère de l'équipement pour les emplois dont il a conservé la gestion (deuxième tableau). Les derniers écarts sont dus également pour l'essentiel à des transferts de crédits entre ministères gestionnaires des agents.

(c) CREDITS CONSOMMES DESTINES AUX AGENTS DE L'ETAT	1998	1999	2000	2001
Effectifs rémunérés sur le 31-01en ETP moyenne lissée sur l'année			14 038 agents rémunérés en principal	13 624 agents rémunérés en principal et 12 120 en indemnités
Rémunérations principales (31-01)	310 362 956	320 391 466	324 646 589	330 975 677
Indemnités (31-03)	42 309 521	44 186 368	46 861 316	49 183 239
Sous-total des rémunérations et indemnités des agents rémunérés sur emplois	352 672 477	364 577 834	371 507 905	380 158 916
Crédits de vacations (31-90) destinés aux agents rémunérés sur crédits	12 733 148	14 322 110	14 062 881	13 669 577
TOTAL DES REMUNERATIONS DES AGENTS DE L'ETAT EN ACTIVITE	365 405 625	378 899 944	385 570 786	393 828 493
Cotisations sociales (33-90),	46 367 990	48 391 356	48 380 558	48 989 511
Prestations sociales (33-91)	8 983 518	9 813 696	9 683 865	10 470 361
TOTAL DES CHARGES SOCIALES DES AGENTS DE L'ETAT EN ACTIVITE	55 351 508	58 205 052	58 064 423	59 459 872
TOTAL DES REMUNERATIONS ET DES CHARGES SOCIALES DES AGENTS DE L'ETAT EN ACTIVITE	420 757 133	437 104 996	443 635 209	453 288 366
Autres dépenses d'action sociale (33-92) pour agents en activité et en retraite	3 095 525	3 244 167	3 418 758	3 622 342
PENSIONS DE RETRAITE (32-97)	43 905 317	45 810 930	47 792 767	49 088 584
TOTAL DES FRAIS DE PERSONNEL DE L'ETAT EN ACTIVITE ET EN RETRAITE	467 757 975	486 160 093	494 846 734	528 338 745

Tableau établi à partir des éléments d'information sur l'exécution des deux exercices budgétaires précédents (n et n+1) figurant dans les verts budgétaires depuis l'exercice 2000

(d) REMUNERATIONS VERSEES AUX AGENTS DE L'ETAT GERES PAR LA CULTURE ET PAR L'EQUIPEMENT	1999	2000	2001
Effectifs réels d'agents de l'Etat rémunérés sur emplois gérés par la culture ou transférés par le ministère de la culture à celui de l'équipement (31-01et 31-03)	14 061	14 038	14 179
Rémunérations principales (31-01)	334 409 239	337 470 373	343 362 753
Indemnités (31-03)	45 110 525	47 747 842	50 574 794
Sous-total des rémunérations et indemnités des agents rémunérés sur emplois	379 519 764	385 218 215	393 937 547
Effectifs réels d'agents de l'Etat rémunérés sur crédits par le ministère de la culture (31-90)		838	933
Crédits de vacations (31-90) destinés aux agents rémunérés sur crédits		14 062 881	13 669 577
TOTAL DES REMUNERATIONS DES AGENTS DE L'ETAT EN ACTIVITE		399 281 096	407 607 124
Rémunération annuelle moyenne versée aux agents payés sur emplois	26 991	27 441	27 783
Rémunération moyenne versée aux agents payés sur crédits		16 781	14 651

Tableau établi à partir du Bilan social pour l'exercice 2001

Ces évaluations présentent un intérêt comptable, mais ne suffisent donc pas pour apprécier les coûts de revient des personnels, puisqu'elles ne concernent guère que la moitié des effectifs auxquels le ministère a recours pour assumer ses missions.

./.

La gestion des personnels par corps et ses conséquences

1. Le rattachement des agents à une soixantaine de corps

2. Les problèmes et les contradictions de la gestion simultanée mais dispersée des corps et des personnes

Dans son rapport annuel publié en mars 2003, consacré à la fonction publique, le Conseil d'Etat résume ainsi la situation des corps de fonctionnaires en France : "On a pu en 1996 estimer le nombre de corps entre 1 500 et 1 700 pour l'Etat, dont environ 900 corps vivants, ... 190 en voie d'extinction, ...300 statuts d'emplois et 300 corps d'établissements publics". Il précise qu'au ministère de la culture, malgré ses effectifs limités, il y a ainsi "une quarantaine de corps pour 18 000 agents".

La Cour a établi une série de tableaux présentant la répartition par corps et par catégorie des agents titulaires et des agents contractuels de l'Etat rémunérés sur emplois, en 2002. Ils peuvent être considérés comme validés par le ministère, toutes les corrections qu'il a formulées ayant été prises en compte.

Ces tableaux révèlent un foisonnement de corps encore plus important que ne l'indique le Conseil d'Etat, ainsi que la diversité de leur rattachement en gestion.

Ils montrent également que les effectifs d'agents de l'Etat relevant de corps sont encore plus modestes que ne le pense le Conseil d'Etat, puisqu'ils représentent 15 314 emplois budgétaires et 14 297 agents réellement présents , soit seulement un peu plus de la moitié des personnels du ministère et de ses établissements publics.

Ils aident ainsi à prendre la mesure des problèmes et des contradictions que suscite la gestion simultanée mais dispersée de corps nombreux chargés de répondre aux besoins du service public. En cela, toutefois, comme le ministère le souligne à juste titre dans sa réponse, « les raisonnements adoptés dans le relevé font le plus souvent référence à un cadre qui dépasse celui du ministère de la culture, notamment pour tout ce qui concerne la structuration de la fonction publique d'Etat en statuts particuliers de corps ».

1. Le rattachement à plusieurs dizaines de corps des agents exerçant au ministère de la culture

L'appréciation de la place des corps au ministère de la culture, et de la diversité des administrations qui ont la responsabilité de les gérer, nécessite de procéder à plusieurs analyses successives : d'abord globale, puis propre à chacune des trois catégories (A, B et C) de corps de fonctionnaires, enfin centrée sur la politique de fusion et de création de corps du ministère.

1.1. Globalement

Ce premier tableau regroupe, toutes catégories de statuts confondues, l'ensemble des corps de fonctionnaires titulaires et l'ensemble des contractuels sur emplois de l'Etat relevant du ministère de la culture, ainsi que le nombre d'emplois autorisés (B) et leurs effectifs réels (R) en 2002. Sont donc exclus de l'analyse, faute de données, la douzaine de milliers d'agents dont les rémunérations ne correspondent pas à des emplois budgétaires d'agents de l'Etat rémunérés sur le budget du ministère de la culture (contractuels sur crédits et contractuels des établissements publics).

L. EMPLOIS BUDGÉTAIRES (B = LFI) ET EFFECTIFS RÉELS PRÉSENTS (R = 31 OCTOBRE), AU MINISTÈRE DE LA CULTURE, EN 2002

TITULAIRES ET CONTRACTUELS EN 2002 (Budget en LFI et Réel au 31 octobre 2002)	(i) TOTAL
	Effectifs
	2. B	3. R
a) TITULAIRES TOTAL GENERAL	*14 287*	12 986
*I. Corps propres à l'administration de la culture*	*7 609*	6 849
1° Tous personnels affectés à et gérés par le ministère de la culture	6 141	5 480
2° Tous personnels pouvant être affectés ailleurs mais gérés par la culture	1 492	1 387
*II. Corps communs à plusieurs ministères mais tous gérés par la culture*	*349*	335
*III. Corps communs à plusieurs ministères la culture ne gérant que les agents qui lui sont affectés*	*3 779*	3 408
*V. Corps interministériels gérés par la culture*	*268*	255
*IV. Corps communs à plusieurs administrations gérés par un autre ministère*	*1 851*	1 694
A. Filière bibliothèque gestion par éducation nationale, paiement par culture	1 837	1 684
B. Corps dont les agents sont gérés par les affaires sociales et payés par la culture	14	10
*VI. Corps relevant d'autres ministères qui en gèrent tous les agents*	8	4
Corps dont les agents sont gérés par l'éducation nationale et payés par la culture	5	1
Corps dont les agents sont gérés et payés par les finances (après transfert en gestion par la culture)	3	3
*VII. Personnels gérés et payés par le ministère de l'équipement*	*311*	352
Corps propres à l'équipement	170	124
Corps communs à plusieurs ministères dont les agents sont gérés par l'équipement	141	228
*VIII. Emplois de direction des administrations centrales et des services déconcentrés*	65	58
A la discrétion du gouvernement	9	9
Emplois fonctionnels	56	49
*IX. Emplois fonctionnels de direction des établissements publics administratifs avec ou sans statut d'emploi*	16	8
*X. autres emplois fonctionnels*	29	22
*XI. Autres emplois*	2	2
CONTRACTUELS TOTAL GENERAL	*1027*	1 311
*I. Agents gérés et payés par la culture*	*914*	1 184
A. Personnels enseignants	174	311
B. Personnels administratifs	722	837
C. Personnels scientifiques et techniques	18	36
*II. Agents gérés et payés par le ministère de l'équipement* (après transfert en gestion par la culture)	*113*	127
TITULAIRES ET CONTRACTUELS TOTAL GENERAL	*15 314*	14 297

N.B. : Les emplois recensés comme fonctionnels varient selon les sources et les années. La DAG adopte une démarche restrictive, puisqu'elle ne classe sous cette appellation en 2002 que 88 emplois : 9 à la discrétion du gouvernement, 56 de directions d'administration centrale et des services déconcentrés, 16 de direction des EPA, 5 de chefs de service intérieur et 2 d'ouvriers de parcs et ateliers. En revanche, l'annexe à la LFI ne prend pas en compte exactement les mêmes emplois parmi les emplois fonctionnels, bien qu'elle aboutisse à des nombres globaux similaires. Surtout, elle ajoute à ces emplois fonctionnels ceux qu'elle qualifie de "autres emplois", que la DAG considère au contraire comme relevant de corps de titulaires. Leur nombre est croissant et s'élève à : 257 en LFI 2001 ; 273 en LFI 2002 ; 2 896 en LFI 2003. Ce nombre particulièrement élevé s'explique principalement par l'apparition dans le budget 2003 des emplois relevant de 2 corps communs créés à la suite de plusieurs fusions de corps au cours de l'exercice 2002, et qui sont donc recensés parmi les "autres emplois" : 2 062 emplois d'adjoints administratifs de corps commun répartis en 6 classes ou échelles, et 513 emplois de secrétaires administratifs de corps commun répartis en 3 classes.

Ce tableau permet d'importantes constatations concernant la gestion par corps.

Pour les titulaires :

- Environ la moitié des agents titulaires de l'Etat employés par le ministère de la culture relèvent de corps propres à ce ministère : 7 609 / 14 287 = 53,3 % en emplois et 6 849 / 12 986 = 52,7 % en effectifs réels.

- Sont également gérés par le ministère de la culture près d'un tiers des agents titulaires qu'il emploie, bien qu'ils appartiennent à des corps communs à plusieurs ministères : 349 + 3 779 + 268 / 14 287 = 30,8 % en emplois et 335 + 3 408 + 255 / 12 986 = 30,8 % en effectifs.

- Un peu moins d'un sixième d'entre eux relèvent de corps communs ou propres à d'autres ministères, qui les gèrent : 1 851 + 8 + 311 / 14 287 = 15,2 % en emplois et 1 694 + 4 + 352 / 12 986 = 15,8 % en effectifs.

- Les autres fonctionnaires titulaires relèvent d'emplois fonctionnels et non de corps et représentent moins de 1 % : 65 + 16 + 29 + 2 / 14 287 = 0,8 % en emplois et 58 + 8 + 22 + 2 / 12 986 = 0,7 % en effectifs.

Pour les contractuels sur emplois :

- Environ 90 % des agents contractuels de l'Etat employés par le ministère de la culture sont gérés par lui. Il s'agit principalement de personnels administratifs (722 emplois et 837 agents) et d'enseignants (respectivement 174 et 311).

- Les quelque 10 % restant sont constitués par des agents contractuels de l'Etat qui continuent à être gérés par le ministère de l'équipement, après transfert en gestion, par le ministère de la culture, des emplois et des crédits correspondants : 11 % en emplois (113 / 1 027) et 9,7 % en effectifs (127 / 1 311). On observe qu'ajoutés aux titulaires employés par le ministère de la culture, mais que continue de gérer le ministère de l'équipement (311 emplois et 352 agents), c'est un total de 424 emplois et de 479 agents de ce ministère, qui affectés au ministère de la culture continuent à échapper à la gestion qui lui a été confiée en 1996, soit, respectivement 2,8 % de tous les emplois qui sont budgétairement alloués au ministère de la culture (424 / 15 314) et 3,4 % de tous les agents qu'il emploie (479 / 14 297).

Le rappel préalable des effectifs des corps de chaque catégorie permet de relativiser le nombre d'emplois et d'agents respectifs des trois catégories de fonctionnaires. Sur la base des chiffres à la fin 2002, l'ensemble de ces 15 314 emplois et de ces 14 297 agents se répartit comme suit:

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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ANNEXE

B. TOTAL SDAP

C. 18

D. 17

E. 17

F. 17

(i) EXERCICE 2000

G. EMPLOIS DES EPIC

H. LFI 2001

I. LFI 2003

J. LFI 2001 EMPLOIS BUDGETISES SOURCE : VERT BUDGETAIRE 2003

K. ECARTS

1. Filière administrative

(i) EFFECTIFS REELS ET BUDGETAIRES DES PERSONNELS TITULAIRES ET CONTRACTUELS SUR EMPLOIS DE L'ETAT EN 2001

(b) LFI / AGENTS DE L'ETAT

(c) CREDITS CONSOMMES DESTINES AUX AGENTS DE L'ETAT

(d) REMUNERATIONS VERSEES AUX AGENTS DE L'ETAT GERES PAR LA CULTURE ET PAR L'EQUIPEMENT

L. EMPLOIS BUDGÉTAIRES (B = LFI) ET EFFECTIFS RÉELS PRÉSENTS (R = 31 OCTOBRE), AU MINISTÈRE DE LA CULTURE, EN 2002

(i) TOTAL

2. B

3. R

a) TITULAIRES TOTAL GENERAL

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