CHAPITRE DEUX :
UN ALLÈGEMENT TOTAL OU PARTIEL DE LA TAXE
D'HABITATION POUR LA MOITIÉ DES CONTRIBUABLES LOCAUX
Le principe de l'autonomie fiscale des collectivités locales repose sur l'idée simple qu'un financement au moins partiel de la dépense locale par l'impôt local rendra les élus locaux responsables de leurs choix financiers devant les contribuables-électeurs 28 ( * ) . Mais ce résultat ne sera obtenu que si l'impôt local fournit un signal correct au contribuable électeur et à l'élu. Pour le contribuable-électeur , l'augmentation de la dépense locale doit se traduire par une augmentation de sa cotisation sur sa feuille d'impôt. Pour l'élu , le vote d'un impôt supplémentaire doit signifier un accroissement de la charge frappant ses électeurs. Or la pratique des dégrèvements fausse ces mécanismes : le contribuable dégrevé n'est plus sensible à l'augmentation de l'impôt, donc de la dépense ; l'élu ne sait plus dans quelle proportion la variation de l'impôt local qu'il vote sera répercutée sur ses électeurs. En effet, les dégrèvements législatifs s'effectuent « hors la vue » des élus locaux qui n'en connaissent même pas le montant exact 29 ( * ) .
On s'efforcera donc de répondre dans ce chapitre à une question simple : combien de contribuables bénéficient d'une exonération ou d'un dégrèvement législatif de taxe d'habitation ? S'agit-il d'une minorité d'électeurs ou au contraire d'un phénomène plus largement répandu ?
Un peu plus de la moitié des contribuables n'acquitte pas la taxe d'habitation à taux plein pour leur résidence principale qu'ils en soient exonérés ou dégrevés partiellement. Mais une très forte dispersion autour de cette moyenne nationale est observable au niveau des 36.500 communes et des 96 départements métropolitains. On cherchera d'abord à décrire la répartition spatiale de la fréquence des allégements à partir de caractéristiques élémentaires de taille et de degré d'urbanisation des diverses collectivités locales (I). On tentera ensuite de l'expliquer au regard des niveaux de revenu de la population et des différences de pression fiscale locale (II).
I. UNE CONCENTRATION DES ALLÈGEMENTS DANS LES ZONES URBAINES DE PROVINCE
L'idée reçue suivant laquelle une majorité de contribuables supporterait effectivement le poids réel de la taxe d'habitation doit être testée pour les « ménages fiscaux » occupant une résidence principale. En effet, les occupants de résidences secondaires d'une part ne bénéficient ni d'exonérations ni de dégrèvements législatifs et d'autre part restent le plus souvent électeurs au lieu de leur résidence principale. On admettra, en se reportant pour plus de précisions à l'annexe I, qu'il est alors équivalent de raisonner sur le pourcentage de résidences principales ou sur le pourcentage de ménages fiscaux dégrevés ou exonérés 30 ( * ) .
Pour 24,35 millions de résidences principales :
• 21,5 % des redevables ne paient aucune taxe d'habitation , soit parce qu'ils en sont exonérés, soit parce qu'ils bénéficient d'un dégrèvement total.
• 29,1 % des redevables bénéficient d'un dégrèvement législatif partiel.
• Seuls, 49,5 % des redevables paient donc la taxe d'habitation à taux plein 31 ( * ) .
Ce résultat global doit être affiné suivant la taille et le caractère urbain ou rural des communes et départements 32 ( * ) .
A. UNE TENDANCE À LA CONCENTRATION DES ALLÈGEMENTS DANS LES VILLES
Cette tendance se vérifie quand on observe l'évolution de la fréquence moyenne des exonérations et dégrèvements par strates de communes ou d'unités urbaines, avec cependant une forte dispersion des résultats, et deux exceptions notables : la concentration des exonérations dans les zones rurales et le faible nombre d'allègements à Paris.
1. Analyse par strates de communes
Dans les deux tableaux suivants 2-1 et 2-2, les communes ont été réparties en communes rurales ou urbaines suivant qu'elles appartiennent ou non à une unité urbaine au sens de l'INSEE 33 ( * ) , puis classées par strates de population en fonction de leur population totale 34 ( * ) . Ces tableaux font apparaître (en nombre absolu d'articles de rôle de résidences principales et en pourcentage), la répartition des redevables de chaque strate entre redevables non imposés, partiellement imposés ou imposés à taux plein.
Tableau 2-1
Nombre de contribuables imposés,
imposés partiellement ou non imposés (par strates de communes
urbaines et rurales)
La fréquence de l'imposition à taux plein diminue de près de 30 points lorsqu'on passe des plus petites communes urbaines (66,3 %) à celles de 100.000 à 200.000 habitants. Elle se relève un peu dans la strate des villes de plus de 200.000 habitants 35 ( * ) . Le cas de Paris avec près de 80 % d'imposés à taux plein est à cet égard atypique.
Cette diminution tendancielle du pourcentage d'imposés à taux plein lorsque croît la taille de la commune n'est pas attribuable à une augmentation des non impositions dans les villes. Le pourcentage des redevables totalement dégrevés ou exonérés reste assez stable, aux alentours de 20 % quelle que soit la population de la commune urbaine (il est légèrement supérieur dans les communes rurales, notamment les plus petites, et notoirement inférieur à Paris).
Tableau 2-2
Pourcentages de contribuables
imposés, imposés partiellement ou non imposés (par strates
de communes urbaines et rurales)
En revanche la fréquence des dégrèvements partiels triple ( de 13,7 % à 41,2 %) lorsqu'on s'élève dans la hiérarchie des communes urbaines jusqu'à l'avant dernière strate. Elle diminue légèrement dans les plus grandes villes et s'effondre à Paris (11,7 %).
* 28 Encore faut-il que le poids de l'impôt local soit effectivement supporté par le contribuable-électeur et non rejeté par les mécanismes de l'incidence fiscale sur d'autres. C'est effectivement le cas pour la taxe d'habitation frappant les résidences principales.
* 29 Les dégrèvements ne sont pas ventilés par niveau de collectivités (cf chapitre trois).
* 30 Bien entendu, un pourcentage donné de ménages fiscaux ne correspond pas nécessairement au même pourcentage d'électeurs.
* 31 Une fraction d'entre eux peut de plus bénéficier d'un dégrèvement non législatif ou encore ne pas acquitter la taxe si elle est inférieure à un certain minimum (80 francs en 2001). Ainsi qu'il a été dit, il n'est pas tenu compte de ces possibilités dans cette étude.
* 32 La taxe d'habitation étant un impôt de superposition , les résultats observés dans une commune dépendent cependant partiellement de la politique fiscale départementale et ceux analysés au niveau d'un département concernent également l'ensemble de ses communes.
* 33 La notion d'unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat. Une unité urbaine est un ensemble d'une ou plusieurs communes dont le territoire comprend une zone bâtie continue d'au moins 2.000 habitants.
* 34 Et non en fonction de leur population DGF qui prend en compte le nombre de résidences secondaires. En revanche, les limites de strates sont les mêmes que celles utilisées par la DGCL.
* 35 Sous la réserve de ce qui est dit dans l'annexe méthodologique sur la possibilité d'une surévaluation de ce pourcentage dans les villes universitaires.