C. LES ACTIVITÉS D'ÉVALUATION DE LA DIRECTION DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
1. Les évaluations terminées
La direction de l'administration pénitentiaire a transmis une liste détaillée des opérations qu'elle qualifie d'évaluations. Plusieurs d'entre elles n'entrent manifestement pas dans le champ de l'évaluation des politiques publiques, leur contenu les rattachant plutôt à la catégorie des études de gestion. Elle mentionne :
- L'audit sur les oeuvres sociales de l'administration pénitentiaire .
Son objectif était de dresser un état des lieux de la politique sociale du Comité national des oeuvres sociales de l'administration pénitentiaire (CNOSAP) et du ministère de la Justice, de définir les besoins des personnels pénitentiaires en matière d'action sociale et d'identifier les objectifs de politique sociale et les propositions d'évolution organisationnelle.
- Les évaluations préalables au renouvellement des marchés de gestion mixte.
L'intervention d'entreprises privées dans la gestion des établissements pénitentiaires a constitué un vecteur de réforme de cette administration, en recentrant celle-ci sur ses métiers essentiels et en confiant au secteur privé des activités pour lesquelles elle ne dispose pas des compétences techniques ou humaines suffisantes.
Ce type de gestion a été étendu au nouveau programme de construction de six nouveaux établissements appelé « programme 4000 ». Toutefois, la question du maintien de la fonction santé dans les nouveaux marchés de fonctionnement se posait alors, la loi du 11 janvier 1994 prévoyant une période transitoire d'application aux établissements en gestion mixte sans en fixer le terme.
C'est pourquoi, préalablement au renouvellement des marchés prévu pour début 2001, une mission d'analyse des conséquences en termes de santé publique du double système de prise en charge de la santé des détenus, chargée d'étudier les évolutions possibles et d'établir des recommandations en termes de prévention, d'éducation pour la santé, de qualité et de continuité des soins des personnes détenues, diligentée conjointement par la ministre de la Justice et le Secrétaire d'Etat à la Santé et à l'Action sociale, a été décidée.
Les conclusions du rapport préconisaient de conserver les deux systèmes. La Garde des Sceaux a donc décidé de maintenir la fonction santé dans le champ des nouveaux marchés de fonctionnement.
- L'évaluation sur l'hygiène et les conditions de vie en détention.
L'outil d' autoévaluation mis en place à l'administration pénitentiaire sur l'hygiène et les conditions de vie en détention a été élaboré au cours des années 1999 et 2001 en collaboration avec la direction générale de la Santé.
L'objectif de cette démarche est de mettre en place un outil permanent d'évaluation qui permette d'une part de disposer de données quantitatives et actualisées et, d'autre part, de mesurer la bonne utilisation des moyens budgétaires investis au regard des réalisations effectuées.
- Le rapport Santé-Justice sur la réduction des risques de transmission des maladies infectieuses VIH et hépatites en milieu carcéral.
En 1997, le directeur général de la santé et le directeur de l'administration pénitentiaire ont confié à un groupe de travail interministériel une mission d'évaluation de la politique menée en matière de réduction des risques de transmission des maladies infectieuses VIH et hépatites en milieu carcéral.
Le rapport a été rendu public en août 2001 et présente diverses propositions pour renforcer la politique de réduction des risques dans les établissements pénitentiaires.
- Le rapport IGAS/IGSJ sur la prise en charge sanitaire des personnes détenues.
En juin 2000, la ministre de la justice et la secrétaire d'Etat à la santé ont confié à l'inspection générale des services judiciaires et à l'inspection générale des affaires sociales une mission interministérielle d'évaluation de la loi de 1994. Le rapport de cette mission a été remis en juin 2001.
Sur la base de ces propositions, un programme national pour l'amélioration de la prévention et de la prise en charge sanitaire des personnes détenues a été élaboré conjointement par les deux ministères concernés. Ce plan d'action a fait l'objet d'une communication conjointe des deux ministres en avril 2002.
- Le rapport PIEL et ROELANDT sur le système de soins en santé mentale français.
En 2000, la secrétaire d'Etat à la santé a chargé le Dr Piel et le Dr Roelandt d'une réflexion prospective sur l'ensemble du système de soins en santé mentale en France. Cette réflexion a intégré le dispositif de soins psychiatriques en milieu pénitentiaire.
Le rapport de cette mission a été remis en juin 2001. Il a été pris en compte dans l'élaboration du programme national pour l'amélioration de la prévention et de la prise en charge sanitaire des personnes détenues.
- L'évaluation du dispositif expérimental spécifique de préparation à la sortie pour les personnes dépendantes.
En 2000, l'évaluation du dispositif expérimental spécifique de préparation à la sortie pour les personnes dépendantes, implanté dans sept établissements pénitentiaires, a été réalisée.
- Le rapport Education nationale - justice sur les conditions de l'enseignement aux mineurs et jeunes détenus.
En 1998, le ministre de la justice et le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie ont confié à l'inspection générale des services judiciaires et à l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, une mission interministérielle d'évaluation de la politique menée en matière de prise en charge des mineurs et jeunes majeurs par l'administration pénitentiaire et des conditions de l'enseignement aux mineurs et jeunes majeurs détenus.
Le rapport de cette mission a été remis en février 1999.
2. Les évaluations en cours
Sont citées les « évaluations » suivantes :
- La mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique (PSE).
A partir des informations recueillies sur les quatre premiers sites pilotes du PSE (Agen, Aix-en-Provence, Grenoble et Lille) durant la période d'octobre 2000 à octobre 2001, un bilan quantitatif a été réalisé dans le cadre d'une convention passée entre la direction de l'administration pénitentiaire et le centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP) du CNRS.
Un premier rapport d'étape, remis en octobre 2001, comprend des analyses statistiques portant sur : les caractéristiques démographiques et sociales des condamnés placés, les caractéristiques pénales des condamnés placés, les conditions initiales de la mesure, le déroulement de la mesure, la fin de la mesure et l'analyse différentielle selon les sites.
Un second rapport d'étape est attendu qui comprendra des analyses qualitatives et précisera les représentations que les différents acteurs, ainsi que les personnes placées, se font du placement sous surveillance électronique, et cernera les problèmes que soulève sa mise en oeuvre.
Par ailleurs, l'évaluation comporte un volet technique de l'évaluation qui porte sur les aspects suivants des dispositifs de surveillance électronique : les bracelets-émetteurs, les récepteurs, les matériels informatiques et de télécommunications, les fonctionnalités du logiciel de gestion.
- La création des centres pour peines aménagées (CPA).
Un nouveau type d'établissement pénitentiaire a été créé par décret du 30 avril 2002 : les centres pour peines aménagées. Ces structures sont destinées à accueillir, sur la base du volontariat, des personnes détenues présentant un reliquat de peine de moins d'un an, qui doivent être prises en charge d'une manière plus spécifique au niveau des procédures de réinsertion, suite à un parcours qui n'a pu déboucher au sein des structures pénitentiaires classiques.
- L'évaluation de la réforme des services pénitentiaires d'insertion et probation.
L'administration pénitentiaire a engagé, en 1996, une réforme de ses services chargés de l'insertion et de probation, afin d'apporter une réponse aux divers bouleversements auxquels ils étaient confrontés depuis plusieurs années.
- l'augmentation importante du nombre de personnes suivies (140.622 personnes suivies au 1/01/2002 contre 117.061 au 1/01/97, soit une hausse de 20,1 %) et des mesures prononcées (156.398 mesures prononcées au 1/01/2002 contre 130.345 au 1/01/97, soit une hausse de 19,9 %),
- la diversification des mesures du milieu ouvert ;
- la transformation des méthodes de suivi des personnes confiées...
L'objectif de la réforme, qui passe par la création d'un échelon fonctionnel départemental plus adapté à la configuration partenariale, vise à assurer une meilleure prise en charge des PPSMJ (Personnes Placées Sous Mains de Justice).
Près de 85 MF ont été investis dans cette réforme depuis 1998 (10 MF en 1998, 10,2 MF en 1999, 19 MF en 2000, 18 MF en 20001 et 28 MF (soit 4,2 M€) en 2002).
C'est pourquoi l'administration pénitentiaire a souhaité engager une démarche d'évaluation dite « chemin faisant », menée en interne, au moyen d'une enquête réalisée sur la base d'un questionnaire élaboré par un groupe de travail pluridisciplinaire qui doit permettre d'apprécier dès à présent l'efficience de la réforme.
- La lutte contre la drogue et les toxicomanies.
En septembre 2000, le comité interministériel permanent de lutte contre la drogue et la toxicomanie a confié un mandat d'évaluation du plan triennal MILDT 1999-2001 à l'Observatoire français des drogues et toxicomanie (OFDT).
Cette évaluation, qui intègre les conventions départementales d'objectifs justice/santé, a débuté en septembre 2001 et s'achèvera en 2002. Elle doit préparer le prochain plan triennal et apprécier, d'une part le fonctionnement des CDO et, d'autre part, leur impact sur les pratiques pénales et sur la prise en charge sanitaire et sociale des personnes placées sous main de justice concernées.
3. Le suivi des évaluations
Le suivi des évaluations conduites à la DAP passe par leur prise en compte dans plusieurs procédures.
- Le dialogue de gestion.
En début d'année N, les directeurs régionaux sont destinataires d'une lettre d'orientations générales de travail . Elles reprennent les orientations gouvernementales, mais aussi des orientations spécifiques sur les différents secteurs d'activité de l'administration pénitentiaire, déclinées en fonction des situations et spécificités locales, avec des objectifs généraux ou des seuils à atteindre. Il s'agit d'un but assigné aux directions régionales, pour se conformer le mieux possible, au regard des moyens alloués et dans un laps de temps identifié, aux normes ou aux indications précises de chaque orientation.
Au début de l'année N+1, les directions régionales adressent à l'administration centrale un rapport de gestion qui retrace le bilan de leur activité et les résultats de l'année N, au regard des objectifs assignés précédemment et des indicateurs mis en place . Il est structuré en trois parties (politiques pénitentiaires, ressources humaines, analyse financière) et accompagné a minima de tableaux de bord comprenant des données financières et autres, d'indicateurs et de ratios permettant la mise en perspective des données transmises.
Ces informations servent de base à l'évaluation . Les directeurs régionaux y exposent leurs résultats, font état des difficultés rencontrées au cours de l'exercice qui n'ont pas permis de réaliser les objectifs sur lesquels ils s'étaient engagés, mentionnent les secteurs sur lesquels ils sont performants ou ont conduit des actions innovantes, ainsi que les études et analyses ponctuelles menées par leurs services et les solutions apportées au niveau local à des questions auxquelles d'autres directions régionales peuvent être confrontées.
Un rapport national de gestion synthétise les résultats de l'année écoulée et assure la communication entre les différents niveaux de gestion, local, régional et central. Le contrôle s'effectue principalement par des recoupements d'informations et par la vérification de la cohérence des données fournies ou des évolutions constatées.
- Les outils du contrôle de gestion à l'administration pénitentiaire.
Les remontées de dépenses, identifiées par chapitre budgétaire, permettent :
- une approche par paragraphe de la nomenclature budgétaire pour tous les chapitres ;
- une approche par fonctions pour les dépenses de fonctionnement hors personnels (locaux, informatique, sécurité, maintenance, secteur socio-éducatif, déplacements, enseignement, formation des personnels travail pénitentiaire ;..). Cette étude des coûts par fonction est l'amorce d'une comptabilité analytique.
Par ailleurs, l'administration pénitentiaire a introduit dans les cahiers des charges des marchés des établissements en gestion mixte, un cadre d'imputation comptable permettant une analyse des coûts et la détermination des coûts complets de l'établissement par fonction.
- une comparaison avec les remontées d'information des trésoreries générales consolidées par l'Agence Comptable Centrale du Trésor.
Les indicateurs de suivi peuvent être quantitatifs, financiers, constituer des états des lieux (réponse à des questions fermées) ou des bilans... Les indicateurs de résultats qui figurent dans l'agrégat des services pénitentiaires du projet de loi de finances sont notamment issus des indicateurs suivants :
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- un état des journées de détention, par établissement |
Mensuel |
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- un état d'occupation des cellules, avec pour objectif l'encellulement individuel |
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- le panier du détenu, coût d'un échantillon de produits achetés par les détenus |
Semestriel |
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- des tableaux de bord de gestion qui concernent tous les secteurs d'activité de l'administration pénitentiaire et comportent des données financières et quantitatives |
Annuel |
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- des indicateurs d'évaluation des actions par rapport aux normes nationales définies et aux orientations |
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- les études d'impact et de coût, ponctuelles (périodicité des douches, subventions aux associations, externalisation de fonctions, fermeture d'établissement, vente de tabac, maintenance immobilière - coût et surfaces...) |
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Pour chacun de ces indicateurs dont les données sont collectées par les directions régionales auprès de l'échelon local, des indications précises sont fournies et l'accent est mis sur les définitions, de façon à ce qu'une même terminologie identifie les mêmes éléments. De même, un guide d'élaboration des tableaux de bord accompagne systématiquement l'envoi de la maquette à renseigner.
- Le suivi et la valorisation de l'activité des services au regard de la mise en oeuvre des orientations.
Dans le cadre de la démarche de déconcentration engagée depuis plusieurs années et notamment avec la mise en place en 2000 des fiches d'orientations annuelles déclinant les objectifs à atteindre, et définissant les indicateurs de suivi de ces orientations, l'administration pénitentiaire a souhaité consolider les outils de suivi et de valorisation de l'activité des services.
Ce projet vise à accompagner, dans le cadre de la déconcentration, les objectifs d'insertion de l'administration pénitentiaire, à mettre en place une procédure de suivi et de valorisation de l'activité des services, et à faciliter, pour chaque service, l'appropriation de ces objectifs d'insertion en les intégrant dans une stratégie soit locale, soit régionale.
Quatre dossiers seront suivis selon cette démarche dès 2002. Il s'agit des orientations suivantes de l'administration pénitentiaire :
- le plan d'amélioration des conditions de travail et d'emploi (programme PACTE2),
- l'amélioration des conditions d'hygiène,
- le développement culturel,
- d'autres orientations de politique générale dans le domaine de l'insertion (enseignement, formation professionnelle, indigence, éducation pour la santé, lutte contre les toxicomanies, sport...).
A terme, la démarche pourra être étendue à l'ensemble des orientations de l'administration pénitentiaire.