II. LES ACTIVITÉS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL
A. LE SECRÉTARIAT DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT
(1) Une mission récente...
La procédure de conciliation au profit des particuliers et des ménages surendettés a été créée par une loi du 31 décembre 1989 (dite loi Neiertz), profondément modifiée ensuite en 1995 et 1998. Les dispositions actuellement en vigueur sont inscrites au Code de la consommation 11 ( * ) . Selon le Code, « Il est institué, dans chaque département, au moins une commission de surendettement des particuliers. (...) le représentant local de la Banque de France en assure le secrétariat ». Les modalités de cette activité, notamment « la nature des prestations (...) et les conditions de leur rémunération sont fixées par des conventions conclues entre la Banque de France et (...) l'État. » 12 ( * )
Depuis la loi de 1993 relative au statut de la Banque de France, cette activité relève des « autres missions d'intérêt général ». Les dispositions correspondantes ont été intégrées au Code monétaire et financier , dont l'article L. 141-6 dispose que « la Banque de France exerce également d'autres missions d'intérêt général », et précise que « la nature de prestations mentionnées ci-dessus et les conditions de leur rémunération sont fixées par des conventions conclues entre la Banque de France et, selon le cas, l'État ou les tiers intéressés . » Ainsi, le Code monétaire et financier est cohérent avec le Code de la consommation.
Une Convention entre la Banque de France et l'État, relative au rôle de la Banque de France dans le traitement du surendettement des particuliers et des familles, complète le dispositif.
(2) qui sollicite fortement les comptoirs...
Au sens propre, la Banque de France n'assure que le secrétariat des commissions de surendettement, sous la présidence du Préfet. En pratique, cependant, le traitement des dossiers et la négociation avec les créanciers (et les débiteurs) repose presque exclusivement sur la Banque, qui bénéficie d'une large autonomie pour l'organisation de ses travaux.
L'activité surendettement est la première consommatrice de ressources du réseau, dont elle mobilise 18 % des effectifs opérationnels. Il s'agit d'une activité bien connue, car les statistiques d'activité sont régulièrement suivies et communiquées à la direction du Trésor.
La croissance des effectifs affectés à cette activité, constatée depuis 1993, s'est poursuivie depuis, pour atteindre plus de 1 200 équivalent-temps pleins (ETP). Le coût direct de l'activité s'est élevé en proportion, à près de 75 M€, et selon les clés de répartition retenues par la Banque, le coût complet Banque de France dépasse 170 M€.
(3) dans un contexte instable...
Après plus de dix ans d'expérience, la situation n'est pas encore stabilisée, pour des raisons souvent externes à la Banque. En effet, les flux dépendent pour partie de la situation économique, dans une relation plus ou moins directe. Ils dépendent plus encore, et dans une mesure qui masque les effets des cycles économiques, des textes qui encadrent le traitement du surendettement, tant la législation a évolué depuis la création de la procédure.
D'une part, depuis 1996 (loi du 8 février 1995) lorsqu'aucun accord avec les créanciers ne peut être trouvé, la commission peut adresser au juge une « demande de recommandation », que ce dernier valide 13 ( * ) et rend exécutoire. Cette mesure, qui permet de débloquer certaines situations, se traduit par une intervention supplémentaire dans près d'un dossier traité sur six.
D'autre part, une instruction du 13 octobre 1999 du ministre des finances 14 ( * ) a donné pour principe, sous certaines conditions, l'effacement des dettes fiscales des chômeurs ayant fait l'objet d'une procédure de surendettement. Cette instruction s'appuyait sur l'article L. 247 modifié du Livre des procédures fiscales . En rendant systématique et totale la remise gracieuse prévue par la loi pour les dossiers recevables déposés avant le 1 er janvier 2000 (date limite ultérieurement repoussée à février 2000), cette instruction a provoqué un accroissement des dépôts très sensible, surtout en décembre 1999 et janvier 2000. Au cours de chacun de ces deux mois, plus de 17 000 dossiers ont été déposés, contre environ 10 000 pour les mêmes périodes des années précédentes.
(4) qui n'empêche cependant pas les gains de productivité...
Les études internes montrent que le temps-agent nécessaire au traitement d'un dossier de surendettement s'est réduit au cours de l'année 2000, de 10 à 30 % selon qu'il s'agit de la phase de recommandation au juge ou de la phase amiable. Cette amélioration peut être attribuée en grande partie au projet SUREN, développé afin d'automatiser la production des documents nécessaires aux commissions de surendettement et d'harmoniser les pratiques sur l'ensemble du territoire.
Le projet SUREN, lancé en 1995 et prévu pour fin 1996, n'a été mis en place dans toutes les succursales qu'au cours des années 1998 et 1999. Un nouveau projet, EVSUR, a démarré fin 1999 pour améliorer SUREN et surtout répondre aux nouvelles exigences législatives et réglementaires, et à l'augmentation du nombre des dossiers, en obtenant un degré d'automatisation plus élevé. Pour l'heure, les besoins de traitement automatisé de la Banque, tant pour recueillir des statistiques nationales que pour conserver l'historique des dossiers traités, se heurtent aux préconisations de la CNIL.
(5) inégalement répartis entre les succursales.
À partir des trente rapports de l'audit interne rédigés au titre de l'année 2000, on mesure que toutes les succursales ne sont pas également performantes. Cinq d'entre-elles présentent des délais de traitement trop long ; c'est par exemple le cas dans quatre départements de l'Île-de-France où les dossiers ne parviennent à leur conclusion qu'après plus d'un an en moyenne. Dans six autres comptoirs, les objectifs du métier ne sont pas atteints. Au total, l'extrapolation de ces informations conduirait à estimer que l'activité d'un quart des succursales présente des lacunes.
On tire de l'étude du coût unitaire moyen d'un dossier selon le nombre de dossiers traités par la succursale deux enseignements :
Ø Les succursales les moins actives, qui instruisent moins de 750 dossiers dans l'année, maîtrisent plus difficilement leurs coûts ;
Ø Un objectif de 400 € par dossier est possible, quel que soit le nombre de dossiers traités.
La Banque doit donc encore progresser dans l'organisation de ses succursales pour homogénéiser la productivité.
(6) La convention État-Banque de France relative au surendettement est dépassée...
La Convention entre la Banque de France et l'État relative au rôle de la Banque de France dans le traitement du surendettement des particuliers et des familles a été signée le 29 mars 1994. Elle se présente comme un constat de l'activité de la Banque. Ainsi, le titre I s'intitule Nature des prestations actuellement fournies . Le titre II, composée d'un seul article, décrit l'information statistique à destination du Trésor. Enfin, le titre III précise la Nature des moyens globaux affectés à l'exercice de cette activité .
En ne créant pas d'engagements nouveaux pour la Banque ou le Trésor, la convention fait honneur, certes, à la qualité de la concertation Trésor-Banque de France en amont, mais appelle le doute sur son utilité. Au moins peut-on supposer que la description de l'activité, et surtout des comptes rendus, vaut engagement pour l'avenir bien que cela ne soit pas explicite.
Cependant, la photographie de la situation de 1994 a depuis lors perdu en netteté. Les modifications législatives intervenues depuis ne sont pas prises en compte dans la description des tâches. La convention décrit, avec une utilité limitée, une situation obsolète depuis 1995. Cette convention pourrait être mise à jour.
(7) et imprécise quant à la prise en charge des coûts.
Les conditions de la rémunération de la Banque ne sont pas explicites alors qu'elles sont, selon la loi 15 ( * ) , l'un des principaux objets de la convention. Faute de précision, l'indemnisation de la Banque est décidée par une commission instituée par une convention financière globale signée le 29 mars 1994 par les ministres de l'Économie, du Budget et le Gouverneur. L'exercice rencontre toujours, sept ans après la signature de la convention « surendettement », des divergences d'interprétation, l'interprétation finale revenant au ministre, qui entérine le plus souvent la méthode proposée par ses représentants.
(8) Des évolutions sont possibles
Par nature, la tenue du secrétariat des commissions de surendettement n'est pas une activité de banque centrale ; mais il est peu probable qu'elle soit confiée prochainement à une autre organisation. En effet, les agents de la Banque qui s'y consacrent ont acquis une expérience qui a permis des gains de productivité de 7 % en moyenne par an depuis 1992.
Le surendettement, pourtant, ne doit pas servir de prétexte pour freiner l'adaptation du réseau aux autres missions de la Banque. En effet, des modalités d'organisation différentes sont possibles. L'accueil des surendettés est déjà organisé, dans la mesure du possible, dans des locaux spécifiques, le cas échéant via des accès distincts de ceux qui sont réservés à la clientèle. En pratique, le surendettement ne nécessite pas des succursales indépendantes et gardées. Par exemple, le développement des « maisons des services publics » 16 ( * ) pourrait offrir un cadre d'accueil aux personnels de la Banque.
* 11 Code de la consommation , chapitre 1 er « de la procédure devant la commission de surendettement des particuliers », articles L331-1 à L331-11. Les articles du Code reprennent les dispositions des lois 95-125 du 8 février 1995, 98-46 du 23 janvier 1998 et 98-657 du 29 juillet 1998.
* 12 Article L. 141-6 du Code monétaire et financier , reprenant les termes de l'article 15 de la loi n° 93-980 du 4 août 1993.
* 13 Aucun cas de modification de la proposition de la commission par le juge n'a été rapporté.
* 14 Instruction du 13 octobre 1999 - Mesure gracieuse visant les contribuables surendettés et chômeurs . BO des Impôts 13 S-3-99, n°90 du 14 octobre 1999.
* 15 Aujourd'hui article L. 141-6 du Code monétaire et financier .
* 16 « De façon générale, les dispositifs de regroupement de services publics ("Points publics", "Plates-formes des services publics", "Maison des services publics"), fixes ou mobiles, seront simplifiés dans leur mise en oeuvre et développés, en favorisant la polyvalence des agents et en faisant appel aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) . » CIADT du 15 décembre 1998.