B. INSISTER SUR L'AUDITABILITÉ ET LA PRÉVISIBILITÉ DES INTERVENTIONS
Au cours des dix dernières années, le cinéma français a vécu une existence cyclique à un rythme à deux temps alternant rapport/mesures correctrices : rapport de la commission de réforme de l'agrément 12 ( * ) , présidée par Mme Margaret Ménégoz et M. René Bonnell de 1995, rapport de M. Daniel Goudineau sur la distribution des films en salle de mars 2000, rapport de M. Charles Gassot sur l'écriture et le développement des films de long métrage de juin 2000, autant d'initiatives utiles qui ont mis l'accent sur des points faibles de l'industrie française du cinéma.
Sauf en ce qui concerne le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc -et encore, à en juger par les mises au point de l'intéressé-, le champ assigné n'a jamais été suffisamment vaste pour engager une réforme d'ensemble.
Pourtant, un tour d'horizon des articles de presse et de la « littérature spécialisée » témoigne, avant même la crise de Canal +, de critiques générales justifiant qu'une réflexion soit entreprise en vue de la refonte des mécanismes d'aide.
Encore une fois, la démarche de vos deux rapporteurs ne consiste pas à proposer de changer, dès maintenant, la règle du jeu . Le pire n'est pas toujours sûr et le bouclage financier du système n'apparaît pas menacé à court terme.
En revanche, il est sans doute illusoire de croire qu'on pourra trouver les ressources supplémentaires en augmentant les prélèvements ou les contributions des uns ou des autres, voire en créant de nouveaux avantages fiscaux, qui ne sont guère concevables dans la conjoncture actuelle. Le jeu est sinon à somme nulle, du moins à somme faiblement croissante.
Aussi est-ce une sorte de principe de prudence qui devrait amener les pouvoirs publics mais aussi la profession à s'interroger sur la façon de faire évoluer le système. Certains évoquent déjà cette perspective au sein de la profession elle-même.
Ainsi dans son ouvrage précité, « La 25 ème heure », M. René Bonnell, qui est des spécialistes les plus reconnus du secteur, estime qu'il conviendrait de procéder à une réforme du système. Parmi les pistes qu'il envisage, on peut mentionner :
- renforcer le soutien automatique, mais en organisant une « dégressivité telle qu'elle décourage l'inflation des coûts » ;
- simplifier les régimes d'aide sélective à la distribution et à l'exploitation afin d'éviter le saupoudrage actuel et réaliser des économies de gestion ;
- introduire des critères de résultat, pour éviter de subventionner « à l'infini les mêmes protagonistes » ;
- banaliser l'aide automatique, de façon à ce que les subventions versées à une même société puissent être utilisées, quelle que soit leur origine, à l'exploitation ou à la commercialisation.
Une telle prise de position témoigne de la convergence entre les préoccupations d'un homme de métier ayant l'expérience du privé comme du public et l'attitude de vos deux rapporteurs, qui, soucieux d'inviter le gouvernement à mettre en application les principes de la loi organique précitée du 1 er août 2001, constatent qu' il est, même au sein des milieux du cinéma, des voix pour admettre le principe d'économies de gestion et de critères de résultats .
Mais la recherche de l'efficacité de l'action publique ne passe pas seulement par la révision des procédures dépensières ; elle consiste, également, à faire jouer à l'État son rôle de régulateur du marché et, notamment, à lui faire veiller au respect des règles de concurrence qui, dans le cas particulier, sont aussi le gage de cette diversité culturelle à laquelle notre pays est particulièrement attaché.
1. Créer les conditions structurelles de la diversité économique et culturelle
Bien que l'on puisse se demander si l'existence d'un grand nombre de producteurs indépendants suffit, à elle seule, à garantir le dynamisme et la créativité du secteur, l'on a des raisons de penser que l'intégration verticale de la production à l'exploitation, quand elle se développe au niveau international, aboutit à une homogénéité des produits mis sur le marché.
Une première voie pour prévenir ce risque de nivellement serait de développer des aides discrétionnaires à la production cinématographique de qualité. Tel est l'objet de la procédure dite d'avance sur recettes, qui, précisément, parce qu'elle a pour objet de substituer une logique culturelle à la logique commerciale, est emblématique à la fois pour ceux qui y voient la manifestation par excellence de l'État providence et pour ceux qui en font l'exemple d'une dérive des interventions de l'État en matière culturelle.
Vos rapporteurs estiment que, si une telle procédure mérite d'être confortée, elle pourrait être adaptée en vue de s'efforcer de respecter , à un niveau opérationnel, les principes de lisibilité et de prévisibilité, qui découlent de la loi organique précitée du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
L'intervention correctrice de l'État consiste aussi à exercer sa fonction de régulateur de la concurrence. De fait, le maintien de la concurrence dans le secteur du cinéma n'est pas simplement la condition d'une allocation optimale des ressources mais aussi celle d'une pluralité d'acteurs, gage d'un dynamisme culturel.
a) Passer d'une logique de subvention à une logique de production
La procédure de l'avance sur recettes créée en 1959 a prospéré en dépit des critiques. Même s'il peut paraître ambitieux de changer quelque chose à une procédure vieille de plus de quarante ans et qui a fait ses preuves, vos deux rapporteurs estiment que l'entrée en vigueur de la loi organique précitée relative aux lois de finances pourrait conduire à adapter les procédures actuelles.
La politique danoise pourrait constituer une source d'inspiration dans la mesure où elle fait une large place à l'idée de responsabilité et paraît reposer sur l'idée que l'encouragement à la production d'oeuvres de qualité doit s'inscrire dans une démarche d'investissement plus que de subvention.
(1) Une référence intéressante pour faire évoluer l'avance sur recettes : le modèle danois
Le rapport de M. Michel Cretin, conseiller-maître à la Cour des comptes, de 1992 fait état des critiques de fond sur cette procédure que l'on retrouve fréquemment énoncées aujourd'hui : arbitraire des choix, encouragement à la production d'oeuvres sans public, influences occultes, irresponsabilité des membres de la commission protégés par l'anonymat des votes, médiocrité des choix résultant d'une procédure collective qui joue nécessairement au détriment des projets et des talents originaux...
La procédure est régie par des règles généreuses, notamment en matière de remboursement 13 ( * ) , que le rapport Leclerc suggère opportunément de rendre plus rigoureuses 14 ( * ) , sont conformes à la logique d'une procédure, qui relève de l'aide plus que de la coproduction.
Compte tenu des consensus de la profession sur la pérennisation du système, M. Michel Cretin s'était contenté de souhaiter une amélioration nécessaire de la connaissance des recettes producteur qui servent de base au remboursement, tout en reconnaissant le caractère inévitable d'une zone de flou et d'un arbitraire dans les choix, avec pour seul correctif le renouvellement régulier des membres de la commission.
Symétriquement, le système danois fait une place manifestement importante à la responsabilité individuelle.
(a) Mettre en oeuvre un système auditable sur les plans financier et artistique
L'institut danois du film gère deux mécanismes d'aide :
- une aide automatique, dite « 60-40 scheme », qui permet à cet organisme d'accorder des aides pouvant aller jusqu'à 40 % sans évaluation qualitative du projet ;
- une aide sélective, dite « consultant scheme », qui est destinée à favoriser le développement et la production de films de long métrage sur la base d'une évaluation des mérites artistiques du projet.
Le système est d'autant plus intéressant que le Danemark est un pays actif sur le plan cinématographique. En 2001, il a produit 24 films qui ont représenté une part de marché de 30 %. Le nombre d'entrées a atteint 12 millions.
L'échelle financière des films produits est différente. En 2000, un film danois était aidé à près de 40 % et avait un coût moyen d'1,6 million d'euros, soit moins du tiers du coût moyen d'un film français.
L'examen des règles qui président aux demandes d'intervention, souligne le caractère très financier des préoccupations de l'institut danois du film 15 ( * ) . L'accent est également mis sur les questions de comptabilité et de « reporting ». C'est ainsi que six mois au plus après la sortie du film, l'institut du film danois doit être destinataire de comptes définitifs certifiés par un comptable agréé
(b) L'intérêt d'une pluralité de « guichets » personnalisés
Dans le système danois, l'aide sélective se caractérise par l'existence de plusieurs guichets. On compte 3 consultants, choisis pour 3 ans prolongeables 2 ans parmi des professionnels confirmés pour distribuer environ 17 millions d'euros de subventions à la fois pour les films de fiction et les documentaires.
Une telle organisation ne manque pas de rappeler la solution radicale évoquée dans le rapport Cretin précité consistant à abandonner le système de la commission au profit d'une délégation de pouvoir à un petit nombre de personnalités choisies par le ministre et personnellement responsables, chacune pour son compte, de la gestion des fonds qui leur sont confiés.
L'intérêt de ce type de proposition est évident : la responsabilité des choix est d'abord clairement individualisée ; elle est ensuite complète , en ce sens qu'elle ne s'arrête pas à la sélection d'un scénario mais se prolonge jusqu'à la sortie du film achevé .
M. Michel Cretin avait estimé cette voie irréaliste, à la fois parce qu'elle était « trop contraire à la tradition française en matière d'octroi des aides publiques » pour avoir quelques chances de succès, et parce que la profession n'était pas prête à donner son adhésion à un tel système.
Vos deux rapporteurs considèrent cependant que les esprits ont aujourd'hui changé et que, dans la perspective ouverte par la loi organique précitée du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, il devrait être possible de faire évoluer notre système de soutien discrétionnaire au cinéma dans le sens d'une plus grande responsabilisation des acteurs publics mais aussi corrélativement d'une diversité accrue.
Le système actuel de guichet unique, marqué par un mode de fonctionnement très impersonnel -qui se traduit, notamment, par la rotation très rapide du président de la commission et des personnalités composant chaque collège, ainsi que par le recours au vote à bulletin secret-, est organisé comme un examen dans lequel les candidats ont de bonnes chances de se retrouver membres du jury et réciproquement.
La collégialité systématique qui caractérise la procédure actuelle, n'est pas dénuée d'effets pervers, notamment parce que l'on aurait tendance à niveler les apports financiers dans un souci d'équilibre.
Dans le cas où l'on cesserait de considérer l'avance sur recettes comme une sorte de bourse pour en faire un investissement dans un produit d'innovation culturelle, dégagé de la pression de la rentabilité à court terme, référence au modèle danois et à certains égards britannique prend tout son sens.
Ainsi l'existence de plusieurs guichets peut être gage de pluralisme du fait de la personnalisation de décisions. En outre, l'allongement de la durée du mandat qui seul permet une évaluation réelle des résultats d'une activité éminemment aléatoire, serait une perspective intéressante ouverte par cette multiplication des guichets.
Il ne s'agit là que de perspectives tout à fait exploratoires, dès lors que le système actuel ne présente pas de dysfonctionnements majeurs. En outre, l a personnalisation des décisions peut effectivement inquiéter tous ceux qui font de la collégialité et de la rotation rapide des personnes composant les instances, les meilleurs garde-fous contre les risques de favoritisme .
Toutefois, il a paru intéressant de les évoquer dans la mesure où il permettrait de traduire dans les faits le principe de responsabilisation, étant entendu qu'il serait toujours possible de mettre au point des solutions intermédiaires.
Actuellement l'avance est décidée sur scénario. Le fait de l'accorder en général plus sur une histoire que sur un projet mûri tant le plan artistique qu'économique, est très significatif d'une certaine conception du cinéma dans laquelle l'oeuvre, pour ne rien dire du produit, a tendance à s'effacer derrière l'idée.
L'« avance » est une forme de label délivré très en amont qui sert de catalyseur pour permettre à son titulaire d'obtenir les autres apports qui vont lui permettre de « finaliser » son projet. Cette séquence, qui constitue certes la reconnaissance de la valeur de la sélection, a l'inconvénient d'être irréversible à la fois du point de vue économique qu'artistique : au final, l'avance peut sur-financer un film qui n'en n'aura finalement pas besoin, comme elle peut se trouver gaspillée dans un projet qui se révèlera décevant, avant même le premier « tour de manivelle ».
S'il est concevable que la présélection reste le résultat d'un processus d'examen collectif, le choix définitif gagnerait sinon à procéder d'un choix individuel du moins à être effectuer sur la base de projets parvenus à un degré de maturation analogue à celui des projets sur lesquels un professionnel décide d'investir. Inversement, plus une procédure intervient en amont, plus elle doit permettre d'un interrompre un processus manifestement mal engagé.
(2) Définir critères et repères
La loi organique précitée du 1 er août 2001, relative aux lois de finances, pose une règle générale : à chaque masse de crédits doit correspondre un responsable identifié et une série d'indicateurs de résultats. Ce principe simple pose à l'évidence des problèmes d'application dans le domaine culturel. Comment apprécier les performances dans un domaine éminemment qualitatif ? Sans prétendre apporter des solutions définitives, vos deux rapporteurs estiment qu'il convient d'essayer de mettre au point des procédures tendant à une certaine quantification des résultats.
En l'occurrence, il semble important d'expliciter des choix et des arbitrages aujourd'hui le plus souvent implicites, et de mettre en place une instance d'évaluation indépendante.
(a) Faut-il encadrer le nombre de films soutenus ?
La plupart des rapports administratifs relatifs au cinéma s'interrogent -en dépit de formules prudentes- sur l'existence d'une forme de surproduction cinématographique .
Tel est notamment le cas du rapport Leclerc qui conclut : « Sans tomber dans le malthusianisme, force est de constater qu'il existe une limite pratique et non seulement financière, à la production cinématographique française, dont il y a tout lieu de se demander si, s'agissant du nombre des films produits, elle n'a pas été atteinte, voire dépassée, par les chiffres exceptionnels des années 2001 et 2002 ».
Cette observation rejoint celle formulée dans le rapport susmentionné de M. Michel Cretin, qui soulignait l'importance sans doute excessive de la part accordée au premier collège chargé d'aider les premiers films et estimait « probablement illusoire de penser révéler chaque année 25 nouveaux réalisateurs ».
On voit bien s'esquisser une opposition entre deux attitudes : d'un côté, on trouve les experts issus de l'administration, qui mettent en cause, plus ou moins ouvertement, l'absence de systèmes de régulation et soulignent le risque pour l'État de favoriser une offre inadaptée aux contraintes de l'exploitation cinématographique, surtout, trop abondante par rapport aux possibilités d'absorption du marché ; de l'autre, il y a les professionnels qui s'inquiètent de tout ce qui pourrait brider leur liberté créatrice et revendiquent le droit à produire des oeuvres hors marché jugées indispensables à la vitalité du secteur.
Le débat n'est jamais aussi vif que dans le domaine du cinéma eu égard au fait que, contrairement à d'autres secteurs, il s'agit d'investissements lourds. Sans doute dans une conjoncture budgétaire difficile, est-on fondé à faire un peu plus de place aux considérations financières.
Faut-il, pour autant, définir une forme de numerus clausus et encadrer le nombre de films soutenus discrétionnairement par l'État sur la base de critères artistiques ? Même si ce souci n'a rien de révolutionnaire dans la mesure où ce plafonnement existe déjà, de fait, pour les premiers films 16 ( * ) , vos deux rapporteurs ne vont pas jusque là, mais se contentent de souhaiter que l'on ne produise qu'un nombre de films cohérent avec les possibilités d'exposition au public .
Tandis qu'un nombre important de films ne connaît qu'une sortie dite « technique », il semble, d'après le Conseil supérieur de l'audiovisuel, que 60 % des films ne sont même jamais diffusés sur une chaîne de télévision en clair , ce que la différence de publics ne suffit pas à justifier de façon pleinement satisfaisante 17 ( * ) .
On a des raisons de penser qu'un système d'attribution personnalisé sur le modèle danois pallierait en partie ce défaut dans la mesure où le professionnel responsable du « guichet » se sentirait responsable à tous les stades de la vie du film et serait amené à prendre en compte dans la décision d'aide, non seulement les qualités artistiques du projet, mais également ses perspectives de distribution ou de diffusion.
Pratiquement, plutôt que de confier le soin de la sélection à une forte personnalité, parfois simplement cinéphile, flanquée de collèges de professionnels qualifiés, il faudrait se demander si l'on aurait pas avantage à confier la responsabilité du choix de films aidés à plusieurs personnes ayant une expérience professionnelle dans la production.
A une instance de nature fondamentalement collégiale, chargée de gérer l'ensemble des crédits d'aide discrétionnaire, soit près de 21 millions d'euros, on pourrait ainsi substituer plusieurs guichets confiés à des personnes physiques , responsables comme le seraient des producteurs, des sommes qu'on leur confie sur une période de temps suffisamment longue pour qu'on puisse juger de leur gestion .
On n'est pas obligé d'adhérer à l'idée que l'avance sur recettes est, non une subvention, mais un investissement dans la qualité, effectué par des personnes soustraites aux contraintes commerciales -ce qui est pourtant dans l'esprit de la procédure dans la mesure, s'agissant d'une avance théoriquement remboursable. Mais, il ne serait pas inconcevable d'accroître la personnalisation des choix, par exemple dans le cadre d'une procédure à deux niveaux comportant une présélection sur scénario effectuée dans un cadre collégial et une décision définitive personnalisée sur la base d'un projet finalisé tenant compte de tous les éléments de nature à augmenter les chances de succès du film.
Ainsi, pourrait-on réfléchir avec toute la prudence et les nuances que requiert un domaine éminemment qualitatif, à la façon de mettre en oeuvre le principe de responsabilisation qui découle de la loi organique précitée relative aux lois de finances.
(b) Envisager une instance ou une méthode systématique d'évaluation qualitative
Le rapport Leclerc considère que les résultats d'exploitation des films ayant bénéficié de l'avance sur recettes sont bons au motif que, sur la période 1996-2001, la moitié des films aidés ont dépassé 50.000 entrées, tandis que cette part n'est que de 40 % pour les films n'ayant pas bénéficié de l'avance.
Le rapport fait état également de statistiques sur les films aidés qui ont été sélectionnés ou primés dans les instances de validation qualitatives que sont les festivals.
Bilan général de l'avance sur recettes
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Festival international du film de Cannes : - sélection officielle + hors compétition + un certain regard : - quinzaine des réalisateurs : - semaine de la critique : Festival international du film de San Sebastian Mostra internationale du cinéma de Venise Festival international du film de Berlin Festival international du film de Toronto Festival international du film de Locarno |
1999 6 6 0 2 4 3 12 5 |
2000 4 6 2 1 3 1 11 4 |
2001 7 4 1 4 5 2 13 7 |
Les résultats ainsi produits paraissent devoir être approfondis, dès lors que l'on ne distingue pas, par exemple, entre les films sélectionnés et les films primés. En fait, ces chiffres devraient être remis dans leur contexte et hiérarchisés en fonction, notamment, du nombre total de prix ou de sélections obtenues. De même, on pourrait comparer les performances françaises à celles d'autres pays actifs dans le domaine du cinéma.
Des données existent au sein du CNC, qui illustrent le bilan de l'avance sur recettes, qu'il s'agisse de la liste des réalisateurs que l'aide a fait connaître du grand public, ou de la comparaison, selon le nombre d'entrées, entre les films qui ont et qui n'ont pas bénéficié de l'aide sélective. Dans une perspective de moyen et long termes, qui est sans doute la plus pertinente, on remarque un des indicateurs les plus intéressants qui est la liste des films sortis de 1997 à 2001, ayant atteint plus de 500 000 entrées et dont les réalisateurs ont bénéficié de l'avance sur recettes pour leur premier ou deuxième film depuis 1985.
En tout état de cause, il conviendrait de disposer pour chaque film aidé, et, globalement, pour chaque responsable de l'attribution des aides, d'une forme de bilan d'activité retraçant des données de base telles que d'une part, le montant du devis initial, le coût effectif 18 ( * ) et les aides publiques reçues et d'autre part, le nombre d'entrées en salles, les préachats de chaînes de télévision, récompenses dans les festivals, etc...
D'une façon ou d'une autre, il s'agirait de mettre sur pied une sorte d'instance d'évaluation qualitative, chargée de rassembler des éléments permettant de disposer d'indications objectives sur la qualité des oeuvres .
Vos rapporteurs posent un principe sans chercher à voir comment on pourrait organiser pratiquement cette forme d'évaluation. Il ne s'agit pas de constituer une sorte de « grand jury » indépendant chargé de juger, individuellement, de la qualité des oeuvres sur la base d'un certain nombre de critères définis à l'avance, mais plutôt de repérer des manifestations professionnelles, dont la fonction serait précisément de se faire une idée des mérites d'ensembles significatifs d'oeuvres ayant bénéficié de l'aide de l'État.
L'objectif n'est, en aucun cas, d'apprécier, individuellement, la qualité d'oeuvres particulières et des personnes qui les ont crées, mais d'évaluer, globalement, sur une certaine période de temps, la performance d'un système et de ceux qui ont la responsabilité de la mettre en oeuvre.
On peut ajouter qu'il est moins important d'analyser les succès que de comprendre les échecs pour organiser une certaine forme de retour d'expérience, qui semble faire défaut à une procédure actuelle.
Une telle idée que d'aucuns considéreront sans doute comme simpliste, a paru intéressante à énoncer pour susciter le nécessaire débat sur l'appréciation de la qualité des prestations et des résultats en matière culturelle.
b) Ouvrir le chantier de la régulation de la concurrence
Tant le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc que l'étude de « Réalisations et recherches audiovisuelles » insistent sur l'accroissement de la concentration à tous les niveaux.
Le problème est double, économique et culturel : le secteur est-il suffisamment ouvert ? La télévision ne va-t-elle pas inciter les producteurs français à produire pour les besoins des larges audiences de première partie de soirée, au risque de brider leurs initiatives créatrices ?
(1) Faut-il découpler cinéma et télévision ?
La logique de convergence a montré ses limites. Certains estiment que le mouvement, qui s'est développé avec la croissance de la bulle Internet, a eu des effets dévastateurs sur l'industrie cinématographique et, plus généralement, sur la qualité et la diversité du paysage cinématographique français.
La nature même de ces sociétés, créées par des chaînes de télévision et économiquement adossées à celles-ci, leur offre des avantages concurrentiels évidents : le lien avec la chaîne leur permet de bénéficier à la fois d'une surface financière sans comparaison avec celle dont dispose la majorité des producteurs et distributeurs et d'une garantie d'achat des films pour une diffusion télévisée.
Une partie de la profession, en l'occurrence il s'agit du Bureau de liaison de l'industrie cinématographique -BLIC-, dénonce ce qu'elle considère, à tort ou à raison, comme une forme d'abus de position dominante en :
• produisant et distribuant chaque année un nombre excessif de films avec parfois pour seul objectif de faire identifier les oeuvres comme films de cinéma et optimiser ainsi leur passage sur la chaîne ;
• organisant une surenchère et une massification des moyens promotionnels qui laissent hors compétition la majorité des autres distributeurs et producteurs ;
• achetant un nombre considérable de films étrangers, souvent au moyen de prix surévalués, qui biaisent le marché, excluant les autres distributeurs qui ne peuvent en amont suivre la surenchère des tarifs et qui sont en aval privés des possibilités de vente à la chaîne déjà largement fournie en films étrangers par sa filiale.
Faut-il, en conséquence, favoriser le recentrage de chaque type d'opérateurs sur les métiers dont il détient le savoir-faire ? Convient-il de décourager les intégrations opérées par des groupes pour lesquels le cinéma ne constitue qu'une activité annexe ou de complément par rapport à leur activité principale de diffuseur de télévision ? La question mérite , en effet, d'être posée .
Il faudrait ainsi, toujours selon le BLIC, que la réglementation qui limite la possibilité de coproduction des chaînes hertziennes en clair 19 ( * ) , soit étendue à l'ensemble des services de télévision et que soit mis fin à la dérogation qui permet aux filiales, détenues à 100 % par des chaînes de télévision du câble, du satellite et par des services fonctionnant par abonnement, d'être assimilées à des entreprises indépendantes, dès lors qu'elles ne sont pas producteurs délégués, ce qui leur permet d'inclure leurs films dans la part obligatoire d'investissement dans la production indépendante.
Ces mesures permettraient à la fois de mettre un frein au mouvement de « satellisation » du cinéma par les services de télévision et de favoriser la relance des politiques d'achat de droits des opérateurs de télévision. Bien entendu, elles devront également pouvoir s'appliquer aux chaînes qui seront diffusées en mode numérique hertzien terrestre.
Dans une certaine mesure, le rapport Leclerc se fait l'écho de ce type de préoccupations en envisageant une augmentation de leur contribution et en diminuant les avantages que les chaînes de télévision peuvent obtenir de leur accès au compte de soutien.
Naturellement, les chaînes en clair contestent à la fois l'extension de l'assiette de calcul des obligations financières des chaînes aux recettes de parrainage 20 ( * ) et leur exclusion du bénéfice du compte de soutien , alors même que leurs droits ont déjà été réduits depuis le décret du 24 février 1999 21 ( * ) , et que le poids de leurs obligations d'investissement s'est accru en conséquence, notamment par suite de l'effort qui leur a été demandé pour aider le secteur de la distribution 22 ( * ) .
L'exclusion des chaînes généralistes du bénéfice du compte de soutien 23 ( * ) constituerait, en effet, une brèche dans un des principes de base du système qui est d'offrir des contreparties aux cotisants .
Les chaînes généralistes et notamment celles du secteur public sur lesquelles seraient ainsi prélevé près de 8 millions d'euros, soulignent aussi les conséquences budgétaires de cette mesure :
- le soutien automatique, parce qu'il constitue souvent la seule ressource d'amortissement du risque de coproduction, est un facteur de réduction du coût déjà élevé de diffusion de nombreux films et même de « gros » films dont les budgets sont tels que les chaînes n'accèdent aux recettes qu'à partir d'un niveau élevé de succès (à valoir importants, territoires exclus des recettes, soficas, etc.), alors que l'aide est calculée dès les premières recettes ;
- face à la perspective de chute du retour sur les parts coproducteurs, les chaînes auraient tendance à durcir les conditions de négociation de leur participation et, plus généralement, à réduire les financements par film pour ne pas avoir à surpayer indirectement le droit d'antenne, à préférer la sécurité des films programmables en « prime time » et plus généralement de gros films déjà sur-financés 24 ( * ) , au détriment des oeuvres « difficiles », ce qui ne pourrait que relancer l'inflation des coûts.
Le rapport du groupe de travail du Centre national de la cinématographie a souligné par ailleurs les difficultés que peuvent rencontrer certains distributeurs indépendants pour leur permettre d'accéder à certains films, notamment étrangers, dont l'exploitation leur permettait de compenser les risques pris pour la distribution de films français.
La possibilité prévue par le décret du 9 juillet 2001 tendant à permettre aux chaînes généralistes de participer à un fonds consacré à la distribution serait peut-être une façon d'aider à la production indépendante.
Dans la même perspective, il pourrait être envisagé de limiter la part qu'un diffuseur peut détenir dans un distributeur, suivant les mêmes principes que ceux applicables au niveau de la production.
Vos rapporteurs estiment que le débat doit être replacé dans son contexte. Faut-il augmenter la contribution des chaînes généralistes au compte du soutien, section cinéma, ou faut-il parallèlement multiplier les contraintes pesant sur elles ? La position peut se défendre, mais il faut avoir conscience que ce renforcement des contraintes sur les chaînes généralistes est paradoxal au moment où le cinéma voit faiblir sa puissance de programmation 25 ( * ) et, surtout, qu'un tel choix aura pour conséquence de peser sur le budget des chaînes généralistes et, en particulier, sur celui de France Télévisions.
D'une façon ou d'une autre, cela suppose que l'État compense les charges supplémentaires ou le manque à gagner qui en résulterait. A certains égards, la question est bien de savoir s'il convient de distraire une partie de l'augmentation souhaitable de la redevance audiovisuelle pour soutenir le développement du cinéma.
(2) Faut-il encadrer l'intégration verticale ?
Le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc reste très prudent sur la question de l'intégration verticale. Il souligne qu'avant d'intervenir pour interdire aux chaînes d'être présentes à tous les stades de la filière cinématographique, il faudrait, dès lors que le statu quo n'est pas remis en cause pour les groupes spécialisés dans le cinéma, être en mesure de démontrer que les chaînes de télévision sont dans une situation particulière justifiant une discrimination à leur encontre.
De ce point de vue, la seule voie envisageable serait d'intégrer le cinéma dans le dispositif de limitation des concentrations prévues par la loi modifiée du 30 septembre 1986.
Faut-il, en fonction des considérations développées ci-dessus, adopter des mesures radicales de régulation anti-concentration au moyen de règles capitalistiques ? Il faut reconnaître qu'en dépit des tentations la problématique du rapport Bredin de 1982 reste d'actualité : la rupture de l'intégration verticale laisserait subsister des circuits de salles très importants qui ne pourraient tendre qu'à une concentration horizontale accrue.
La tentation existe aussi d'éditer des règles rigoureuses empêchant les diffuseurs de développer leur activité dans le domaine du cinéma.
On a vu quels pouvaient être les effets pervers d'une prise de contrôle externe de la distribution du point de vue de la diversité. Il est certain que l'arrivée dans le cinéma d'opérateurs dont le centre de gravité économique se situe en dehors du secteur, a des conséquences négatives et pourrait légitimer l'instauration de limites au contrôle capitalistique que peut exercer une entreprise ou un individu extérieur au secteur, à l'image de ce qui existe dans la communication audiovisuelle.
Le pluralisme doit-il être préservé dans le domaine du cinéma comme il l'est dans celui de la communication ? Indépendamment des difficultés d'application de ce type de régime, comme l'a montré le calcul du seuil des participations étrangères dans Canal + notamment pour la détermination du capital flottant, rien n'assure que ce type de règles ait une efficacité réelle dans la préservation du pluralisme et de la diversité.
L'actualité récente a montré que l'intégration verticale entre les différents niveaux de la filière cinématographique se doublait d'une concentration horizontale. Ainsi, le rapprochement entre Pathé et Gaumont, qui a abouti à la création d'Europalace, a été l'occasion pour M. Laurent Fabius, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, d'imposer, par une lettre du 21 février 2001 aux intéressés, un certain nombre de cessions de façon à éviter l'apparition de positions dominantes sur le plan local.
On note également que Pathé a accepté de ne pas imposer ni à chercher à obtenir des distributeurs une exclusivité, quelle soit nationale ou par zones de chalandise. Enfin, Pathé s'est également engagé à ce que sa société d'exploitation en salle et sa société de distribution soient dirigées par des managements distincts. A cela s'ajoute l'engagement qu'aucune discrimination ne viendra favoriser la distribution des films produits par des sociétés avec lesquelles Pathé aurait des accords à long terme.
L'analyse du marché doit tenir compte de l'évolution des modes de consommation et, notamment, de la déconnexion entre l'acte individuel d'achat et l'acte de consommation. Ce phénomène a abouti au développement des formules des cartes d'accès illimité. L'uniformité du prix est poussée à l'extrême. Le prix n'est plus lié à un acte de consommation individuelle mais à la souscription à un service, en l'occurrence à un certain rythme de fréquentation de cinémas dans une communauté de salles. Une telle modification du mode de consommation est indissociable de l'apparition des multiplexes.
Phénomène très positif pour la profession, et pour la consommation cinématographique dans son ensemble, les multiplexes n'en posent pas moins des problèmes au regard du droit de la concurrence. Le Conseil de la concurrence a estimé que les coûts variables ne seraient plus couverts qu'à partir d'un nombre élevé d'entrées annuel situé autour de 70 et que, compte tenu des éléments en sa possession, ce nouveau mode de commercialisation des places de cinéma ne constituait pas un prix prédateur.
Il n'en reste pas moins que l'on peut se demander si les cartes illimitées n'ont pas pour conséquence d'inciter le spectateur à réserver une grande partie de sa fréquentation aux salles de l'émetteur de la carte, ce qui, du point de vue du droit de la concurrence, pourrait être considéré comme une remise de fidélité, le cas échéant anti-concurrentielle, lorsqu'elle émane d'une entreprise en position dominante. L'existence au moins dans la région parisienne de cartes concurrentes rend, il est vrai, ce risque plus faible.
2. Réfléchir à une clarification des mécanismes de soutien
Nombreux sont ceux qui soulignent la complexité du soutien, tant le système mis en place depuis la fin de la seconde guerre mondiale, s'est progressivement opacifié par suite de l'accumulation de « guichets » aux objets les plus variés.
A la simplicité du schéma original fondé sur un soutien automatique correspondant à une épargne forcée, s'est substituée une nébuleuse de procédures, dont la logique n'est pas toujours bien perçue par les professionnels eux-mêmes.
Le débat se focalise notamment autour du partage du soutien entre aides automatiques et sélectives .
Il y a là, à certains égards, la manifestation de deux conceptions de l'intervention de l'État , selon que l'on fait confiance aux actions discrétionnaires adaptées à chaque cas particulier, ou que l'on estime, au contraire, qu'il faut s'en tenir à des mécanismes automatiques aussi prévisibles que possible.
Ainsi le BLIC -Bureau de liaison des industries cinématographiques- estime que les aides sélectives, peu structurantes et peu prévisibles, ne doivent pas être développées au-delà de l'existant.
Paradoxalement, la volonté de clarification, qui a conduit à établir un barème transparent pour calculer les droits de tirage 26 ( * ) , a eu pour conséquence de faciliter les critiques de la Commission européenne à Bruxelles.
Un effort de clarification s'impose par rapport aux intentions originelles de ses fondateurs.
A cet égard, on peut mentionner les propos tenus par l'un de vos deux rapporteurs il y a 10 ans, alors qu'il effectuait, pour le compte de l'Inspection générale des finances, un audit du compte de soutien à l'industrie cinématographique :
« Il importe en effet de réagir contre tous les brouillages qui, de plus en plus, tendent à rendre peu lisible l'architecture de 1986. Celle-ci doit, au contraire, si l'on souhaite qu'elle dure (et soit durablement défendue, tant vis-à-vis des professionnels que de nos partenaires de la CEE), retrouver sa qualité primitive. Il faut désormais distinguer nettement entre le régime de l'aide automatique, mécanismes économiques correspondants à une épargne forcée et celui des aides sélectives, répondant à des soucis de qualité encourageant la naissance de nouveaux talents ».
Il semble donc utile de procéder à une forme de « retour aux sources » en s'efforçant de préserver la logique de base du système qui est de favoriser le réinvestissement . La question reste de savoir comment moduler cette aide en fonction de critères structurels et culturels.
a) Soit en distinguant « épargne différée » à restituer sur des critères de marché et aides ciblées ou sélectives
A l'origine, le compte de soutien repose sur le principe d'une épargne forcée. Le produit de la taxe spéciale sur les places de cinéma est mis de côté pour être restitué aux producteurs de films français. On prélève ainsi une taxe sur l'ensemble des entrées, quelle que soit la nationalité du film, pour la redistribuer entre les seuls agents produisant des films nationaux.
La redistribution s'effectue sur la base d'un critère simple, qui est le nombre d'entrées obtenues par le film ayant dégagé des recettes. Il s'agit d'une logique de marché , puisque le produit de la taxe est réparti proportionnellement au succès commercial des films . Le producteur qui a eu beaucoup d'entrées va voir sa capacité à financer un nouveau film largement facilitée.
A l'autre extrême, l'on trouve l'aide sélective à caractère discrétionnaire qu'est l'avance sur recettes qui répond à des préoccupations de qualité et doit encourager l'éclosion de nouveaux talents.
La situation est devenue passablement confuse, dès lors que l'on a commencé à aider tous les acteurs de la filière, c'est-à-dire non seulement les producteurs, mais les distributeurs et les exploitants sur la base d'un partage du produit de la taxe spéciale - dont on doit bien remarquer le caractère arbitraire - et que l'on a cherché à bonifier ex ante le soutien automatique en fonction de critères mélangeant économie et culture.
En fait, une première approche pourrait consister à rechercher une plus grande cohérence dans les différentes aides apportées au cinéma français sur la base de la typologie suivante :
- les aides automatiques , prélevées sur les recettes commerciales des agents pour constituer une épargne forcée, qui leur serait restituée lors de l'investissement suivant sur la base de critères de marché ;
- les aides sélectives ciblées , définies sur des bases objectives en fonction de considérations structurelles ;
- des aides sélectives « discrétionnaires » , accordées par le CNC au cas par cas au vu du dossier et comportant la prise en compte d'éléments qualitatifs.
Sur la base d'une telle typologie, on pourrait, d'une part, cantonner l'aide automatique aux seuls produits de la taxe spéciale perçue sur les salles de cinéma, et d'autre part, mettre en oeuvre une aide ciblée consistant en des mécanismes -généraux ou négociés- de bonification du soutien automatique.
(1) Cantonner l'automaticité de l'aide au seul produit de la taxe spéciale additionnelle
On pourrait cantonner le soutien automatique au seul produit de la taxe spéciale additionnelle (TSA). Aujourd'hui, le produit théorique de la taxe payée à l'occasion de la vente d'une place de cinéma, est affecté d'un coefficient qui permet aux professionnels du cinéma de percevoir plus qu'ils n'ont versé. Ce coefficient, que l'on a abaissé de 140 % à 120 % en 2001, avant d'instaurer un barème dégressif allant de 125 % à 50 % en 2002, bonifie -sans justification évidente à ce niveau- l'épargne forcée de la filière. Cette « surgénération » est rendue possible par le fait que le compte de soutien est également alimenté par une fraction de la taxe sur la publicité télévisée payée par les chaînes de télévision émettant en clair.
Autant il paraît cohérent de restituer automatiquement à la profession sur la base de critères de marché, ce qu'on peut appeler l'argent du cinéma, autant on peut considérer que le soutien automatique n'a pas vocation à être financé au moyen de la taxe sur la publicité télévisée qui est, selon vos rapporteurs, l'argent de la télévision .
Cette taxe est, en effet, prélevée sur des agents économiques, en l'occurrence les télévisions hertziennes, pour être redistribuée pour l'essentiel à d'autres agents faisant partie d'un secteur économique, connexe certes, mais distinct. En outre, le raisonnement consistant à considérer qu'il s'agit d'une façon d'internaliser les effets externes négatifs de la télévision sur le cinéma, perd de sa pertinence avec l'affaiblissement déjà évoqué de la puissance de programmation des films à la télévision 27 ( * ) .
Dans cette perspective -et en s'efforçant de conserver le vocabulaire actuel-, il y aurait un partage clair des responsabilités :
- le soutien automatique, redistribué sur des critères de marché entre des professionnels qui sont tout à la fois, collecteurs et bénéficiaires du système , correspond au produit de la TSA ,
- les aides sélectives , qu'il s'agisse des aides ciblées ou sur dossier, financées par ce qui faut considérer comme un impôt comme un autre , la taxe sur la publicité télévisée.
En termes financiers, les masses sont du même ordre de grandeur. Pour 2001 -qui est certes une année atypique du fait des succès du cinéma français-, le tableau de la page 69 permet de constater que le soutien sélectif absorbe plus de 42 % des dépenses du compte de soutien, tandis que la contribution des taxes sur les télévisions à la section cinéma fournit près de 52 % des ressources du compte. Le décalage n'est pas insurmontable dans la mesure où il est précisément prévu de lui faire correspondre de l'aide sélective sur critères objectifs a priori proche de l'aide automatique.
De toute façon, en 2001 le produit de la TSA faisait déjà l'objet d'un coefficient de majoration de 20 %, indépendamment des multiples coefficients qui bonifient ex ante le soutien automatique.
L'idée de bien séparer l'aide automatique déterminable ex ante par la simple prise en compte des entrées-salles, de l'aide sélective , qu'elle soit accordée sur dossier de façon discrétionnaire ou qu'elle s'appuie sur des critères objectifs de nature comptable ou commerciale, permettrait, le cas échéant, de faire reposer cette dernière sur les dépenses réelles et non sur les seules déclarations des intéressés .
(2) Étudier un système mixte alliant aides fondées sur d'autres éléments que les entrées-salles
Cette approche conduit à distinguer nettement dans l'aide sélective l'aide discrétionnaire sur dossier ou sur projet -dont le type même est l'avance sur recettes- de l'aide sélective objective, qui, si elle peut répondre à plusieurs logiques prend en compte des données comptables ou commerciale de l'exploitation.
Les professionnels ont tendance à se plaindre des aides sélectives actuelles qui leur paraissent particulièrement arbitraires.
Pour répondre à ce souci légitime de clarté et de prévisibilité, il est proposé de développer une forme d'aide fléchée clairement articulée sur des critères objectifs. En fait, il s'agirait d'appliquer ex post un coefficient de bonification à l'aide automatique, auquel les producteurs ont droit, tenant compte des caractéristiques de la politique suivie.
Un exemple pourrait être donné avec la prise en compte du nombre d'écrans de sortie : à nombre équivalent d'entrées, il vaudrait mieux donner une forme de bonus -le mot est à la mode dans le secteur du cinéma- à ceux qui ont obtenu leurs entrées avec un plus petit nombre d'écrans. Il semble raisonnable de privilégier une exploitation mieux étalée dans le temps par rapport aux pratiques d'exposition massive des grosses productions.
De même, l'aide automatique qui bénéficierait aux distributeurs ou aux exploitants , pourrait être bonifiée en fonction de la part des films français dont ils assurent la diffusion , ce qui devrait être admissible par Bruxelles, dès lors que l'aide a un caractère culturel et ne cherche pas à procurer un avantage économique aux opérateurs ou au produits français.
Enfin, il faut noter que dans cette perspective, il est possible de tenir compte de l'importance relative des coûts « au-dessus de la ligne ».
Dès lors que l'on raisonne en fonction des coûts effectifs des films, l'on pourrait, étant donné le petit nombre d'opérations, adopter un système mixte dans lequel le soutien sélectif fléché , serait composé à la fois d'une majoration du soutien automatique obtenu et de subventions calculées sur la base des budgets effectifs .
Il s'agirait de combiner une aide automatique dépendant des résultats en salles et une aide sélective ciblée pouvant reposer en partie sur la logique de subvention ou de crédit d'impôt ex post , qui est celle retenue par nos principaux concurrents, indépendamment de l'aide sélective, au sens où on l'entend actuellement, qui est une aide discrétionnaire sur dossier.
Ainsi serait-il ainsi possible non seulement de « rembourser » une partie des dépenses amont ou aval pour les petits films, ce qui aurait des conséquences positives sur l'économie du secteur, mais encore de décourager l'inflation des rémunérations élevées qui ne serait pas éligibles à cette aide ex post sur dépenses effectives.
b) Soit conditionner l'accès à certaines facilités du compte de soutien à des engagements négociés
L'autre voie pour clarifier le soutien serait d'attribuer la partie de l'aide sélective non discrétionnaire sur une base négociée et non sur la base de critères objectifs comme dans la première branche de l'alternative.
Cette politique tendrait à institutionnaliser la cogestion du secteur entre l'État et le secteur privé.
Dans cette optique, les opérateurs privés, désireux de participer pleinement au système d'aide seraient incités à respecter une certaine forme de cahier des charges faisant une place à des préoccupations de diversité économique et culturelle.
Deux exemples peuvent être donnés de cette politique dans laquelle les règles seraient rendues plus lisibles non par la définition de critères objectifs valables pour tous mais par la négociation d'engagements personnalisés avec les gros opérateurs
(1) Lier autorisation d'ouverture des multiplexes à des engagements d'exposition de films « indépendants » ou à faible nombre d'écrans
Le groupe de travail du Centre national de la cinématographie (CNC) a réfléchi à l' instauration éventuelle d'une durée minimale d'exposition des films qui pourrait être fixée à 15 jours. Juridiquement, plusieurs solutions sont envisageables :
- soit l'on considère que la rotation excessivement rapide des films résulte d'un « manque d'engagement des exploitants » et l'on fixe par voie réglementaire une durée minimale ;
- soit l'on estime qu'il faut intervenir en amont au motif que les opérateurs de la diffusion sont les seuls à même d'apprécier ce que veut le public et l'on s'efforce de négocier une forme de code de bonne conduite associant tous les acteurs de la filière, le cas échéant, à l'initiative du Médiateur du cinéma.
Une première approche pourrait être axée sur des objectifs spécifiques, telle l'exposition des films indépendants.
Parmi les préconisations du groupe Concurrence du CNC, on peut mentionner les orientations suivantes :
- examiner la possibilité d'un dispositif spécifique relatif à une durée minimale d'exposition des films en salles tenant éventuellement compte de la taille de l'agglomération, de l'établissement et du nombre de copies ;
- envisager l'élaboration par les professionnels d'un mécanisme d'autorégulation du type « code de bonne conduite de la diffusion des films » sur le modèle du code de bonne conduite sur les pratiques promotionnelles des salles de cinéma.
En définitive, il semble important de s'attacher à agir sur les causes du phénomène de l'accélération de la rotation des films en salles et de l'encombrement du marché et, en particulier, sur le nombre de films mis sur le marché .
(2) Instituer des mécanismes de bonification sur critères de diversité
L'autre approche pourrait consister à traiter avec les groupes intégrés dans le cadre d' engagements globaux portant sur tous les niveaux de la filière avec pour contrepartie une fongibilité du soutien .
Les aides sont actuellement très sectorisées, ce qui a pour conséquence des risques de gaspillage. Les agents auront tendance à surinvestir ou du moins à anticiper un investissement pour ne pas perdre leurs droits de tirage.
L'avantage qui pourrait consister en la possibilité, pour les groupes intégrés, d'utiliser le soutien indépendamment de son origine, serait subordonné à la signature d'engagements de diversité.
Un des effets pervers de ce type de politique serait de menacer la place de certains acteurs de la filière dont la fonction spécifique dans le cadre de l'économie actuelle du cinéma indépendant, pourrait se trouver remise en cause : à la limite le renforcement des obligations de diversité pour les multiplexes a pour conséquence de fragiliser les circuits « Art et essai ».
c) Une clarification nécessaire du point de vue européen
Dans sa communication concernant certains aspects juridiques liés aux oeuvres cinématographiques et autres oeuvres audiovisuelles, com (2001) 534 , la Commission européenne à Bruxelles rappelle que les principes de la politique audiovisuelle communautaire telle qu'elle résulte du document com (1999) 657 de décembre 1999, restent parfaitement valables. Elle reconnaît que les oeuvres audiovisuelles présentent des caractéristiques uniques en raison de leur double nature de bien économique et de bien culturel. Elle admet également la légitimité des buts de la réglementation qui tend à préserver certains objectifs d'intérêt public tels que le pluralisme, la diversité culturelle et linguistique et la protection des mineurs.
La Commission européenne tire les conséquences de l'introduction par le traité de Maastricht d'une exception en faveur de la culture au principe d'incompatibilité générale des aides d'État. Celles-ci sont admises en application du paragraphe 3 de l'article 87 dès lors qu'elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
La commission européenne rappelle aussi qu'elle a admis que les États-membres puissent exiger, comme condition d'accès à l'aide, qu'une certaine partie du budget soit dépensée sur leur territoire au motif qu'un certain degré de territorialisation est nécessaire pour assurer la présence continue des ressources humaines. Toutefois, cette exigence doit être acceptable au regard des critères de nécessité et de proportionnalité exigés par le caractère culturel de la mesure.
(1) Mieux distinguer l'économique du culturel
Du point de vue de l'Union européenne, il est important de veiller au respect de principes essentiels.
D'abord, le caractère non-discriminatoire du système tant du point de vue des oeuvres de référence ouvrant droit à l'aide que des oeuvres de réinvestissement qui permettent de la mobiliser. Il devrait toutefois être possible d'exiger l'existence d'une filiale de droit français, compte tenu de l'importance des aides.
Ensuite, la Commission européenne ne remet pas en cause la légitimité de l'exception culturelle . Dès lors que l'aide affiche clairement sa finalité de préservation de l'identité nationale, il devrait être loisible à la France de créer les conditions économiques de son indépendance culturelle d'autant plus que l'aide vise à faire face à la concurrence américaine et non à augmenter la part du cinéma français au détriment de celui des autres pays de l'Union européenne.
Les mécanismes de bonification doivent, dans cet optique, être clairement rattachés à l'idée de diversité culturelle : rien ne devrait interdire de favoriser les films de langue française ou utilisant des talents français, bref de bonifier le soutien automatique obtenu en fonction d'un système de point analogue à celui appliqué pour déterminer les bonifications ex ante .
La question des industries techniques est sans doute une des plus délicates. En dépit de leur rôle stratégique, les services de Bruxelles persistent à considérer qu'il s'agit d'abord d'une activité économique comme les autres, même si l'on peut estimer que le maintien d'un tissu d'industries techniques est un facteur de diversité.
La marge de manoeuvre est étroite. Deux voies peuvent cependant être explorées :
- le transfert aux collectivités locales de la responsabilité de l'aide aux industries techniques dans le cadre déjà évoqué de fonds régionaux de développement du cinéma, soutenus par l'État ;
- l'articulation d'une partie des aides sélectives objectives sur les dépenses réelles . Il s'agit de la transposition d'un processus classique dans les autres pays consistant à rembourser au moyen de crédits d'impôt une fraction des dépenses locales. Cet argent pourrait n'être débloqué qu'après que la preuve ait été apportée que les prestataires concernés ont été réglés.
L'essentiel des aides aux industries techniques doit donc provenir des collectivités locales et reposer sur l'idée d'aménagement du territoire, qui semble acceptable par Bruxelles à la condition que les aides n'augmentent pas la part des entreprises françaises en Europe.
(2) Rendre possible l'ouverture réciproque sur les systèmes européens équivalents
Le rapport Bonnell/Menegoz avait étudié un certain nombre de propositions, dont le choix jugé « impossible » de l'ouverture européenne totale. L'idée aurait été d'ouvrir la génération du soutien à tous les films européens exploités en France, même sans coproducteur français, avec pour contrepartie la concentration du soutien sur les seuls films tournés en France et en français. Les auteurs de ce rapport ont considéré que de sérieux obstacles s'opposaient à cette solution radicale. Des films anglais, en particulier, pourraient bénéficier massivement du soutien, alors même qu'on pourrait les considérer comme des « sous-marins » du cinéma américain. La seule solution pour éviter un tel risque serait de pratiquer des taux différents pour les films français et européens, ce qui serait contraire au Traité de Rome.
Une autre objection à un tel système consisterait à susciter l'apparition d'un « marché gris » des droits de tirage sur le compte de soutien pour les producteurs européens. En effet ceux-ci auraient tendance à céder les faibles sommes disponibles en France à des producteurs de films d'expression originale française, ce qui aboutirait à leur donner gratuitement des parts de négatifs de films français.
Une dernière voie de réforme évoquée par le rapport précité consisterait à aboutir à l' ouverture réciproque des fonds de soutien européens . Or, un tel système serait déséquilibré dans la mesure où seul le fonds français est alimenté par une taxe sur les télévisions. Or, le système de cantonnement du soutien automatique aux seules ressources issues de la TSA permettrait précisément d'éviter cet écueil.
DÉCLARATION COMMUNE DES ORGANISMES PUBLICS EUROPEENS EN CHARGE DU CINEMA
1.- Les agences nationales du film en Europe ont pour mission de soutenir les cultures cinématographiques nationales et européennes. Deux séries de conditions sont nécessaires au développement de ces cultures : un tissu de savoir-faire et de talents, local, durable, renouvelé, non seulement dans la production mais aussi à tous les stades de la chaîne, et un marché ouvert, qui encourage l'innovation, la prise de risque, et propose l'offre la plus diversifiée au public. C'est pourquoi il est nécessaire que les Etats membres de l'Union européenne, par le biais des agences nationales du film ou d'autres organismes compétents, interviennent pour assurer aux films nationaux et européens de bonnes conditions de production de circulation et d'accès au public.
2.- A cette fin, les Etats membres ont mis en place des aides publiques au cinéma et/ou l'audiovisuel, à un niveau national et/ou régional, selon leurs besoins propres. Ces mesures concernent notamment le développement, la production, la distribution, l'exploitation, la promotion, la formation, l'éducation et le patrimoine. Elles se justifient non seulement par les faiblesses structurelles du marché cinématographique en Europe, mais aussi par le rôle significatif que joue le cinéma dans l'expression des cultures.
3.- Dans sa Communication du 26 septembre 2001, la Commission reconnaît que les oeuvres audiovisuelles, et en particulier le cinéma, joue un rôle clef dans l'expression des identités européennes, et que ces oeuvres présentent des caractéristiques uniques, liées à leur double nature, économique et culturelle. C'est pourquoi le développement de ce secteur n'a jamais été laissé aux seules forces du marché.
4.- Cependant, l'examen des régimes d'aides d'Etat par la Commission européenne reste régi par des règles qui ne sont adaptées ni aux spécificités culturelles, économiques et sociales du cinéma, ni à la diversité des situations rencontrées dans les différents Etats membres. La définition -pour chaque pays- des critères d'attribution des aides, et parfois l'existence même des aides nationales, continuent d'être remises en question et soumises à une grande incertitude.
En conséquence, nous considérons que :
• les raisons de soutenir les films ne peuvent pas être limitées aux seuls motifs « culturels ». Une distinction tranchée entre une oeuvre « commerciale » et une oeuvre « culturelle » est artificielle, puisque chaque film est à la fois une entreprise commerciale et l'expression d'une culture. De même, il n'est pas possible de définir les « films difficiles » ;
• limiter le niveau d'aide publique à un pourcentage prédéterminé des coûts n'est pas adapté aux conditions du marché ; aucun Etat membre n'a de marché d'une taille ou d'une stabilité suffisantes pour que celui-ci soit dynamique et diversifié ;
• l'existence d'un tissu industriel fort est une condition pour permettre la créativité. Il est, par conséquent, légitime que les industries techniques du secteur bénéficient directement ou indirectement d'aides (par exemple, par des contributions aux budgets des films qui satisfont des critères de dépenses locales) ;
• les régimes d'aides n'ont pas pour effet d'assurer une position dominante aux films nationaux sur leur propre marché. Au contraire, la place de ces films est souvent fragile. Les régimes d'aides ne constituent donc pas un obstacle à la circulation des films des autres pays d'Europe. De plus, ces régimes ont servi à encourager et renforcer la coopération entre les industries cinématographiques des Etats membres, en permettant l'accès aux autres régimes nationaux d'aides, par une politique d'accords bilatéraux, et par la mise en place de fonds multilatéraux ;
• la concurrence éventuelle entre les films des différents pays européens est marginale au regard de la concurrence des films non européens, surtout si l'on tient compte de la position des films des « majors » américaines. En règle générale, la circulation des films dans l'Union européenne n'est possible que s'ils peuvent, en premier lieu, exister sur leur propre marché national.
5.- Pour ces raisons, les règles d'examen et d'autorisation de la Commission européenne affaiblissent l'efficacité de nos aides d'Etat car ces règles se révèlent incapables à prendre en compte les spécificités du secteur. La courte durée des autorisations (que la Commission a limitées à 2004) prive nos aides de la sécurité et de la pérennité, qui sont toutes deux nécessaires au développement de politiques culturelles cohérentes et structurantes, capables de s'adapter aux évolutions du secteur.
6.- En conséquence, nous souhaitons attirer l'attention de nos gouvernements sur :
• la nécessité d'affirmer la légitimité des politiques culturelles existantes, et de la réaffirmer à la Commission européenne ;
• l'urgence de trouver, avec la Commission européenne, une solution qui garantisse, à long terme, le maintien et l'évolution des systèmes nationaux d'aides ;
• l'utilité particulière des mesures qui permettent d'avoir des marchés ouverts et des publics réceptifs à une grande variété d'oeuvres, et de stimuler ainsi le pluralisme et la diversité.
Signataires :
Filmförderungsanstalt (Allemagne)
Österreichisches Filminstitut (Autriche)
Centre du Cinéma et de l'Audiovisuel de la Communauté française (Belgique)
Vlaams Audiovisueel Fonds (Belgique)
Danish Film Institute (Danemark)
Instituto de la Cinematografia y de las Artes Audiovisuales (Espagne)
Finnish Film Foundation (Finlande)
Centre national de la Cinématographie (France)
Greek Film Center (Grèce)
Irish Film Board (Irlande)
Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Direzione Generale per il Cinema (Italie)
Film Fund Luxembourg (Luxembourg)
Nederlands Fonds v.d. Film (Pays-Bas)
Insituto do Cinema Audiovisual e Multimedia (Portugal)
Film Council (Royaume-Uni)
Swedish Film Institute (Suède)
* 12 La procédure d'agrément est la clé d'accès au soutien automatique. C'est elle qui permet à un film de générer, à l'occasion de son exploitation, des droits futurs en proportion de son succès sur les différents supports d'exploitation. L'agrément permet également de mobiliser le soutien précédemment acquis lorsqu'il porte sur une oeuvre dite de réinvestissement.
* 13 Les contrats laissent une large proportion des « recettes nettes par producteur » RNPP- aux partenaires privés jusqu'à l'amortissement du film, après quoi la part revenant au fond de soutien est portée à 30 % ou 50 % jusqu'au remboursement du film. Lorsqu'elle est remboursée, une redevance de 15 % des recettes France reste due par les bénéficiaires et vient alimenter le compte de leurs droits à soutien. Le rapport observe en outre que la notion même de taux de remboursement est difficile à cerner. Le ratio le plus pertinent serait celui qui rapproche le montant des recettes encaissées cumulées sur la carrière des films du montant des avances investies dans la production de ces mêmes films. Les taux sont plus erratiques. Ils s'établissent pour la période 1960-1987 à 15 %.
* 14 Il s'agirait de permettre au CNC de récupérer l'avance sur le soutien automatique engendrée par le film dans tous les cas, même lorsque son bénéficiaire n'a pas opté pour cette formule de remboursement.
* 15 Les demandes de subventions doivent notamment comporter un plan de production, une liste des personnes employées, un budget présenté suivant un modèle standard, un plan de financement (cash flow plan), un contrat de distribution ou une lettre d'intention ayant le même objet, un plan de promotion et de communication...
* 16 Au cours des trois derniers exercices connus, 2000, 2001 et 2002,la commission d'avance sur recettes a retenu respectivement 19, 23 et 28 projets ( faisant apparaître des « taux de sélectivité » par rapport aux nombre de projets examinés de 5,9 %, 6,4 % et 7,6 %) parmi lesquels seuls 15, 17 et 10 ont été réalisés, ce qui marque une baisse très sensible du « taux de concrétisation », qui n'atteint plus en 2002 que 36 % contre près de 80 % en 2000.
* 17 Le public du cinéma est plus jeune plus urbain et plus instruit que celui de la télévision. Le décalage est tel qu'il est fréquent que la chaîne généraliste n'utilise pas toujours le droit de deuxième passage à l'antenne des films qu'elle a coproduit.
* 18 Il est vrai que cette notion est sans doute moins simple à établir dans la pratique qu'il ne pourrait sembler de prime abord, compte tenu, notamment, des marges d'arbitraire dans l'affectation des coûts à telle ou telle production par suite des libertés laissées en matière d'amortissement.
* 19 Pour investir en coproduction, les chaînes hertziennes en clair doivent passer impérativement par le biais d'une filiale dont c'est l'objectif social exclusif et qui ne peut en aucun cas être producteur délégué. Par ailleurs, des conditions restrictives tenant notamment à la proportion de la part coproduction par rapport à la part antenne conditionnent l'inclusion des dépenses des chaînes dans leur obligation à l'égard de la production indépendante.
* 20 Ainsi cela pourrait coûter en 2003 en France Télévisions 3,3 millions d'euros (plus de 1,9 million d'euros pour France 2, 1,4 million d'euros pour France 3).
* 21 Celui-ci prévoit notamment que : les filiales de chaînes de télévision ne peuvent détenir plus de 50 % du soutien financier généré par un film ; que le producteur délégué se voit réserver une quote-part inaliénable de 25 % du soutien ; que les filiales de chaînes n'ont plus accès au soutien généré par la première diffusion du film sur leur antenne (dans le cadre du préachat) ; et que le calcul de la quote-part du soutien doit refléter la participation de chaque partenaire à la production.
* 22 Le secteur la télévision en clair a vu en 2002 sa contribution passer de 3 % à 3,2 % du chiffre d'affaires, ce qui représente un coût additionnel de 2,9 millions d'euros pour France 2 (dont 1,7 million d'euros d'effet taux) et 2,1 millions d'euros pour France 3 (dont 1,2 million d'euros d'effet taux) par rapport à 2001.
* 23 La mesure préconisée augmenterait mécaniquement de 66 % les subventions versées par les chaînes mères (+ 2,8 millions d'euros pour France 2 ; + 2,3 millions d'euros pour France 3), en prenant comme référence l'exercice 2003.
* 24 Le rapport Leclerc souligne la concentration des investissements sur une vingtaine de gros films et précise que « c'est sur cette catégorie de films que l'apport en financements hors part du producteur est le plus élevé : il atteint 69 % en 2001 ».
* 25 Le phénomène est accentué par le développement du marché du DVD, qui conduit les distributeurs à décaler la date de diffusion de leurs films sur les chaînes en clair pour des rasons commerciales, indépendamment du calendrier officiel des médias.
* 26 Un barème de points permet d'obtenir 100 % du soutien à partir de 80 points.
* 27 Sur les 100 premières audiences en 2001 on ne compte plus que23 films dont 9 français, soit pour chacune de ses catégories moins de la moitié des scores de 1993.