B. L'UTILISATION ACTUELLE DE LEURS MARGES DE MANoeUVRE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. La fixation des taux des impôts directs locaux
a) Un faible recours à la variation libre des taux
M. LE FLOC'H-LOUBOUTIN indique dans sa contribution écrite que plus de 85 % des communes auraient recours à la variation proportionnelle des taux d'imposition.
Ainsi, selon M. LAURENT, les assemblées locales ne se poseraient plus vraiment la question de savoir si elles peuvent, ou non, adopter des politiques fiscales différenciées.
b) Une augmentation des taux économiquement et politiquement contrainte ?
Plusieurs intervenants, Mme SIROU et M. GILBERT en particulier, considèrent dans leurs contributions écrites que les collectivités territoriales n'utilisent pas pleinement leurs marges de manoeuvre en matière d'augmentation des taux.
M. GILBERT s'interroge sur la rationalité économique d'un tel comportement.
Certes, celui-ci peut provenir d'une situation de concurrence fiscale : « Une collectivité peut (...) juger opportun de ne pas utiliser complètement les marges de manoeuvre fiscales dont elle dispose. Le cas le plus évident est celui d'une concurrence fiscale entre collectivités où chaque acteur, prenant comme donnés les taux des autres collectivités, ne considère que l'intérêt exclusif des contribuables de sa collectivité. Il ignore donc totalement les conséquences de ses choix fiscaux sur les autres collectivités. Le résultat d'un tel « jeu non coopératif » est que le taux de taxation va s'égaliser entre toutes les collectivités. Dans ce cas, les marges de manoeuvre fiscales de chacun sont donc rationnellement sous-utilisées. (...) Il existe au total beaucoup de configurations où le « mimétisme fiscal » est la solution d'équilibre ».
Mme SIROU et M. GILBERT soulignent, de ce point de vue, que l'existence d'un niveau déjà élevé de fiscalité peut constituer un obstacle important.
Cependant, selon M. GILBERT, la faible utilisation par les collectivités territoriales de leurs marges de manoeuvre en matière d'augmentation des taux peut être également suscitée par des considérations politiques ou juridiques (liaison des taux, fixation des taux dans le contexte intercommunal 5 ( * ) ). Ainsi, selon M. LAURENT, les obstacles à une plus grande utilisation des marges de manoeuvre sont d'abord d'ordre législatif et réglementaire (liaison des taux notamment).
Selon Mme SIROU, « dans la pratique c'est essentiellement le paramètre politique qui joue. En effet, l'empilement des taux nuit à la lisibilité de l'action de chacune des collectivités, ce qui peut limiter la portée d'une décision de réduction ou de modération des taux par exemple si les autres collectivités ont une politique différente ».
* 5 « La fixation des taux dans le contexte intercommunal en est un exemple où de nombreuses collectivités ont, pour des raisons stratégiques, fixé des taux au plafond, espérant se créer ainsi des « droits acquis » (sur la fixation des taux en milieu intercommunaux, voir la thèse de M. Leprince, Université de Rennes I, 2001, qui montre le caractère déterminant de la forme juridique de l'intercommunalité sur les stratégies de taux ; là où la fiscalité est additionnelle, l'empilement des taux est assez général, là où la fiscalité est substitutive, les conséquences sont moins claires, selon notamment la force respective des collectivités en lice) ».