C. L'ÉVALUATION DES UNITÉS
Il n'existe pas en France de tradition d'évaluation des unités qui composent le système éducatif. Mais, quelques progrès ont été réalisés ces dernières années.
1. Les établissements d'enseignement supérieur : le CNE
La vocation de ce comité né en 1985 est d' évaluer les universités et non les disciplines , (...) dans un système universitaire tellement marqué par les logiques disciplinaires » (Musselin, 2000), mais le CNE réalise aussi quelques rapports globaux sur l'enseignement de disciplines.
Le CNE , créé par la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur, est, depuis la loi d'orientation de 1989 sur l'éducation, une autorité administrative indépendante . Ses dix-sept membres sont nommés, pour une durée de quatre ans non renouvelable, par le Président de la République en Conseil des Ministres, après une procédure de proposition par de hauts organismes. Il dispose d'un budget propre.
Deux décrets, du 21 février 1985 et du 7 décembre 1988, définissent son fonctionnement. Son champ d'investigation est défini comme suit : « Le Comité assure, au cours d'une période de quatre ans, l'évaluation de l'ensemble des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ». En fait, cette périodicité de quatre ans n'a pas été respectée jusqu'à présent. « Il peut également (...) procéder à l'évaluation d'autres établissements d'enseignement supérieur » dépendant du ministère de l'Education nationale ou d'autres départements ministériels : cette extension du champ retenu dans le titre du Comité a été effectivement mise en oeuvre.
Les décrets précisent les résultats attendus et leurs destinataires. « Les analyses du Comité national d'évaluation sont consignées dans des rapports élaborés par établissement et par thème. Les rapports par établissement sont adressés au ministre chargé de la tutelle de ces établissements. Ils sont, en outre, adressés aux responsables de ces derniers. Les rapports par thème sont adressés au ministre de l'Education nationale et aux autres ministres concernés. Les activités du Comité font l'objet d'un rapport adressé annuellement au Président de la République. En outre, le Comité national d'évaluation dresse tous les quatre ans un bilan de synthèse sur l'état de l'enseignement supérieur. Ce bilan est adressé au Président de la République. Le rapport annuel et le bilan de synthèse sont rendus publics ».
En fait, tous les rapports sont publics , ce dont on doit se féliciter.
LES MODALITÉS DES ÉVALUATIONS DU CNE
L' évaluation d'un établissement associe un aspect interne, d'auto-évaluation, et un aspect externe , par des experts extérieurs à l'établissement. Elle comprend les phases suivantes, qui s'étalent sur une année :
-la préparation, au cours de laquelle des informations sont collectées par les services du CNE auprès de directions ministérielles et d'autres organismes 55 ( * ) , et des études préalables effectuées ;
- l'évaluation interne, faite par l'établissement sur la base du guide d'évaluation ;
- l'analyse des résultats de cette évaluation interne par une équipe du CNE, qui la rapproche de l'information rassemblée de manière à préparer les expertises ;
- la visite des experts dans l'établissement, dont la durée est en principe de trois jours ;
- la rédaction d'un projet de rapport, soumis au Comité en séance plénière ;
- la mise au point du rapport final, tenant compte des remarques faites par l'équipe de direction de l'établissement, et son approbation par le Comité ;
- la publication du rapport, sur papier st sur le serveur Internet du CNE, accompagné de la réponse du responsable de l'établissement.
Les rapports d'évaluation du CNE sont donc bien les rapports de l'ensemble du Comité, et non pas ceux d'une équipe d'experts. Ils sont largement accessibles.
La principale faiblesse est le manque d'éléments de comparaison entre les établissements : en particulier, on ne sait rien sur les compétences des titulaires d'un même diplôme dans les diverses universités.
Par ailleurs, l'usage de ces rapports est peu clair. Il semble que l'évaluation a surtout un impact au niveau de l'équipe de direction : elle a une influence sur le « gouvernement » de l'établissement plus que sur les activités d'enseignement et de recherche directement.
L'usage par les directions ministérielles est moins clair encore . En théorie , l'évaluation des établissements pourrait avoir un impact sur la contractualisation quadriennale que le ministère mène avec les établissements. Mais, jusqu'à présent , ces deux opérations ont été conduites indépendamment l'une de l'autre , ne serait-ce que pour leur calendrier, de sorte que les discussions conduisant au contrat ne tiennent guère compte de l'éventuelle évaluation de l'établissement.
Il faut ajouter que d'autres instances procèdent à des évaluations plus partielles, mais guère coordonnées avec celles du CNE : l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, la Commission du titre d'ingénieur, la Mission scientifique universitaire, le Comité national du CNRS et les instances des autres établissements publics de recherche, le Comité national d'évaluation de la recherche, la Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes, la Direction de l'enseignement supérieur pour les habilitations de formations et à travers ses conseillers d'établissement...
Cette dispersion, qui, en dépit de la spécificité de chaque évaluation, s'accompagne de « doublonnements », ne favorise pas l'effectivité des prolongements réservés aux évaluations et entraîne une réelle déperdition des moyens.
2. Les établissements scolaires : indicateurs et évaluation
a) Les établissements secondaires
Des indicateurs de pilotage ont été construits pour les établissements secondaires (IPES). Ils diffèrent légèrement selon qu'il s'agit d'un collège, d'un lycée d'enseignement général et technologique, d'un lycée professionnel. Dans tous les cas, ils portent sur la structure de l'établissement, les caractéristiques des élèves, leur origine scolaire, les enseignants, les résultas et le devenir des élèves, l'environnement de l'établissement. Ils portent sur l'année scolaire en cours et sur un historique.
Les indicateurs sont calculés par la DPD. Ils se présentent sous la forme de tableaux statistiques. Les établissements ont accès aux valeurs de leurs indicateurs et à des moyennes académiques et nationales. En outre, ils disposent de références nationales pour des indicateurs, plus qualitatifs, qu'ils calculent eux-mêmes pour leur établissement. Enfin, chacun d'eux a la possibilité de construire d'autres indicateurs en fonction des besoins qu'ils ressentent, et des outils leur sont fournis pour cela.
Un sondage fait en 1995 auprès d'un panel de chefs d'établissement montre qu'une large majorité d'entre eux ressent un besoin d'indicateurs pour piloter leur établissement et dialoguer avec le Conseil d'administration, les collectivités locales et les services académiques. Et pourtant, il semble que les indicateurs IPES soient très peu utilisés. D'après une enquête récente, seul un établissement sur douze en ferait usage 56 ( * ) . Encore ne connaît-on pas précisément l'utilisation qui est faite des indicateurs.
On explique cet état de fait par la lourdeur et la complexité de l'outil : près de 50 tableaux statistiques pour les lycées et de 30 pour les collèges, tous sur le même plan. Il semble donc que ces indicateurs ne répondent pas aux besoins ressentis par leurs utilisateurs potentiels, besoins qui se transforment d'ailleurs avec les évolutions pédagogiques et la plus grande autonomie laissée aux établissements en ce domaine. Une méfiance envers un contrôle possible par la hiérarchie peut également être évoquée, en particulier à travers la remontée des indicateurs dits « de compte rendu ».
b) L'enseignement primaire
Dans l'enseignement primaire , des indicateurs ( INPEC ) sont donnés en plus petit nombre sur la population, l'environnement et les cheminements des élèves à l'école puis au collège, à plusieurs niveaux : école individuelle, secteur de collège, circonscription, département, académie, France. Ces indicateurs semblent peu utilisés par les inspecteurs, mais encore moins par les écoles à qui ils ne sont d'ailleurs pas, en principe, accessibles.
c) Des indicateurs raffinés mais incomplets
Les incertitudes portant sur la qualité et l'utilité des indicateurs développés pour apprécier les établissements sont illustrées par les trois indicateurs qui, eux, sont publics et diffusés largement, qui concernent les performances des lycées au baccalauréat :
- le taux de réussite, qui rapporte les candidats reçus aux candidats présentés,
- le taux d'accès au diplôme des élèves entrés en seconde (en première pour les lycées professionnels),
- la proportion des bacheliers parmi les sortants.
Ces indicateurs de performance manifestent en eux-mêmes l'existence d'une évaluation, mais ils n'en constituent que le référé.
Le référent ne saurait être une moyenne nationale, alors que les lycées n'ont pas des populations comparables. Parmi les caractéristiques des élèves déterminantes pour la réussite, figurent l'âge et l'origine socioprofessionnelle. C'est pourquoi les valeurs brutes des trois indicateurs sont accompagnées de valeurs de référence, ou « valeurs attendues » : celles qu'ils prendraient si, en moyenne, les élèves du lycées connaissaient les mêmes succès que les élèves de même âge et de même origine socioprofessionnelle dans l'ensemble des lycées français.
On a donc ici une évaluation des lycées centrée sur leurs propres performances. Cependant, s'il est vrai que l'âge puis l'origine socio-professionnelle sont des caractéristiques déterminantes de la réussite, il en est une autre qui est sans doute plus déterminante encore : le niveau scolaire à l'entrée 57 ( * ) . Il est donc dommage qu'il ne soit pas pris en compte, à cause d' une certaine timidité dans l'utilisation des résultats de l'évaluation des élèves en début de lycée .
Le but de rendre compte semble donc bien atteint à travers ces indicateurs. Mais ils ne portent que sur les lycées et même, pour les lycées professionnels, sur le seul cycle conduisant au baccalauréat ; et ils ne couvrent pas l'ensemble des objectifs du lycée. Par exemple, l'insertion professionnelle n'apparaît pas, même pour les lycées professionnels. Surtout, ils ne font que constater sans guère contribuer à aider les établissements à progresser, alors que le « pilotage » devrait avoir ce but.
Il faudrait donc évaluer le fonctionnement des établissements, ce qui n'est pas fait systématiquement, contrairement à ce qui se passe dans l'enseignement supérieur.
Le « rapport Pair » en tire une conclusion importante, estimant : « Il semble exister un trou majeur dans l'évaluation de l'Ecole de France : celle des établissements scolaires ».
3. Les académies
Suite à un rapport qui, en 1998, avait recommandé au ministre de l'Education nationale d'évaluer le fonctionnement des académies, les deux premières évaluations, en 1999-2000, ont concerné les académies de Limoges et de Rennes. Cinq autres académies étaient en cours d'évaluation en 2000-2001 58 ( * ) . Il s'agit donc d'une opération récente, sur laquelle il est encore difficile de porter un jugement, mais qui, selon le « rapport Pair », apparaît prometteuse.
L'évaluation porte seulement sur l'enseignement scolaire, le supérieur étant traité par le CNE. Elles sont conduites par les deux inspections générales .
Il est encore difficile de se prononcer sur les usages de l'évaluation à l'intérieur de l'académie et dans ses relations avec l'administration centrale, et en particulier de savoir si l'évaluation entrera bien dans un processus de régulation du fonctionnement des académies par l'administration centrale, accompagnant la politique contractuelle qui se met en place.
* 55 Par exemple, les indicateurs INFOSUP fournis par la DPD sur l'enseignement supérieur et, pour la recherche, les indicateurs de l'Observatoire des sciences et des techniques (Barré, 2000 ; Mustar, 2000).
* 56 Information communiquée par la mission de l'évaluation de la DPD.
* 57 C'est ce que semblent montrer les études faites à d'autres niveaux d'enseignement : voir par exemple (Duru-Bellat et Mingat, 1993 ; Schmitt-Tolland et Thaurel-Richard, 1996 ; Thaurel-Richard et Verdon, 1996).
* 58 Amiens, Lyon, Orléans-Tours, Poiers, Strasbourg.