II. LA TROISIÈME PHASE DE RÉALISATION DE L'UNION MONÉTAIRE : LA MISE EN oeUVRE COMPLÈTE DE L'ARTICLE 104 ET LE RÈGLEMENT 1467-97 DU 7 JUILLET 1997
La troisième phase de l'union monétaire a commencé le 1 er janvier 1999 avec l'adoption de l'euro par onze Etats européens. Elle s'est accompagnée d'une application pleine et entière de l'article 104 du traité et des précisions apportées à cet article par le règlement 1467/97, troisième pilier du pacte de stabilité et de croissance.
A. LA MISE EN oeUVRE COMPLÈTE DE L'ARTICLE 104
La troisième phase de réalisation de l'union monétaire qui a commencé le 1 er janvier 1999 s'est caractérisée par l'entrée en vigueur des paragraphes 1, 9 et 11 de l'article 104 et du règlement 1467-97 du 7 juillet 1997.
Le paragraphe 1 de l'article 104 édicte une obligation faite à tous les États membres, celle d'éviter à compter du 1 er janvier 1999 les déficits excessifs.
Le paragraphe 9 permet au Conseil de mettre en demeure un État membre qui ne donnerait pas suite à ses recommandations de prendre, dans un délai déterminé, les mesures visant à la réduction du déficit.
Le paragraphe 11 pose le principe de sanctions en précisant que le Conseil peut décider d'appliquer à un État qui ne respecterait pas ses mises en demeure - celles du paragraphe 9 - les mesures suivantes :
Ø la publication d'informations supplémentaires avant l'émission de titres publics ;
Ø inviter la Banque européenne d'investissement - BEI - à revoir sa politique de prêts à l'égard de cet État ;
Ø effectuer des dépôts sans intérêt auprès de la Communauté ;
Ø imposer des amendes d'un montant approprié.
B. LE RÈGLEMENT 1467/97 DU 7 JUILLET 1997 : DEUXIÈME PILIER DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE.
Ce règlement, qui forme l'un des trois piliers du pacte de stabilité et de croissance décidé lors du Conseil européen d'Amsterdam de juin 1997 vise à « accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs ». Ses dispositions doivent être appréciées au regard du troisième pilier du pacte que constitue la résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance adoptée le 17 juin 1997 lors du sommet d'Amsterdam.
1. Accélérer la procédure des déficits excessifs.
A cette fin, sont institués une série de délais visant à raccourcir la procédure.
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LES DÉLAIS ENCADRANT LES DIFFÉRENTS STADES DE LA PROCÉDURE On se reportera au tableau ci-dessus pour identifier les différentes étapes de la procédure. Le rapport prévu au paragraphe 3 donne lieu à un avis du comité économique et financier dans les deux semaines de son adoption. Le Conseil prend la décision visée au paragraphe 6 dans un délai de 3 mois à compter des dates de notification prévues à l'article 4 paragraphes 2 et 3 du règlement 3605/93. On rappelle que, selon celui-ci, les États membres doivent notifier à la Commission les informations requises par ce règlement deux fois dans l'année avant le 1 er mars et avant le 1 er septembre. S'il décide qu'il y a déficit excessif, le Conseil doit concomitamment adresser à l'État concerné un délai de quatre mois au maximum pour engager une action suivie d'effets et fixent un délai pour corriger le déficit excessif qui, sauf circonstances exceptionnelles, doit disparaître dans l'année suivant celle de sa constatation. La décision mentionnée au paragraphe 8 est prise immédiatement après l'expiration du délai mentionné ci-dessus. La décision mentionnée au paragraphe 9 est prise un mois après la décision ci-dessus. La décision d'imposer des sanctions (paragraphe 11) est prise au plus tard deux mois après la décision ci-dessus. Finalement, entre les dates de notification prévues par le règlement 3605/93 et la décision du Conseil d'appliquer des sanctions, ne doit pas s'écouler un délai supérieur à 10 mois . Est en outre prévue la mise en oeuvre d'une procédure accélérée en cas de déficit excessif prévu et délibéré. Enfin, l'intensification des sanctions doit, le cas échéant, intervenir dans les deux mois des dates de notification évoquées ci-dessus, tandis que l'abrogation des décisions du Conseil prévue au paragraphe 12 de l'article 104 doit intervenir le plus rapidement possible et, au plus tard, dans les deux mois suivant les dates de notification. |
2. « Clarifier » les règles
Deux éléments sont concernés : la définition de ce qu'est un déficit excessif et le mécanisme des sanctions.
a) Les précisions insuffisantes apportées à la notion de déficit excessif
L'article 2 précise en effet d'abord à quelles conditions un déficit peut n'être pas excessif s'il est considéré comme exceptionnel et temporaire . Il faut pour cela qu'il résulte « d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'État membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière de ses administrations publiques » ou qu'il soit « consécutif à une grave récession économique ».
Le paragraphe 2 de l'article précise qu'une récession se produit lorsque le PIB réel de l'État membre « enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ».
Le paragraphe 3 du même article apporte toutefois une certaine atténuation à la rigueur de la règle précédente. Il invite en effet le Conseil à tenir compte « dans son évaluation globale, des observations éventuelles de l'État membre concerné, lui indiquant qu'une baisse annuelle du produit intérieur brut de moins de 2 % en termes réels est néanmoins exceptionnelle, eu égard à d'autres éléments d'information allant dans le même sens... ». Ceux-ci sont, en particulier, « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé ».
Cependant, dans la résolution d'Amsterdam citée plus haut, les États se sont engagés à ne pas invoquer le bénéfice de cette dernière disposition lorsque la baisse annuelle du PIB réel serait inférieure à 0,75 %.
On a précédemment insisté sur la contradiction entre la rigueur apparente des critères de discipline budgétaire et la souplesse d'appréciation laissée au Conseil à travers la mention d'une méthode d'évaluation globale.
Les précisions ainsi apportées à la nature de l'évaluation globale du Conseil pourraient résoudre cette contradiction si elles devaient être exclusives du recours à d'autres éléments d'appréciation. Tel ne semble pas être le cas et le Conseil paraît ainsi continuer à disposer de larges marges de manoeuvre.
Cela confère à son intervention une souplesse sans doute conforme à un certain réalisme économique et adaptée à une décision non dénuée d'enjeux diplomatiques. Elle aboutit à nuancer grandement la vision d'un pacte rigide à l'excès.
Il reste que ces marges d'appréciation sont assez peu compatibles avec l'assurance d'une discipline budgétaire effective et, par ricochet, avec la mise en oeuvre des objectifs poursuivis par le pacte.
b) Les précisions apportées au régime des sanctions
En ce qui concerne les sanctions , dont on rappelle qu'elles ne s'appliquent qu'aux États ayant adopté la monnaie unique européenne, l' article 11 indique que, lorsque des sanctions sont décidées contre un État membre, le Conseil doit, « en principe », exiger avant tout que cet État « effectue un dépôt non porteur d'intérêts ».
L' article 12 encadre le pouvoir du Conseil en précisant les règles de calcul des dépôts.
Le montant du premier dépôt comprend un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal à un dixième de la différence entre le déficit exprimé en points de PIB et la valeur de référence (3 % du PIB).
Les dépôts supplémentaires sont, quant à eux, égaux à cette différence ; c'est dire qu'ils ne comportent pas d'élément fixe.
En tout état de cause, les dépôts annuels ne peuvent excéder 0,5 % du PIB de l'État concerné.
L' article 13 précise que ces dépôts sont, « en principe », convertis en amende dans les deux années suivant la décision d'imposer la constitution du dépôt « si le déficit excessif n'a pas été corrigé ».
L' article 14 et l' article 15 prévoient des mesures d'abrogation par le Conseil de ses décisions de sanction.
Pour ce qui est des sanctions des premier et deuxième tirets du paragraphe 11 21 ( * ) , le Conseil peut les abroger si l'État a accompli des progrès sensibles, même s'ils sont insuffisants, pour corriger son déficit excessif.
Ce n'est que s'il est décidé que le déficit excessif a été corrigé que le Conseil peut, et doit, lever toutes les sanctions prononcées par lui. Il est cependant prévu qu'en ce cas les amendes ne sont pas remboursées à l'État fautif.
L' article 16 précise enfin le sort des dépôts et des amendes infligées aux États. Les dépôts sont constitués auprès de la Commission. En outre, il précise que les intérêts sur ces dépôts et les amendes font partie des ressources du budget général des Communautés européennes.
Ils sont répartis entre les États membres n'étant pas en situation de déficit excessif, au prorata de leur part de PNB des États membres éligibles.
* 21 C'est-à-dire l'exigence de publications supplémentaires avant l'émission de titres publics par l'État concerné et l'invitation adressée à la BEI de revoir sa politique de prêts à l'État en cause.