MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE DANS LE RESPECT DES DROITS DE L'HOMME ET DU DROIT D'ASILE
A. LES NOUVELLES LOIS FRANÇAISES
M. Thierry MARIANI , Député, Rapporteur du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers, est heureux de pouvoir présenter la loi française du 26 novembre 2003 dont il a été le rapporteur à l'Assemblée nationale, et qui traite de l'immigration légale et de l'immigration clandestine. La France est en effet un pays d'accueil et d'immigration, mais il faut cesser de subir celle-ci et la maîtriser, en manifestant plus de fermeté vis-à-vis de l'immigration clandestine, pour mieux intégrer les étrangers régulièrement installés.
C'est ainsi que, tout d'abord, les regroupements et les titres de séjour sont mieux encadrés. Pour obtenir la carte de résident, il faut plus de cinq ans de résidence et une bonne intégration, marquée par la connaissance du français et des principes de la République. Les maires peuvent contrôler les conditions de logement et les ressources de celui qui demande à bénéficier du regroupement familial. Il existe depuis juillet 2003 un contrat d'intégration pour les étrangers arrivés en France.
Pour les immigrés clandestins, la législation n'est pas modifiée sur le fond: la nouvelle loi comble des lacunes, pour rendre les mesures d'éloignement plus efficace et pour lutter contre les mariages de complaisance. C'est ainsi, tout d'abord, que le fichier des demandeurs de visa va permettre d'identifier l'étranger entré légalement avec un visa de trois mois et qui reste illégalement en France au-delà de ce délai, soit 90% des personnes en situation irrégulière.
Les conditions pour l'obtention d'un visa sont rendues plus strictes. La délivrance de l'attestation d'accueil doit pouvoir reposer sur le contrôle des ressources et des conditions de logement, car le nombre des attestations est passé de 150 000 en 1998 à 700 000 en 2002. Une réforme était indispensable: le financement des dépenses d'hospitalisation et des médicaments doit pouvoir être assuré, l'hébergeur doit pouvoir supporter les frais de séjour et de rapatriement, tandis que les sanctions contre les employeurs de travailleurs clandestins sont aggravées, les frais de séjour et de rapatriement étant à leur charge. Des sanctions sont également prévues à l'encontre des passeurs et des transporteurs, et il a été prévu un délit d'aide à l'entrée et au séjour des étrangers en France. S'agit-il de répression à tout crin ? Il s'agit plutôt de mettre fin à des filières d'immigration clandestine. En même temps, nous envoyons un signal fort en direction des associations, qui n'encourront pas de condamnation pour ce délit, lorsque leur action est rendue nécessaire par la sauvegarde et l'intégrité physique de l'étranger entré illégalement.
Les mesures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière sont également revues avec des durées de détention plus longues, mais proches désormais de la moyenne des délais en Europe. Le délai de douze jours était incompatible avec d'autres délais.
En ce qui concerne la lutte contre les mariages blancs, des dispositions rendent plus strictes certaines conditions mises à l'obtention de la nationalité française par ce biais: il faut subvenir effectivement aux besoins des enfants pour pouvoir bénéficier des dispositions les concernant, la durée préalable de mariage passe de un à deux ans, un délit d'organisation de mariage blanc est créé, le consul peut convoquer trois fois les époux, cela pour éviter le cas de jeunes filles françaises mariées de force.
Cette loi n'a que quelques mois, et il est encore trop tôt pour en mesurer les effets, mais le dispositif a vu son efficacité s'accroître, la pression migratoire a baissé à Roissy. En outre, la réforme du droit d'asile a complété cette démarche, et, pour éviter les «trous» dans la législation, les deux lois sont entrées en vigueur en même temps. En outre, non seulement le droit européen en vigueur a été pris en compte, mais les directives en cours d'élaboration ont été prises en considération. Parallèlement, le gouvernement a agi pour renforcer la coopération des forces de police sur le continent, comme on l'a vu à propos de Sangatte, et des négociations avec les pays d'origine ont permis, en contrepartie naturelle d'une aide financière, le retour des étrangers en situation irrégulière. Ce fut le cas très récemment avec la Roumanie et le Mali. La loi, si elle est nécessaire, ne suffit pas à elle seule pour lutter contre les filières.
M. Éric RAOULT , ancien Ministre, Député, Rapporteur du projet de loi relatif au droit d'asile se réjouit de l'initiative de cette Journée européenne qui lui permet d'évoquer la réforme du droit d'asile adoptée par le Parlement français, avec la loi du 11 décembre 2003, dont il a été le rapporteur pour la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale, et dont il connaît bien les enjeux en tant qu'élu local, maire de Montfermeil, en Seine-Saint-Denis.
Il s'agissait d'une réforme urgente, comme l'avait rappelé le Président Jacques Chirac lors de son allocution télévisée du 14 juillet 2002, en disant qu'il fallait «réformer immédiatement le droit d'asile»: «Il correspond, disait-il, à quelque chose d'essentiel qui est totalement dans notre culture et notre histoire. Mais aujourd'hui, quand quelqu'un demande le droit d'asile, la décision demande dix-huit mois, c'est absurde et cela ne sert à rien.» De fait, l'inefficacité des procédures finit par remettre en cause l'existence même du droit d'asile. Aussi la réforme proposée par le Gouvernement ne consistait-elle pas à en restreindre la portée, mais à le rendre plus effectif, dans le respect des conventions internationales, et notamment de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, complétée par le protocole du 31 janvier 1967, et dans le respect également de la tradition historique de la France terre d'accueil, principe à valeur constitutionnelle.
Les données statistiques sont éclairantes: entre 1998 et 2002, le nombre des demandeurs d'asile conventionnel n'a cessé d'augmenter, passant de 23 000 à 53 000. On estime en outre à 35 000 le nombre de dossiers de demande d'asile territorial déposés dans les préfectures en 2002, alors que cette procédure n'a été créée qu'en 1998.
Cet accroissement considérable du nombre des demandes s'explique manifestement par le fait que l'on utilise ces procédures comme un moyen d'obtenir temporairement une régularisation pour les étrangers en situation irrégulière. Le récépissé de demande d'asile vaut titre de séjour jusqu'à la réponse définitive de l'OFPRA ou de la Commission de recours des réfugiés pour l'asile conventionnel, ou du Ministre de l'Intérieur pour l'asile territorial.
S'enclenche alors un cercle vicieux: l'accroissement du nombre des demandes allonge les délais d'instruction, ce qui rend plus attractives les demandes d'asile, puisque la durée du titre de séjour est allongée d'autant, comme la durée de perception des prestations d'aide sociale.
M. Raoult, comme rapporteur du projet de loi, a pu constater, lors de ses rencontres et de ses auditions, une véritable crise du droit d'asile. L'augmentation du nombre des demandeurs entraîne un accroissement considérable des délais d'instruction. Nombre d'observateurs ont réclamé l'unification des procédures d'asile conventionnel et d'asile territorial, même si des craintes sont apparues concernant «l'asile interne» ou les «pays sûrs», notions qui trouvent leur origine dans les directives communautaires. La réforme du droit d'asile en France ne peut en effet être dissociée des évolutions en cours dans le cadre communautaire. Dans un espace européen sans frontières, les différences de législation en la matière orientent les demandes vers les pays où les règles sont les plus attractives. L'attrait traditionnel du Royaume-Uni s'explique par l'absence de contrôle de l'identité et par l'autorisation de travail accordée aux demandeurs. Il est donc très important de rapprocher les législations, pour éviter les transferts entre pays européens et pour tirer les leçons des expériences de pays comme le Danemark, les Pays-Bas, l'Italie, l'Allemagne, qui ont réussi à faire baisser le nombre de demandeurs de façon parfois spectaculaire.
M. Raoult observe que l'évolution actuelle tend vers un encadrement plus strict du droit d'asile. Mais il n'est pas question pour la France de renoncer à sa tradition séculaire d'accueil des personnes persécutées, tradition que la réforme ne remet nullement en cause. La France a joué en effet un rôle majeur dans les négociations qui ont abouti à la Convention de Genève de 1951 et elle a fait le choix d'une approche internationale du problème. Elle a donc mis en place des procédures spécifiques pour l'attribution de la qualité de réfugié, alors que cette question relève de la police de l'immigration et donc du Ministère de l'Intérieur dans de nombreux pays européens. Elle associe ainsi étroitement le HCR au fonctionnement de son dispositif d'asile, qui est géré par l'OFPRA, organisme relevant des Affaires étrangères.
Le point fort de la réforme est l'unification du dispositif d'asile à compter du 1 er janvier 2004 autour de l'OFPRA, qui sera désormais compétent pour les demandes d'asile formulées en application de la convention de Genèse et pour l'asile subsidiaire, qui remplace l'asile territorial. Cette dernière procédure avait été créée en 1998 par la loi Chevènement pour répondre à un problème spécifique, la persécution des démocrates algériens par le GIA, mais, comme le prouve le taux très élevé de rejet (entre 95 et 98%), elle était largement détournée de son objet.
En outre, la Convention de Genève est désormais interprétée dans un sens plus favorable aux demandeurs d'asile, et la notion de réfugié est élargie. Mais, note M. Raoult, le droit d'asile, dans son principe, vise à assurer la protection des personnes persécutées, et non à régulariser une présence illégale sur le territoire français. L'installation en France n'est plus la seule solution envisageable, et la loi prévoit que les États ne seront plus considérés comme les seuls agents pouvant offrir une protection: si des personnes peuvent obtenir une protection effective de la part d'organisations non étatiques, la France pourra refuser de leur accorder la qualité de réfugié. Un concept nouveau est ainsi introduit: l'asile interne, qui permet à l'OFPRA de refuser des demandes d'asile si le demandeur peut trouver une protection sur une partie de son territoire d'origine. La réforme instaure aussi une procédure d'examen plus rapide, et sans recours suspensif, pour les ressortissants des pays dits sûrs, figurant sur une liste établie par les Affaires étrangères et révisée régulièrement.
En outre l'OFPRA peut désormais communiquer au Ministère de l'Intérieur les documents d'état-civil ou de voyage dont la demande a été rejetée, afin de permettre la mise en oeuvre d'une mesure d'éloignement. Actuellement, seuls 3 à 4% des déboutés du droit d'asile sont effectivement reconduits à la frontière.
Pour conclure, M. Raoult souligne que le succès de cette réforme, en vigueur depuis peu, dépendra des moyens accordés à l'OFPRA et à la commission des recours, qui relèvent du budget du Ministère des Affaires étrangères. Ce sont en effet à compter du 1 er janvier 2004 les seules compétentes pour toutes les demandes d'asile. Des crédits non reconductibles ont été inscrits dans la loi de finances 2003 afin de résorber le stock des dossiers en attente. Si cet effort n'est pas reconduit et même accru en 2004, les délais de traitement des demandes ne pourront que s'allonger.
M. Raoult se veut toutefois confiant car, si la conjoncture budgétaire est peu favorable, la réforme du droit d'asile est une priorité clairement reconnue par le Gouvernement, le Président de la République et le Ministre de l'Intérieur. Tout sera fait pour que les moyens nécessaires soient inscrits dans les budgets à venir, afin d'assurer le succès de cette ambitieuse réforme, qui combine équité et efficacité, tradition d'accueil et modernité.
M. Jean-René LECERF , Sénateur, Rapporteur du projet de loi relatif au droit d'asile adhère aux propos que vient de tenir M. Raoult, mais souhaite, conformément à la tradition française du bicamérisme, évoquer trois aspects de la réforme du droit d'asile qui ont rencontré une large approbation.
Il s'agit tout d'abord de l'unification des procédures autour de l'OFPRA, le «guichet unique» qui introduit une simplification bienvenue, puisque, auparavant, on pouvait adresser une demande à la préfecture, pour l'asile territorial, et à l'OFPRA, pour l'asile relevant de la Convention de Genève. Ce guichet unique va réduire les délais de réponse, qui pouvaient atteindre quatre ans. Les préfectures vont être libérées d'un travail important et pourront délivrer plus rapidement les autorisations provisoires de séjour, dont les délais étaient parfois de huit mois. Désormais, ces autorisations devraient être délivrées dans les huit jours, permettant ainsi de déposer rapidement la demande d'asile.
Deuxième point que M. Lecerf entend mettre en relief, l'introduction de la protection subsidiaire qui va se substituer à l'asile territorial. Ce sera une garantie supplémentaire pour les demandeurs d'asile, car les demandes d'asile territorial relevaient de la compétence discrétionnaire du Ministre de l'Intérieur. La décision était susceptible de recours non suspensif devant les juridictions administratives qui se contentaient d'un contrôle minimum, portant sur l'erreur manifeste d'appréciation. Désormais, la décision relèvera de l'OFPRA, dont la compétence sera liée quand les conditions seront réunies, et tout refus pourra faire l'objet d'un recours suspensif devant la Commission de recours des réfugiés.
Enfin, l'accord s'est fait autour de la prise en compte des persécutions non étatiques. Auparavant la jurisprudence ne reconnaissait que les persécutions d'origine étatique, alors que des groupes armés ou des milices peuvent aussi menacer les ressortissants d'un pays. Désormais, ce risque de persécution sera pris en compte. En outre, les agents de protection pourront être non plus seulement des États, mais des organisations non gouvernementales ou régionales. En revanche, la disposition relative aux partis politiques, prévue dans le projet de loi, n'a pas été retenue.
D'autres aspects de la loi ont été moins consensuels. C'est le cas avec les deux notions de l'asile interne et du pays d'origine sûr qui contribuent à un socle commun de règles à l'échelle européenne, afin d'éviter la concurrence entre les États européens et une certaine surenchère. La notion d'asile interne a suscité des débats au Parlement, mais la notion est bien encadrée et comporte des garde-fous. La liste des pays sûrs est établie par l'OFPRA, le caractère sûr d'un pays ne fait pas obstacle à l'examen individuel des demandes, le rôle du HCR est maintenu et même élargi.
M. Lecerf considère en tout cas qu'un accord s'est fait sur un point, à savoir que le succès de la réforme dépend de la réduction des délais dans la procédure d'examen des demandes, qui peuvent aujourd'hui aller de deux à quatre ans. Il faut tendre vers un délai de six mois, ce qui suppose des moyens considérables alloués à l'OFPRA. Si les délais sont plus courts, un cercle vertueux s'engagera: la demande sera moins traumatisante, les centres d'hébergement auront une plus grande possibilité d'accueil, le réfugié pourra plus rapidement occuper un emploi, une fois le titre obtenu, le droit d'asile sera accordé plus rapidement aux personnes persécutées. Aujourd'hui, sur 80 000 demandes, 20 % seulement reçoivent un avis favorable, le reste recevant un avis défavorable, soit 80 %, alors que les reconduites et les expulsions ne touchent que 3% des déboutés. Ces chiffres disent la nécessité de la réforme.
Le Président constate que les parlementaires français ont largement couvert les questions qui doivent être abordées lors de cette journée.
Mme Lydie ERR , membre de la Commission des migrations, des réfugiés et de la population, Luxembourg , demande en quoi l'asile interne diffère de l'asile conventionnel.
M. Lecerf répond que le droit d'asile conventionnel est régi par la Conventions de Genève, tandis que l'asile interne peut apporter une protection subsidiaire.
M. Boriss CILEVIÈS , membre de la Commission des migrations, des réfugiés et de la population, Lettonie, se demande comment on peut déterminer le degré d'intégration d'une personne migrante. S'agit-il de connaître la langue, la culture du pays d'accueil ? Chacun a le droit de préserver son identité culturelle.
M. Mariani dit que le contrat d'intégration qui se met en place a fait l'objet de longs débats à l'Assemblée nationale. Les principes généraux en sont clairs: une bonne connaissance de la langue française dans son usage courant, le respect des règles d'ordre public avant la demande de la carte. L'OMI a mis en place des structures pour l'apprentissage du français.
M. Laurent MOSAR, Président de la Commission juridique de la Chambre des Députés du Luxembourg, souhaite poser une question relative aux mariages blancs. La nouvelle procédure a fait l'objet de critiques au regard des droits de l'Homme. Comment peut-on contrôler l'identité de ceux qui veulent se marier ? S'agissant du droit d'asile, il semble que le Ministre de l'Intérieur n'intervienne plus. Mais de quel recours juridictionnel dispose la personne qui est déboutée, et quel est le délai normal entre l'arrivée en France et la décision ?
M. Mariani souligne que le délai de deux ans avant l'obtention de la nationalité française doit décourager les mariages blancs. En ce qui concerne le contrôle de l'identité, il indique que le Quai d'Orsay a été informé du grand nombre de vrais-faux actes d'état-civil, délivrés dans certains pays par des fonctionnaires complaisants ... Désormais, il sera possible de procéder à une vérification.
M. Lecerf rappelle que désormais le Ministre de l'Intérieur n'intervient plus dans la procédure. Le préfet délivre au demandeur d'asile une autorisation provisoire de séjour. Ensuite, l'OFPRA statue, sa décision est susceptible d'appel devant la commission des recours, dont la décision peut elle-même faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'État. En ce qui concerne les délais, le Président Chirac a fixé à deux mois le délai auquel il faudrait parvenir; si maintenant le délai était de six mois entre l'arrivée en France et la fin de la procédure, ce serait déjà un progrès considérable. On notera que le demandeur n'a pas le droit de travailler pendant cette période, mais qu'il reçoit ce droit dès qu'il est admis au titre du droit d'asile.
Mme Terezija STOISITS , membre de la Commission des migrations, des réfugiés et de la population, Autriche, souligne qu'un petit pays comme l'Autriche accueille 40 000 demandeurs d'asile, contre 53 000 par an pour un grand pays comme la France. Quelles ressources vont être affectées aux organes qui traitent ces dossiers, pour que celles-ci travaillent plus rapidement ?
M. Lecerf répond qu'il faut ajouter aux 53 000 demandeurs d'asile conventionnel, les 35 000 demandeurs d'asile dit territorial. Et les enfants ne sont pas comptabilisés. L'augmentation des moyens qui doivent être mis à la disposition de l'OFPRA et de la Commission de recours pour la mise en oeuvre de la nouvelle procédure est certes considérable, mais il faut noter que la procédure de délivrance de l'APS va être accélérée et simplifiée, ce qui va dégager des moyens supplémentaires: on va passer de huit mois à huit jours, ce qui représente un progrès sensible. Mais il est exact que cette nouvelle procédure exigerait 200 personnes par an.
Le Président suggère que les autres questions éventuelles soient posées en fin d'après-midi.