B. D'AUTRES MODÈLES SONT PLUS FAVORABLES À L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
D'autres modèles d'organisation publique existent et l'exemple d'autres pays développés montre que ces modèles sont plus favorables à l'évaluation des politiques publiques. Notre pays a lui-même entrepris un certain nombre de démarches de modernisation, qui devraient avoir pour prolongement logique le développement de l'évaluation.
1. Certains contextes politiques et institutionnels sont plus favorables à l'évaluation
Deux schémas d'organisation politique favorisent l'institution-nalisation des processus d'évaluation des politiques publiques :
- ceux dans lesquels la séparation des pouvoirs et une certaine égalité entre eux poussent à des compromis ;
- ceux dans lesquels la tradition parlementaire est restée vivace en dépit d'un contexte institutionnel ou politique pouvant fonder une forme de suprématie de l'exécutif.
Le premier type est évidemment celui des Etats-Unis, le second, celui du Royaume-Uni. Ces deux systèmes partagent une même attention à l'existence d'un certain équilibre entre « pouvoirs et contre-pouvoirs » (« checks and balances »).
Cette préoccupation se traduit notamment par la vivacité du Parlement en tant qu'institution . Il dispose de pouvoirs constitutionnels importants et, en tout cas, d'une autorité incontestée. Ses moyens suivent . L'importance de ceux dont dispose le Congrès américain a été largement analysée dans le rapport de votre Délégation cité plus après. Au Royaume-Uni, si les moyens propres du Parlement sont nettement moins développés, celui-ci dispose, par conventions, d'un accès fourni à nombre de ressources extérieures. De façon emblématique, il faut citer l'étroitesse des relations entre le Parlement et le National Audit Office (NAO) qui contraste singulièrement avec les rapports restés longtemps beaucoup plus espacés entre le Parlement et la Cour des comptes, homologue du NAO.
Parallèlement, les deux régimes sont marqués par l'existence de garanties des droits de la minorité . Le statut de l'opposition britannique est assez largement connu. Les droits de la minorité aux Etats-Unis ont été, quant à eux, abordés dans le rapport consacré par votre Délégation à l'information économique dans le pays 6 ( * ) .
Au demeurant, la très grande fragmentation des centres de pouvoir au Congrès , ainsi que le poids que représente chacun de ses membres constituent un antidote puissant contre l'inertie et une incitation permanente à l'exercice effectif de leurs prérogatives par les membres du Congrès. Le régime des partis joue d'ailleurs dans ce sens . En effet, au-delà d'un bipartisme apparent, la vie partisane aux Etats-Unis est marquée par l'existence de clivages mouvants qui pénètrent à l'intérieur de chaque formation politique et atténuent les effets d'une stricte discipline majoritaire sur l'exercice des mandats au Congrès.
Enfin, les conditions d'organisation du travail parlementaire et des relations entre le Gouvernement et le Parlement sont souvent plus propices qu'en France à un climat favorable à l'évaluation, où il apparaît normal que l'exécutif rende compte de ses actions. L'existence de « secrétaires parlementaires » au sein des ministères témoigne dans plusieurs pays d'une systématisation des relations entre exécutif et Parlement. Tel est le cas en Allemagne mais aussi au Royaume-Uni. Dans tous les cas, ces secrétaires parlementaires ont un rang politique élevé qui contraste avec le statut plus modeste des « assistants » parlementaires des ministres en France. Cette organisation institutionnelle constitue l'assise d'une relation fonctionnelle permanente et dense.
Il est utile d'avoir à l'esprit cette dernière particularité d'organisation lorsqu'on entend redessiner les rapports entre l'exécutif et les autres pouvoirs constitués ou plus informels. En effet, le suivi des politiques publiques conduites par l'exécutif se trouve mieux assuré dans un contexte de proximité entre les pouvoirs . Ce constat ne peut qu'être étendu au domaine de l'évaluation des politiques publiques. Sachant que les conditions de son institutionnalisation sont déterminantes pour son développement, on en conclura logiquement que des solutions garantissant la proximité de ses enceintes avec les acteurs directs des politiques publiques sont préférables à des organisations où les centres d'évaluation sont éloignés des centres de pouvoir. Cette analyse fonde la recommandation de vos rapporteurs de procéder à une institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques se démarquant des schémas privilégiés jusqu'alors, où l'évaluation est confiée à un organisme central, handicapé par son éloignement des lieux d'exercice de l'action publique, au profit d'une organisation de l'évaluation en « toile d'araignée ».
Si notre pays ne bénéficie pas d'un contexte institutionnel aussi favorable , plusieurs évolutions sont intervenues qui sont allées dans le sens d'une meilleure acclimatation de l'idée d'évaluation des politiques publiques .
Politiquement , la réalité des alternances politiques , voire les périodes de cohabitation , ont dédramatisé les relations entre opposition et majorité et conduit à des conciliations, certes faiblement organisées, mais qui ont été globalement propices au développement d'une culture de contre-pouvoirs .
Dans ce contexte, le Parlement a pu trouver une sorte de « second souffle » , écho positif à l'existence d'une dyarchie exécutive moins unie. Une forme de crise de la démocratie représentative l'a sans doute incité à mieux exercer ses missions. Les tentatives se sont multipliées pour institutionnaliser davantage le contrôle parlementaire et ont trouvé dans l'évaluation un champ nouveau d'application . Parallèlement aux processus conduits par l'exécutif dans ce domaine, le Parlement a souhaité développer sa fonction d'évaluation. La création des deux offices parlementaires d'évaluation des politiques et des lois, l'institutionnalisation de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) à l'Assemblée nationale, et du comité d'évaluation des politiques publiques au Sénat, la multiplication des dispositions législatives prévoyant qu'un rapport d'évaluation des lois concernées soit transmis au Parlement, et la loi organique sur les lois de finances d'août 2001, d'origine parlementaire et qui confère un rang constitutionnel à la notion d'évaluation sont autant de témoignages d'une attention renouvelée du Parlement à l'évaluation.
2. Certaines modalités d'organisation administrative appellent naturellement une considération du rôle de l'évaluation
Des réformes importantes de l'organisation administrative sont intervenues dans nombre de pays développés qui ont conduit à installer l'évaluation au coeur du dispositif d'administration publique. En France, les évolutions ont été moins nettes, mais certaines formules nouvelles de pilotage de l'action publique sont apparues qui comportent une dimension favorable au développement de l'évaluation.
a) A l'étranger
Comme l'a très judicieusement relevé notre collègue Gérard Braun dans son excellent rapport sur « La réforme de l'État à l'étranger » 7 ( * ) , « une claire distinction des niveaux de responsabilité politique et administrative est très souvent une étape essentielle de la modernisation de la sphère publique et de la réforme de l'État ».
Au terme d'un tel processus, deux données essentielles se trouvent réunies : les administrations , fréquemment réorganisées sous forme d'agences, disposent d'une large autonomie . Cette autonomie est organisée dans le cadre d'un accord négocié avec le ministère de tutelle et, le plus souvent, avec le ministère des finances.
Ces deux caractéristiques, qui vont à rebours des propriétés de l'organisation administrative française qui, on l'a vu, peuvent expliquer le sous-développement de l'évaluation des politiques publiques dans notre pays, exercent une influence, à l'inverse, positive sur l'évaluation.
Le cas du Royaume-Uni est particulièrement illustratif. Le programme Next Steps y a entraîné une large réorganisation de l'administration publique, suivant un principe de séparation des fonctions de définition et de gestion des politiques publiques, combinant accroissement de l'autonomie de gestion, responsabilisation accrue des dirigeants et engagements précis et vérifiables sur des résultats.
Les Etats-Unis connaissent aussi une organisation administrative faisant une large place à l'autonomie et à la responsabilité des centres en charge de l'exécution des politiques publiques. Au demeurant, ce pays dispose d'une tradition de fonctions administratives électives qui est évidemment propice à un suivi, du moins périodique, des actions publiques.
Aux Pays-Bas , des agences ont été créées à la suite d'un rapport gouvernemental de 1991, afin d'améliorer les performances des ministères et d'accroître l'efficacité des services publics dans, principalement, cinq secteurs : l'économie, les finances, l'environnement, la santé publique, et l'éducation et la culture. Ce pays illustre bien le lien entre l'évaluation et les modalités d'organisation administrative. Même si, en l'occurrence, le terme ne désigne pas strictement l'évaluation des politiques publiques, il est intéressant de noter, comme l'a indiqué à vos rapporteurs M. Henri Guillaume, premier signataire du Rapport de l'inspection générale des finances consacré à une étude comparative internationale des systèmes de gestion de la performance, que parmi les 12 conditions posées pour devenir une agence administrative aux Pays-Bas, figure celle d'avoir été évaluée au cours des 3 années précédant la transformation du service en agence.
Vos rapporteurs veulent souligner l'essentiel pour ce rapport, qui est bien que ces modes d'organisation administrative , en conférant aux administrations publiques une large autonomie , appellent un renforcement des processus d'évaluation , qu' ils favorisent aussi .
b) Les réformes intérieures
Notre pays est très nettement en retrait , comme on l'a indiqué. Toutefois, certaines réformes ont été entreprises pour mieux responsabiliser les services administratifs , et chacune d'entre elles comporte un volet intéressant directement l'évaluation . Notre collègue Gérard Braun évoque, dans son rapport, le mouvement dit de « renouveau du service public » lancé, c'est significatif, en même temps que l'essor de la réflexion sur l'évaluation des politiques publiques.
«
Le renouveau du service public :
une tentative française
pour accroître l'autonomie de gestion
de l'administration
Le « renouveau du service public », initié en France par la circulaire du Premier ministre de l'époque, M. Michel Rocard, du 23 février 1989, relevait de cette démarche. Ce programme visait quatre objectifs : le développement des responsabilités ; la rénovation des relations de travail ; l' évaluation des politiques publiques ; l'accueil et le service des usagers.
La méthode adoptée devait être expérimentale et participative, et reposait sur un instrument essentiel, les centres de responsabilité . Ces derniers prenaient la forme de contrats définissant les engagements réciproques en termes d'objectifs à atteindre et autorisaient des assouplissements en matière de gestion : un budget global était établi, en contrepartie duquel un contrôle de gestion et une évaluation étaient mis en place.
Toutefois, l'individualisation des rémunérations était exclue puisque les économies budgétaires éventuellement réalisées bénéficiaient au centre de responsabilité qui pouvait les redistribuer pour améliorer les conditions de travail ou les avantages du personnel. On parlait du « retour collectif de la modernisation ».
Surtout, cette tentative a échoué en raison de la rigidité des procédures budgétaires et comptables. Une nouvelle fois la réforme de l'Etat achoppait sur le cadre financier du fonctionnement de l'Etat. »
Malgré l'échec de cette tentative, des efforts semblables se sont à nouveau manifestés quelques années plus tard sous forme de « contrats d'objectif et de gestion » passés entre le ministre et certaines directions d'administration centrale, la première d'entre elles à conclure un tel contrat étant la direction générale des impôts. Ces processus ont trouvé un relais au niveau des services territoriaux des ministères avec le développement de la déconcentration des moyens, qui s'est accompagnée d'une identification plus systématique des responsabilités et de l'essor de techniques de pilotage inspirées par la préoccupation de favoriser l'évaluation des performances.
Le ministère de l'économie et des finances a joué en ce domaine un rôle pionnier et la direction générale des impôts tout particulièrement, avec la procédure dite du « directeur entrant », sorte de contrat, vérifiable, entre le directeur général des impôts et les directions des services fiscaux.
Plus généralement, le mouvement de déconcentration , qu'elle soit verticale ou horizontale, n'a pas faibli et s'est traduit par un besoin de renouvellement de l'animation administrative, en développant le contrôle a posteriori et des procédures formalisées d'évaluation.
Dans le cadre de la décentralisation , la conclusion de contrats de plan Etat-régions avait montré le chemin d'une modernisation des relations entre acteurs de l'administration et la place que pouvait y occuper la démarche évaluative.
A l' avenir , la mise en oeuvre complète de la LOLF devrait produire des effets semblables. Elle est en effet inspirée à la fois par la volonté de promouvoir une administration orientée vers les performances et par le souci de confier plus de marges de manoeuvre aux administrations avec un développement, en contrepartie, des procédures de validation a posteriori , tant au sein de l'exécutif que de la part des contrôleurs externes et notamment du Parlement. Dans ce cadre, l'image d'un « Parlement-conseil d'administration », évaluant à ce titre les performances d'un exécutif à qui il consent, sous réserve, les moyens de mettre en oeuvre les politiques publiques, pour être un peu « forcée », ne manque pas de fondement.
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Tous ces réaménagements sont susceptibles d'améliorer la transparence de l'action publique. Mais, à eux seuls, ils ne suffisent pas et ils n'apporteraient que peu de progrès pour le pilotage des politiques publiques s'ils n'étaient accompagnés par une institutionnalisation enfin réussie de l'évaluation des politiques publiques.
* 6 « De la démocratie budgétaire en Amérique. L'information économique aux Etats-Unis : quels enseignements pour la France ? ». Joël Bourdin , Délégation du Sénat pour la planification. Rapport n° 326 du 15 mai 2001.
* 7 « La réforme de l'État à l'étranger », Gérard Braun , Commission des finances. Rapport n° 348 du 31 mai 2001.