II. À QUELLE DATE LES NOUVEAUX ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE POURRONT-ILS ADOPTER L'EURO ?
Les critères d'adoption de l'euro ne résultent pas d'un choix politique des États membres. Ils résultent des mécanismes macroéconomiques de fonctionnement des systèmes de marché dans un environnement marqué par la liberté de circulation des marchandises et des capitaux. Les seules décisions politiques tiennent au choix, par chaque État candidat, de sa date d'intégration dans le MCE II et au choix, par le Conseil, statuant à la majorité sur proposition de la Commission, de la date d'entrée dans la zone euro pour chaque État candidat.
A. UNE DATE PROCHE PERMETTRAIT D'ACCÉLÉRER LA CONVERGENCE DE LEURS ÉCONOMIES AVEC CELLE DE LA ZONE EURO
a) Aucune disposition des traités n'empêche une entrée rapide des États candidats dans le Mécanisme de Change Européen (MCE II)
Depuis leur adhésion au 1 er mai 2004 à l'Union européenne, les dix nouveaux États membres sont seulement tenus de traiter leur politique de change comme une question d'intérêt commun et de considérer la stabilité des prix comme l'objectif principal de leur politique monétaire.
En outre, leurs politiques économiques sont désormais soumises à un certain nombre de procédures de surveillance multilatérale dans le cadre de la politique économique de l'Union européenne. Ils doivent ainsi fournir chaque année des rapports qui font l'objet d'une évaluation collective sur la base d'un rapport de la Commission européenne.
Toutefois, avant d'adopter l'euro, les nouveaux États membres doivent intégrer pendant une période d'au moins deux ans le mécanisme de change européen (MCE II) qui est le successeur de l'ancien Système Monétaire Européen (SME) créé en 1979. Les marges de fluctuation du SME avaient été élargies, au moment de la crise monétaire d'août 1993, de 2,25 % à 15 %, ce qui rend « la marge de fluctuation standard du MCE » moins significative qu'avant 1993.
Le MCE II a été établi par la résolution du Conseil européen du 16 juin 1997 pour lier à l'euro les monnaies des États membres de l'Union européenne qui ne participeraient pas à l'euro et pour leur permettre d'orienter leur politique économique vers la stabilité, de favoriser la convergence et d'appuyer les efforts qu'ils déploient pour adopter l'euro. Le 1er janvier 1999, début de la troisième phase de l'UEM, le Système monétaire européen a donc été remplacé par un nouveau mécanisme de change européen.
Si des adhésions au MCE II doivent intervenir dès 2005, les premières entrées dans la zone euro ne pourront donc intervenir au plus tôt qu'en 2007. Plusieurs des nouveaux États membres ont déjà manifesté leur volonté de rejoindre le MCE II à bref délai, comme l'Estonie et la Lituanie, qui ont indiqué la date de juillet 2004 pour le dépôt de leur candidature avec une entrée dans le mécanisme de change au 1 er janvier 2005. Chypre et la Slovénie penchent pour une décision à la fin 2004 ou au début de 2005, la Lettonie, la Slovaquie, Malte et la Hongrie courant 2005 et la République Tchèque en 2009 ou 2010.
La Pologne envisageait il y a encore quelque temps une adhésion entre 2008 et 2009, mais, dans un article de presse récent, le gouverneur de la Banque nationale de Pologne, M. Leszek Balcerowicz, qui a été Vice-premier Ministre de Pologne et Ministre des finances de 1989 à 1991 et de 1997 à 2000, estime qu'« une entrée rapide dans l'Union économique et monétaire est la meilleure stratégie pour les nouveaux arrivants car elle les poussera à achever les réformes de structure nécessaires pour répondre aux critères de Maastricht en ce qui concerne l'inflation, le déficit budgétaire et la dette publique ».
Le MCE II est un dispositif multilatéral de taux de change fixes, mais ajustables, comportant un cours pivot et une marge de fluctuation, qui est en principe de plus ou moins 15 %, sous réserve de l'interprétation donnée récemment par la BCE (voir ci-dessous). Il est fondé sur un accord multilatéral entre l'État membre concerné, les États membres appartenant à la zone euro, la Banque centrale européenne (BCE) et les autres États membres participants au mécanisme. Les interventions sont en principe automatiques et illimitées et elles peuvent être assorties de financement à très court terme.
La BCE, reprenant mot pour mot les conclusions du Conseil Ecofin du 7 novembre 2000, a en effet précisé que « la participation au MCE II se fait sur une base volontaire pour les États membres n'appartenant pas à la zone euro ; Toutefois, comme elle constitue une condition préalable à l'adoption de l'euro, les nouveaux États membres ont vocation à adhérer à terme au mécanisme. L'entrée dans le MCE II peut intervenir à tout moment après l'adhésion à l'UE. Alors que la procédure d'adhésion au MCE II peut être engagée à tout moment par l'État membre concerné et n'est liée à aucune date précise, les principales caractéristiques, en particulier le cours pivot et la largeur de la marge de fluctuation, doivent être définies entre tous les participants au mécanisme » .
b) Une entrée rapide des nouveaux États membres dans l'euro peut leur apporter des bénéfices certains
Outre l'aspect symbolique de l'adoption de l'euro à la place des monnaies nationales, cette adhésion à l'UEM leur permettrait de bénéficier très rapidement d'une réduction de leurs coûts de transaction, d'une stabilisation plus rapide des prix intérieurs et d'un encouragement à la remise en ordre de leurs politiques budgétaires et fiscales. En termes d'avantages commerciaux, la Commission européenne et le Fonds monétaire international ont calculé que leur intégration dans l'UEM pourrait leur apporter un à deux points de croissance supplémentaire par an.
Comme le souligne la BCE : « L'euro est un bien collectif qui apporte de nombreux avantages aux pays participants. Il permet d'éliminer le risque de change entre les pays qui l'adoptent, ce qui se traduit par une baisse des taux d'intérêt, et les fait profiter des bienfaits de la stabilité des prix, qui constitue l'objectif principal de la BCE. En outre, il crée les conditions préalables à la mise en place d'un marché financier profond, liquide et intégré au sein de la zone euro. Grâce à l'élargissement de la zone euro, un nombre plus important de pays membres de l'Union européenne pourra profiter de ces avantages. De plus, certains avantages offerts par l'union monétaire sur le plan économique, tels que la disparition des incertitudes relatives à l'évolution des taux de change, se trouvent renforcés par l'accroissement de la taille de la zone euro. »
Un des éléments déterminants dans le choix politique d'une date proche d'entrée dans l'euro tient à une plus grande stabilité de la dette extérieure et à l'allègement de la charge de la dette publique du fait de la baisse des taux d'intérêt à long terme . En outre, une entrée rapide dans le mécanisme de change européen offrirait une sorte de protection de la Banque centrale européenne permettant de renforcer la confiance des investisseurs dans l'économie du pays.
En effet, les banques centrales de ces pays sont membres à part entière du Système européen de banques centrales (SEBC) dès l'adhésion à l'Union européenne et leurs gouverneurs sont membres à part entière du Conseil général. Les experts des banques centrales sont également membres à part entière des comités du SEBC lorsque ceux-ci se réunissent dans la configuration rassemblant les membres du SEBC, c'est-à-dire l'ensemble des banques centrales nationales de l'UE et pas seulement celles de la zone euro. Après que les nouveaux États membres auront adopté l'euro, les gouverneurs des banques centrales de ces pays seront membres du Conseil des gouverneurs et leurs experts seront membres des comités du SEBC réunis au niveau de l'Eurosystème (c'est-à-dire composés des représentants des banques centrales nationales de la zone euro).
En fonction d'indicateurs positifs comme la popularité de l'euro, les baisses de taux d'intérêt, l'appartenance à une zone monétaire optimale, l'ancrage de la politique monétaire et une plus grande stabilité du service de la dette, mais aussi négatifs comme les coûts politiques d'une réforme fiscale rapide ou les effets d'une politique monétaire restrictive pour lutter contre l'inflation, il ressort d'une étude effectuée par la Deutsche Bank (2 ( * )) que les pays qui auraient le plus à gagner d'une adhésion rapide à l'euro seraient la Hongrie, la Slovénie, et les États baltes . En revanche, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie auraient moins d'avantages à une entrée rapide du fait de gains plus faibles à attendre dans le service de la dette, d'autant qu'ils bénéficient déjà de taux d'intérêt déjà peu élevés, d'une dette limitée et d'un taux d'inflation satisfaisant.
Cette analyse est d'ailleurs confirmée par un document commun du gouvernement de la République tchèque et de la Banque nationale tchèque sur la stratégie d'adhésion à la zone euro de la République tchèque. Si le document ne sous-estime pas les effets positifs de l'adhésion à l'euro de la République tchèque (soutien aux réformes structurelles, allègement du coût de la dette publique, renforcement de la stabilité du système bancaire, élimination des primes de risque pour les entreprises dans un environnement plus stable, meilleure allocation des ressources et finalement croissance plus forte), il n'en cache pas non plus les risques potentiels (perte des instruments de la politique monétaire pour achever la convergence réelle, limitation des moyens budgétaires pour la mise en place de politiques structurelles destinées à renforcer la compétitivité du pays, risques de récession économique en cas de choc asymétrique).
c) Une entrée rapide dans le MCE II pourrait être d'autant plus souhaitable pour certains des pays candidats que l' « euroïsation » de leur économie leur est interdite par les règles de l'UEM
La BCE, confirmant la position du Conseil Ecofin du 7 novembre 2000 a nettement pris position contre l'adoption de l'euro fiduciaire sans entrée dans l'UEM suivant la procédure du traité : « Une adoption unilatérale de la monnaie unique à travers `l'euroïsation' en dehors du cadre prévu par le traité irait à l'encontre du raisonnement économique sous-tendant l'Union économique et monétaire, qui conçoit l'adoption de l'euro comme l'aboutissement d'un processus de convergence structuré à l'intérieur d'un cadre multilatéral ». Dès lors, selon elle, « `l'euroïsation' unilatérale ne peut être un moyen de se soustraire aux étapes prévues par le traité pour l'adoption de l'euro » .
* (2) Deutsche Bank Research, EU Monitor, Reports on European Integration, 2 avril 2004, n° 12.