CHAPITRE
II
L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES,
UN PROJET QUI
APPELLE UNE FORTE VOLONTÉ POLITIQUE
L'insuccès global des tentatives faites pour promouvoir l'évaluation des politiques publiques, et, en particulier, les processus institutionnalisés d'évaluation est sans aucun doute le produit de formules insuffisamment efficaces. Mais, il est aussi la conséquence d'un contexte défavorable à l'évaluation, qui n'est sans doute pas étranger à ces choix. Pourtant, il semble à vos rapporteurs que le contexte offre plus que jamais des chances à l'évaluation des politiques publiques car il en renforce considérablement la nécessité.
I. UN « MODÈLE FRANÇAIS » D'ORGANISATION PUBLIQUE PLUTÔT DÉFAVORABLE À L'ÉVALUATION
Dans ses grands traits, le modèle français d'organisation publique, à l'inverse d'autres modèles, n'offre pas un terrain propice à l'évaluation des politiques publiques.
A. LES GRANDS TRAITS DU MODÈLE FRANÇAIS D'ORGANISATION PUBLIQUE CONSTITUENT UN OBSTACLE À L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Le modèle français d'organisation publique n'offre qu' une faible place à l'évaluation des actions publiques .
1. Les pouvoirs publics constitutionnels
Du point de vue politique , l'existence de contre-pouvoirs ne peut être contestée mais leur organisation, le cadre d'expression qui leur est ménagé, est peu développée.
Tel est le produit d'un mélange composé d'un parlementarisme rationalisé, d'un fait majoritaire dominant et de l'absence de cadre d'expression concurrent de la volonté générale.
Institutionnellement , le parlementarisme rationalisé a produit les effets favorables attendus de lui, mais aussi un effacement relatif du Parlement qui déséquilibre l'organisation des pouvoirs publics au profit de l'exécutif , c'est-à-dire du gouvernement et des administrations dont il dispose. Politiquement , le « fait majoritaire » favorise une certaine clarté des responsabilités politiques mais aussi, en l'absence d'un véritable statut de l'opposition , l'alternance de périodes de politiques caractérisées par la rareté des occasions de discussions organisées, avec, pour conséquence, un débat politique nourri en oppositions de principes et où les confrontations sur les aspects concrets des politiques publiques sont peu courantes.
Dans ce contexte institutionnel et politique, le système apparaît largement privé des dispositifs de « checks and balances » qui institutionnalisent les débats politiques dans les pays anglo-saxons et, par ailleurs, favorisent, sans doute, une approche pragmatique des choix politiques. La tradition d'un défaut de cadre approprié à l'expression directe de la société civile amplifie cette lacune.
Le développement sensiblement plus avancé de l'institutionnalisation des démarches évaluatives dans ces pays semble pouvoir être, au moins, partiellement attribué à une organisation politique et institutionnelle, qui organise mieux la critique des décisions publiques.
2. L'organisation administrative
La sphère administrative reflète cette situation et participe elle-même, de façon autonome, à la construction d'un système politico-administratif défavorable à l'évaluation des politiques publiques.
Il existe à cela plusieurs raisons. La plus fondamentale est que l' autonomie de l'administration est traditionnellement déniée , en dépit des éléments qui l'attestent et des avantages qu'il y aurait à en reconnaître la réalité.
L'administration est transparente, la loi et le ministre sont tout. De cela il résulte que l'accent est mis sur la responsabilité politique avec, pour corollaire, une administration quasiment exemptée de rendre compte aux citoyens.
Le champ de la responsabilité administrative se trouve réduit à peu de choses et, dans ce système, la responsabilité administrative auprès des citoyens n'est, traditionnellement, appréhendée que par un processus juridictionnel.
Encore faut-il distinguer. Lorsque sont en cause les résultats effectifs de l'action de l'administration, seuls des dysfonctionnements quasi-pathologiques sont condamnés par les juridictions. Si l'administration peut être critiquée, et c'est heureux, lorsqu'elle manque au principe de légalité, elle ne peut qu'exceptionnellement l'être lorsqu'elle est inefficace.
Supposé sans autonomie, l'échelon administratif n'a que peu d'obligation de rendre compte .
L' organisation en forme de pyramide descendante , qui est une autre grande caractéristique de la sphère administrative, conforte la présomption de l'absence d'autonomie administrative. Les services administratifs, presque toujours dépourvus de la personnalité morale, sont reliés entre eux par des relations hiérarchiques continues coiffées par une dépendance hiérarchique suprême et qui couvre l'ensemble, celle existant entre le ministre et ses services. S'ajoute à ce cadre un développement traditionnellement limité de la déconcentration.
En bref, dans ce modèle, l'administration est censée être une simple exécutante, soit de directives ministérielles, soit des régimes légaux. Cette présomption s'applique, il faut le relever, tant aux services administratifs réputés de simple exécution, qu'aux services administratifs de conception.
Pour les uns comme pour les autres, la soumission aux décisions du ministre ou aux lois suffit à établir leur défaut d'autonomie, et, par là, justifie une forme d'exemption de responsabilité. Dans une telle construction, le service administratif local questionné sur son action tend à renvoyer à l'échelon administratif hiérarchiquement supérieur jusqu'à ce qu'enfin le degré administratif situé au sommet de la pyramide s'abrite derrière la décision du ministre ou l'autorité de la loi.
L'assimilation des fonctions accomplies par l'administration à un rôle de stricte exécution est une fiction, qui exerce un effet paralysant sur l'évaluation des actions publiques.
La réputation d'absence d'autonomie de l'administration repose sur une fiction . Il n'est pas nécessaire d'être un spécialiste des sciences politiques ou de la sociologie administrative pour observer que le développement de la technostructure a été parallèle à l'extension de son champ d'autonomie. L'évocation de services et de fonctionnaires de conception en constitue en elle-même une traduction de bon sens, et l'élargissement du champ ouvert au règlement par la Constitution en est autant une manifestation qu'un facteur d'explication. Au demeurant, l'exécution d'une politique publique n'est jamais si mécanique que ses conditions ne puissent être discutées. En bref, sans qu'on puisse évoquer à son sujet une véritable fiction, c'est plutôt la suprématie totale du ministre et de la loi qui apparaît souvent irréelle. Fondée en principe, elle ne résiste fréquemment pas à l'observation.
Sa force juridique est cependant telle que cette conception justifie que l'administration adopte une posture défavorable devant toute démarche d'évaluation s'adressant directement à elle. Dans ces conditions, toute démarche d'évaluation devient nécessairement politique pour au moins deux raisons : d'une part, il faut exercer un pouvoir politique pour engager l'administration à contribuer à l'évaluation ou simplement à s'y soumettre ; d'autre part, la responsabilité de l'action publique étant réputée incomber exclusivement au ministre, son évaluation la met directement en cause . Elle devient par là même lourde d'enjeux qui ne sont pas nécessairement les siens, si lourde d'enjeux que son institutionnalisation est refusée et sa pratique excessivement dramatisée.
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On peut certainement apporter des nuances à ces appréciations. Le Parlement n'est pas sans moyens et le déséquilibre des pouvoirs publics au profit de l'exécutif n'aboutit pas à une situation de toute puissance, non plus qu'à une exemption complète d'évaluation de son action. La démocratie parlementaire offre à l'opposition quelques moyens d'expression. Des formes nouvelles d'administration sont apparues fondées sur la renonciation à la fiction d'une absence d'autonomie et favorisant une certaine transparence. L'administration n'est pas toujours incontrôlée et, elle est, de plus en plus, amenée à rendre compte de son action, non seulement aux ministres, mais aussi aux citoyens.
Cependant, ces nuances ne permettent pas de renverser le diagnostic d'un modèle français d'organisation publique, qui se prête peu à l'évaluation de ses actions .