N°22
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 15 octobre 2003
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le logement locatif privé ,
Par M. Marcel-Pierre CLÉACH,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cléach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
|
Logement et habitat. |
RÉSUMÉ DU RAPPORT
I. UN DÉVELOPPEMENT DÉSÉQUILIBRÉ DU PARC LOCATIF PRIVÉ ?
A. LES GRANDES SPÉCIFICITÉS DU PARC PRIVÉ
Le parc locatif privé est composé de 5,1 millions d'unités sur un total de 29,4 millions de logements.
Il a connu une forte croissance sur la période 1996-2001, augmentant de près de 300.000 unités, contre 130.000 pour le parc social.
Il est composé à 70 % d'appartements et il est, pour plus de la moitié, situé dans des unités urbaines de plus de 100.000 habitants.
Le parc locatif privé est essentiellement constitué d'unités de petite taille (studios et deux pièces).
Il est occupé essentiellement par des ménages jeunes et des personnes seules.
246.000 logements locatifs privés sont soumis aux dispositions de la loi du 1 er septembre 1948.
Les logements locatifs meublés représentent 355.000 unités.
Le taux de vacance des logements, bien qu'en forte décroissance, représente encore 6,8 % du parc total, soit deux millions d'unités.
On constate une amélioration très significative de la qualité du parc, la part des logements sans confort de base s'établissant à 2,5 % en 2002, contre 27 % en 1978.
B. DES ZONES DE TENSIONS LOCATIVES LOCALISÉES
Un fonctionnement du marché locatif privé qui reste contrasté entre les agglomérations urbaines et les bassins d'habitat à dominante rurale.
Les tensions locatives sont circonscrites aux grandes agglomérations et se traduisent par une envolée des loyers et des phénomènes de file d'attente pour l'accès au logement
La mobilité des ménages est en hausse, notamment dans le parc locatif privé, en direction des zones les plus dynamiques (sur le plan économique et universitaire)...
...ce qui se traduit par une concurrence accrue entre les candidats à la location et exerce des pressions à la hausse sur les loyers et crée des effets de pénurie.
Les phénomènes de décohabitation, de séparation des couples et d'émancipation des étudiants expliquent également la hausse de la demande.
De fortes tensions en Île-de-France, mais aussi en région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, qui s'étendent aux principales agglomérations (Nantes, Bordeaux).
Ces fortes tensions se traduisent par un dérapage des loyers de marché dans ces zones, notamment en 2002 et 2003 (hausse de 11,8 % sur un an des loyers des appartements à Paris au premier semestre 2003).
II. LES DYSFONCTIONNEMENTS DU MARCHÉ LOCATIF : UNE TENTATIVE D'EXPLICATION
A. LE RALENTISSEMENT DES INVESTISSEMENTS LOCATIFS
Une fiscalité déséquilibrée entre les investissements mobiliers et les investissements locatifs, au détriment de ces derniers.
Ce déséquilibre s'explique notamment par l'existence de taxes spécifiques pesant sur l'immobilier telles que la contribution sur les revenus locatifs.
Un niveau de déduction forfaitaire insuffisant (14 % actuellement contre 30 % dans les années 1970).
Un régime défavorable de taxation des plus-values immobilières.
Des « droits de succession » incitant à la revente des patrimoines locatifs au moment des héritages.
Au total, une insuffisante rentabilité pour les particuliers de ces placements pour des investissements adaptés aux besoins.
Le désengagement des institutionnels du secteur locatif (baisse de 35 % de leur patrimoine locatif entre 1995 et 2002) découle, selon eux, d'une « surprotection » des locataires, ajouté à la faible attractivité de la rentabilité, et a contribué d'autant à accroître la pénurie de logements, notamment de logements familiaux.
Les dispositifs fiscaux d'incitation pour favoriser les investissements locatifs ont été efficaces, même si le dispositif « Besson » a produit moins de résultats que l'amortissement « Périssol ».
B. UNE TENSION CROISSANTE DANS LES RAPPORTS BAILLEURS-LOCATAIRES ?
Les dispositions de la loi de 1989 organisant les rapports locatifs sont équilibrées selon les organisations représentatives des locataires et des bailleurs, même si certaines dispositions de la loi de modernisation sociale, telle que l'interdiction pour le bailleur de demander la carte d'identité, sont venues perturber cet équilibre.
La gestion du contentieux locatif par les tribunaux est néanmoins problématique :
- le nombre de contentieux locatifs a progressé depuis 1998, même s'ils restent minimes à l'échelle de l'ensemble des baux d'habitation ;
- les procédures en cas de contentieux locatif grave sont longues (avec une durée moyenne située entre trois et quatre ans) ;
- l'inexécution fréquente des décisions de justice, notamment dans le cas des expulsions locatives, décourage les vocations de bailleur en raison d'un effet de contagion sur l'entourage ;
- les conséquences économiques des impayés locatifs peuvent être très importantes pour les bailleurs, composés en très grande majorité de petits propriétaires qui possèdent un ou deux logements ;
Le parc privé se substitue aux déficiences du parc social. Cette situation amène les propriétaires privés à supporter les conséquences économiques d'une mission qui devrait relever de la solidarité nationale.
En effet, les dispositifs d'accompagnement social des locataires en difficulté sont insuffisants.
La réglementation relative aux charges locatives récupérables se caractérise par une certaine rigidité et n'a pas suivi l'évolution des services offerts aux locataires. L'application de cette réglementation dans le cadre des contentieux a été défavorable aux bailleurs.
En conséquence des ces évolutions, un grand nombre de propriétaires laissent leurs logements vacants.
La voie de la taxation a été choisie avec l'institution en 1998 d'une taxe sur les logements vacants. Cette taxe, dont le produit n'est que légèrement supérieur à ses frais de recouvrement, n'a pas eu les effets escomptés, la vacance ayant le plus baissé dans les zones où elle n'était pas applicable .
C. UN PARC PRIVÉ INADAPTÉ ?
L'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat est un outil efficace au service de la réhabilitation, mais malmené budgétairement au cours des dernières années.
Il est nécessaire de dynamiser le bail à réhabilitation, en prévoyant notamment un élargissement de ses avantages fiscaux.
Les effets pervers de la loi du 1 er septembre 1948 (le taux de logements sans confort dans le parc régi par cette loi s'établit à 25 % contre 2,5 % pour le parc total) justifient une sortie progressive mais définitive de ce dispositif.
La lutte contre l'habitat insalubre et les marchands de sommeil doit être renforcée.
Il convient de revoir les règles juridiques et fiscales encadrant le secteur des logements meublés, en raison de la dégradation de la qualité de ces locations.
D. L'INSUFFISANTE PRISE EN CHARGE DES LOCATAIRES EN DIFFICULTÉ
Les mécanismes de prévention des expulsions, même s'ils ont été développés récemment, doivent être améliorés.
La loi de 1998 relatives à la lutte contre les exclusions a rencontré de nombreuses difficultés de mise en oeuvre et d'application sur le terrain.
Il convient de consolider et de renforcer l'action des fonds de solidarité pour le logement dans le cadre de la décentralisation.
III. PROPOSITIONS POUR UNE REDYNAMISATION DU MARCHÉ LOCATIF PRIVÉ
A. AMÉLIORER LES RAPPORTS BAILLEURS/LOCATAIRES
1. Améliorer la sécurisation du paiement des loyers
Faire connaître aux bailleurs les dispositifs existants (assurances locatives, dispositif « Locapass » du 1 % Logement) par une large procédure d'information et privilégier les mécanismes de concertation et d'accompagnement social (fonds de solidarité pour le logement).
Mettre en place une réflexion sur la création d'un fonds de garantie contre les risques d'impayés locatifs, qui pourrait également indemniser de manière plus efficace les bailleurs victimes de l'inexécution des décisions de justice.
Améliorer l'efficacité des procédures contentieuses et assurer une exécution plus systématique des décisions de justice dans le cas des locataires de mauvaise foi n'assumant pas leurs obligations locatives.
2. Simplifier et clarifier la jurisprudence sur les charges
Prévoir une évolution régulière, en concertation avec les organisations représentatives de locataires et de bailleurs, de la liste des charges locatives récupérables et permettre d'élargir cette liste par accord collectif local.
Revoir les règles de récupération des frais de gardiennage.
Aligner à cinq ans la durée de prescription pour les réclamations relatives aux paiements indus de charges pour les locataires.
3. Modifier à la marge les dispositions de la loi de 1989
Supprimer l'interdiction pour le bailleur de demander une copie des papiers d'identité aux candidats à la location.
Préciser la réglementation relative à la caution.
4. Permettre une sortie définitive et progressive de la loi du 1 er septembre 1948
Rendre les baux de la loi de 1948 non-transmissibles aux héritiers majeurs.
Prévoir un dispositif de sortie de la loi de 1948 en six ans.
Conditionner strictement la sortie des logements au respect des critères de décence et en fonction l'âge et des ressources des locataires.
B. RELANCER LA DYNAMIQUE DES INVESTISSEMENTS LOCATIFS
1. Vers un allègement de la fiscalité immobilière
Faire prévaloir la stabilité fiscale.
Supprimer progressivement la contribution sur les revenus locatifs.
Améliorer l'amortissement des biens immobiliers en relevant la déduction forfaitaire.
Organiser une forte diminution des droits de mutation à titre gratuit en cas de succession/donation si le logement est maintenu dans le secteur locatif en contrepartie d'un engagement sur le loyer et les ressources du locataire.
2. Orienter l'épargne vers l'immobilier
Créer un plan d'épargne immobilier, dont les fonds seraient dédiés à la construction de logements locatifs, qui bénéficierait d'avantages fiscaux en contrepartie d'engagement sur les ressources des locataires et le niveau des loyers.
Développer une offre locative pour les revenus intermédiaires en adaptant les prêts locatifs.
C. AGIR SUR LA QUALITÉ ET LA QUANTITÉ DU PARC
1. Permettre le développement d'un parc locatif privé à loyers maîtrisés
Créer un conventionnement privé de solidarité qui exonérerait le bailleur d'impôts sur les revenus locatifs perçus pour un logement sur cinq possédés en contrepartie de plafonds de ressources et de loyers répondant aux critères du parc HLM (critères du prêt locatif à usage social).
Développer la formule du bail à réhabilitation.
Conforter la TVA à 5,5 % pour les travaux d'amélioration et de réhabilitation.
Permettre aux organismes HLM de faire de la gestion pour le compte de tiers.
2. Intensifier la lutte contre la vacance des logements
Mettre en place un plan de lutte contre la vacance.
Favoriser les actions locales de lutte contre la vacance, sur le modèle de la politique menée à Paris par la SIEMP.
Donner aux maires la faculté de consulter le fichier des logements vacants.
Supprimer la taxe sur les logements vacants, imposition inefficace et de faible rendement.
3. Vers une évolution du statut du secteur des locations meublées
Donner un statut législatif à la location meublée.
Renforcer les obligations contractuelles dans le cadre des baux d'habitation.
Réfléchir à une limitation des avantages fiscaux accordés à ce secteur.