II. LA GESTION DES PERSONNELS DES EPST
A. LES CHERCHEURS
1. Le statut
Les statuts de fonctionnaires dont bénéficient les personnels des EPST contribuent à donner une sécurité et une liberté d'esprit et de créativité aux chercheurs, tout en permettant, dans l'ensemble, des recrutements de qualité, du moins tant que l'université produit suffisamment de docteurs. Mais ces statuts, largement identiques en ce qui concerne leurs caractéristiques essentielles, pour l'ensemble des disciplines scientifiques (même si les textes spécifiques à chaque établissement ont permis d'introduire ponctuellement des aménagements mineurs) comportent des systèmes de recrutement, de promotion, et de rémunération affectés de lourdeurs et rigidités (parfois renforcées par les pratiques des établissements). De cette uniformité de régime, résulte notamment une insuffisance de prise en compte des responsabilités et des performances individuelles ainsi que des éventuelles spécificités propres à certaines disciplines.
Par ailleurs, la formule statutaire inscrit les chercheurs dans une perspective de carrière d'une quarantaine d'années alors que l'activité de recherche évolue sensiblement avec les âges de la vie : temps de formation, temps de création, temps d'animation et de gestion d'équipes. S'il est souhaitable qu'un grand nombre de chercheurs puisse tirer profit de l'investissement consenti par la nation pour les former « à et par la recherche » dans les EPST et les universités, il n'est pas établi qu'il soit de bonne gestion de prévoir que tous doivent ensuite exercer leur travail de recherche dans les EPST. Au moment où la perspective de renouvellement du potentiel scientifique permet d'envisager une plus grande diversité des formes d'emploi (statutaire, contractuel, post-doctorants), la Cour estime souhaitable que le Parlement et la communauté scientifique débattent d'une gestion équilibrée des différentes formes d'emploi qui rendrait l'appareil public de recherche capable notamment d'accueillir un plus grand nombre de jeunes chercheurs.
2. Les concours de recrutement
Le recrutement des chercheurs est un acte essentiel dans la conduite et la gestion de la recherche scientifique. Les orientations et les performances de la recherche future dépendent directement de la pertinence et de la qualité des recrutements opérés.
L'importance des choix en matière de recrutement est accentuée par la rigidité des statuts régissant la carrière des personnels. C'est le cas dans les EPST où les chercheurs recrutés par concours vont travailler dans la recherche publique pendant une durée moyenne de plus de trente ans.
La spécificité du système français (notamment en Europe) est de recruter des chercheurs fonctionnaires relativement jeunes et de leur offrir d'emblée des garanties de carrière de longue durée. Cette situation, qui existe dans l'ensemble de la fonction publique, suscite un débat plus âpre dans le domaine de la recherche en raison des enjeux attachés à cette activité, notamment en termes d'impact sur le développement économique et social.
Les textes relatifs aux chercheurs des EPST permettent d'organiser les concours de recrutement en adoptant des dispositions spécifiques par rapport aux règles habituelles de la fonction publique.
C'est ainsi que la loi n° 82-772 du 25 juillet 1982, précitée, autorise le recrutement de personnes n'ayant pas la nationalité française et que le décret n° 83-1260 du 30 décembre 1983, fixant les dispositions statutaires communes aux corps de fonctionnaires des EPST, permet notamment, contrairement à ce qui existe habituellement pour les autres corps de fonctionnaires, d'ouvrir les concours de recrutement de chercheurs simultanément à l'ensemble des candidats (internes et externes).
Malgré les aménagements apportés aux concours de recrutement des chercheurs dans les EPST par rapport aux règles généralement en vigueur dans la fonction publique, différentes difficultés demeurent et certaines dispositions particulières introduisent des contraintes spécifiques.
a) La composition des jurys de concours
Aux termes des articles 21 (pour les chargés de recherche) et 43 (pour les directeurs de recherche) du décret n° 83-1260 du 30 décembre 1983, la constitution des jurys d'admissibilité est très contrainte, puisqu'ils sont normalement constitués des seules personnes qui appartiennent à l'instance d'évaluation de l'établissement compétente pour la discipline dans laquelle les emplois sont mis au concours, et ont un rang au moins égal à celui des emplois à pourvoir 17 ( * ) .
Cette contrainte a été atténuée dans différents EPST par les textes qui complètent le décret du 30 décembre 1983. Au CNRS, à l'INSERM, l'IRD, et à l'INRIA, le jury peut également comprendre des membres de l'instance d'évaluation ayant le même rang que celui des candidats (et non plus seulement ceux ayant au moins le rang des postes à pourvoir). Au CEMAGREF, à l'IRD, l'INRA, et l'INRIA les jurys d'admissibilité peuvent être complétés (dans des proportions et selon des modalités variables selon les EPST) par des personnalités ou experts extérieurs à l'instance d'évaluation sur décision du directeur général (après avis du conseil scientifique de l'établissement, ou du président de l'instance d'évaluation pour l'IRD).
Ces aménagements ne sont cependant pas totalement satisfaisants. En premier lieu, aucun assouplissement n'a été apporté aux statuts des personnels de l'INED, du LCPC et de l'INRETS. En second lieu, l'élargissement de la composition des instances d'évaluation aux personnes ayant un niveau égal à celui des candidats, outre le fait qu'il s'agit d'une ouverture limitée, signifie qu'un membre de jury peut avoir à porter un jugement sur un concurrent passé ou futur.
Le nombre limité d'experts qui sont amenés ainsi à intervenir fait peser un risque de cooptation sur les concours organisés dans différents EPST.
b) La prise en compte des expériences antérieures au recrutement
Pour tenir compte des parcours antérieurs éventuels des lauréats, le décret du 30 décembre 1983 fixe des règles précises de reclassement. Celles ci ne permettent pas réellement de valoriser une expérience dans le secteur privé puisque les services accomplis dans ce cas ne sont retenus que pour la moitié du temps passé. De plus, ces règles ne prennent en compte que des durées indépendamment de la qualité de l'expérience ou des performances.
Ces dispositions constituent un handicap pour procéder à des recrutements dans des secteurs notamment de recherche finalisée où l'apport de personnes disposant d'une expérience dans le secteur privé où à l'étranger pourrait être précieux.
3. Les post-doctorants
Le rôle des post-doctorants est particulièrement important dans le fonctionnement des laboratoires. A l'étranger une partie significative de la recherche est effectuée par ces jeunes chercheurs au statut souvent précaire 18 ( * ) . Les difficultés que rencontrent les EPST pour accueillir ces personnels amènent les unités à se priver d'un potentiel intellectuel qui pourrait être utile pour la production scientifique. Elles contribuent aussi à rendre plus incertaine la situation des post-doctorants accueillis.
Les données émanant des EPST, notamment celles figurant dans les bilans sociaux, font apparaître la faiblesse des effectifs de ces personnels dans les laboratoires français (80, en 2000, au CNRS, pour 11 409 chercheurs titulaires). En réalité, l'essentiel des post-doctorants accueillis dans les unités de recherche des différents EPST 19 ( * ) ne figurent pas dans les statistiques car ils sont le plus souvent rémunérés par des bourses ou des allocations provenant de financements externes (associations et notamment des associations caritatives...) qui ne transitent pas par les établissements et ne sont que partiellement recensés. Mais même en tenant compte des estimations relatives à ces derniers, les effectifs de jeunes chercheurs post-doctorants sont très insuffisants.
Cette situation résulte du fait que, jusqu'à une date récente, le problème des post-doctorants n'a pas été traité avec suffisamment d'attention dans la recherche publique française. Le ministère de la recherche a privilégié, jusqu'en 2002, l'octroi de bourses de thèse aux dépens du soutien aux stages de post-doctorants, par crainte de créer un stock de chercheurs hors-statut dans la recherche publique.
Un changement de politique, annoncé en 2003 par le ministère de la recherche, a été confirmé dans le cadre de la préparation du budget 2004, qui autorise les EPST à recruter, en 2003, 361 jeunes docteurs français ou étrangers en CDD pour une durée de 18 mois. Pour 2004, 200 contrats supplémentaires sont annoncés et un dispositif de transformation de postes budgétaires de chercheurs titulaires en emplois de contractuels devrait permettre le recrutement de 550 jeunes chercheurs en CDD pour une durée de 3 à 5 ans.
4. Les personnels rémunérés sur convention de recherche
Pendant la période examinée, le développement des conventions de recherche a entraîné une croissance des recrutements d'agents hors support d'emploi budgétaire (1 206 fin 1997 et 1 492 fin 1999 pour l'ensemble des EPST). Ces évolutions attestent de la vitalité des programmes de recherche (INRA, INSERM, CEMAGREF) mais révèlent aussi des besoins récurrents en personnels, ITA essentiellement, qui n'ont pu pendant cette période être satisfaits, faute de créations ou de départs importants permettant des redéploiements.
Le cadre réglementaire de ces recrutements en limite l'attractivité pour des chercheurs expérimentés. D'une part, la durée d'engagement est courte (18 mois en moyenne) et, d'autre part, comme seules les grilles de rémunération des ITA peuvent être utilisées en l'absence de possibilité de rémunération sur les grilles de chercheurs, il est difficile de fixer des niveaux de rémunération attractifs pour des chercheurs expérimentés, même avec reconstitution de carrière et récupération d'ancienneté.
Enfin, la Cour rappelle que le principe de ces recrutements avait été admis par la tutelle uniquement pour les activités de soutien à la recherche stricto sensu ou de formation (pré doctorale ou post doctorale) et sous réserve que chaque contrat ne soit lié qu'à une seule convention. Au cours des contrôles effectués dans les EPST, la Cour a relevé des cas où la durée des contrats n'était pas respectée (renouvellement plus de deux fois, avenants aux contrats...).
5. La mobilité
La mobilité des chercheurs des établissements publics de recherche, et tout particulièrement la mobilité externe, est depuis longtemps considérée comme insuffisante. Or la mobilité, notamment dans des laboratoires étrangers, est considérée, à juste titre, comme un facteur d'acquisition et de diffusion des connaissances, d'enrichissement et de dynamisation de la recherche. Ce peut être également un moyen de favoriser l'évolution des chercheurs vers d'autres fonctions dans une perspective de gestion des carrières.
Le CIRST de juin 1998 comme les documents d'orientation stratégique des EPST traduisent cette préoccupation. Différentes mesures ont été mises en oeuvre depuis quelques années, tant au plan national que dans plusieurs EPST, afin de favoriser la mobilité (bonifications d'ancienneté en cas de mobilité externe d'au moins deux ans, postes d'accueil spécifiques dans l'enseignement supérieur, mesures en faveur de la mobilité dans les entreprises 20 ( * ) , passage d'au moins une année dans un laboratoire étranger pour la promotion à un emploi de directeur de recherche...).
La mobilité des chercheurs des EPST a progressé au cours des dernières années et se situerait maintenant au niveau de la moyenne européenne 21 ( * ) . Ainsi, au CNRS, en 2000, 5,5 % des chercheurs sont en situation de mobilité statutaire, ce taux atteint 6,3 % à l'INRIA. Ce mouvement est d'autant plus net que les statistiques ne portent que sur les chercheurs sur postes budgétaires et ne recensent que la mobilité dite statutaire (celle qui correspond aux situations de détachements et de mise à disposition). Les autres cas de mobilités telles que les missions dites de longue durée ne sont pas prises en compte. A l'INRA le décompte de ces dernières amène à majorer de 50 % le taux de mobilité des chercheurs qui passe ainsi de 5 % à 7,5 %. Les jugements portés sur la mobilité des chercheurs reflètent donc en partie l'insuffisance des indicateurs de personnels élaborés par les EPST.
En dépit de cette progression, il demeure néanmoins important de continuer à favoriser le développement de la mobilité des chercheurs et en particulier la mobilité internationale.
* 17 Les contraintes sont moindres pour les jurys d'admission qui sont nommés par le directeur de l'établissement et présidés par lui ou son représentant.
* 18 Les post-doctorants représentent couramment la moitié des effectifs de chercheurs des laboratoires à l'étranger.
* 19 Le rapport de la Cour sur le rôle du ministère de la recherche et des organismes de recherche dans le domaine biomédical indique qu'environ la moitié des post-doctorants français présents dans les unités de l'INSERM et plus du tiers au CNRS sont financés par des associations.
* 20 Notamment dans le cadre du dispositif de valorisation et de création d'entreprise organisé par la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche.
* 21 Le taux de mobilité des chercheurs en Europe serait d'environ 5 % de la population active (cf. document de la Commission des communautés européennes du 18 janvier 2000 : vers un espace européen de la recherche). Ce taux bien que nettement supérieur à celui des autres catégories professionnelles (2 %) n'est toutefois pas considéré comme suffisant.