D. DES RÉSULTATS DANS LA LIGNE DE LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES DU GOUVERNEMENT
Les résultats des projections ici présentées sont dans la ligne de ceux que comporte la programmation des finances publiques à l'horizon 2006 du gouvernement. Ils n'en diffèrent que par l'effet de perspectives moins favorables pour 2003 qui se reportent au long de la projection.
1. Les hypothèses de la programmation des finances publiques à l'horizon 2006, présentée à l'appui du projet de loi de finances pour 2003
a) Deux scénarios de croissance, tous deux supérieurs à la croissance potentielle.
La programmation pluriannuelle des finances publiques à l'horizon 2006, présentée à l'appui du projet de loi de finances pour 2003, décrit l'évolution des grands agrégats de finances publiques dans le cadre de deux régimes de croissance, l'un à 2,5 % à partir de 2003, l'autre à 3 %, soit, dans les deux cas, une croissance supérieure à la croissance potentielle.
b) Des engagements presque identiques
Ces deux programmations s'appuient sur des engagements, ou des hypothèses, qui sont assez largement communs.
Ils le sont complètement en matière de dépenses publiques .
Sur la période 2003-2006, les dépenses publiques s'accroissent, en moyenne annuelle de 1,3 % par an en volume, soit une norme de progression inférieure à la croissance potentielle, estimée au cours de cette période à 2,25 %, et encore plus éloignée des croissances présumées dans les deux projections.
Les dépenses des différentes catégories d'administrations publiques évolueraient selon des rythmes contrastés.
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Normes de progression des dépenses publiques dans la programmation pluriannuelle des finances publiques à l'horizon 2006 1) Moyenne 2004-2006 |
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Administrations publiques |
1,3 % |
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Administrations publiques centrales (en comptabilité budgétaire) |
0,3 % 2) |
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Administrations sociales |
1,7 % |
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dont maladie |
2,5 % |
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Administrations publiques locales |
1,9 % |
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1. Projet de loi de finances pour 2003. Rapport
économique, social et financier.
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Les dépenses de l'Etat progresseraient de 0,3 % en volume, tandis que les dépenses sociales et locales, tout en s'accroissant moins que le produit intérieur brut (PIB), connaîtraient un rythme d'évolution plus rapide, 1,7 % pour les premières, 1,9 % pour les secondes.
Le différentiel de croissance entre les dépenses publiques et le PIB engendre une réduction mécanique de la part des dépenses publiques dans le PIB, qui est réduite de 2,3 points entre 2002 et 2006 (1,8 point entre 2003 et 2006).
En ce qui concerne les recettes publiques , les hypothèses diffèrent légèrement. Dans le scénario à 2,5 % de croissance, le taux de prélèvements obligatoires passe de 44,6 points de PIB à 44,1 points, soit une réduction de 0,5 point de PIB et les baisses de prélèvements programmées s'élèvent à 3 milliards d'euros. Dans le scénario à 3 %, des baisses de prélèvements supplémentaires interviennent à hauteur de 4 milliards d'euros et le taux des prélèvements obligatoires s'établit en 2006 à 43,8 % du PIB.
2. Des résultats contrastés
a) Le scénario de croissance à 2,5 %
Dans le scénario de croissance à 2,5 %, le besoin de financement de l'Etat s'établit à 1 point de PIB en 2006, soit une réduction de 1,6 point par rapport à 2003.
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Principaux agrégats de finances publiques dans
le scénario du gouvernement à 2,5 %
de croissance
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Points de PIB |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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Capacité de financement |
- 1,4 |
- 2,6 |
- 2,6 |
- 2,1 |
- 1,6 |
- 1,0 |
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Dette publique |
57,3 |
58,4 |
58,8 |
58,6 |
58,0 |
56,8 |
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Dépenses publiques |
52,8 |
53,8 |
53,3 |
52,8 |
52,2 |
51,5 |
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Progression en volume |
1,7 % |
3,2 % |
1,5 % |
1,4 % |
1,3 % |
1,2 % |
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Prélèvements obligatoires |
45,0 |
44,6 |
44,3 |
44,3 |
44,2 |
44,1 |
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Source : Projet de loi de finances pour 2003. Rapport économique, social et financier. |
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Cette réduction est acquise sous l'effet d'une baisse du poids des dépenses publiques dans le PIB (- 2,3 points), dont une partie va à la baisse des recettes publiques (- 0,7 point de PIB) et l'autre à la réduction du besoin de financement public (- 1,6 point de PIB).
La baisse du poids des recettes publiques dans le PIB se partage elle-même en une baisse du taux des prélèvements obligatoires (- 0,5 point de PIB) et une légère baisse du poids des autres prélèvements (- 0,2 point de PIB), correspondant à des recettes non fiscales. L'ajustement ne débute qu'en 2004 - en 2003, la réduction du poids des dépenses publiques est entièrement compensée par une réduction équivalente des recettes publiques - et le besoin de financement est réduit alors de 0,5 point par an.
Ces résultats sont principalement dus à des efforts d'ajustement structurel mais ils résultent, partiellement, d'une amélioration de la composante conjoncturelle du solde public puisqu'ils s'inscrivent dans un scénario où la croissance excède d'un quart de point de PIB la croissance potentielle.
Ils marquent une rupture par rapport aux engagements pris dans le cadre du dernier programme de stabilité à l'horizon 2005 notifié à la Commission européenne. Ceux-ci prévoyaient en effet un équilibre dès 2005 alors que la programmation situe le solde public à - 1,6 point de PIB à cette échéance. Cette rupture s'explique, pour les trois-quarts, par la dégradation du besoin de financement public en 2002 qui est creusé de 1,2 point de PIB par rapport au niveau programmé.
Le besoin de financement alourdit en début de période le poids de la dette publique dans le PIB qui, passant de 57,3 à 58,8 points de PIB entre 2001 et 2003, augmente de 1,5 point de PIB. A partir de 2004, le besoin de financement public devient compatible avec une réduction du poids de la dette dans le PIB qui, d'abord modérée, s'amplifie à mesure que le besoin de financement public rétrograde. Ce n'est toutefois qu'en 2006 que le ratio dette publique/PIB passe en dessous du niveau atteint en 2001.
b) Le scénario de croissance à 3 %
Dans le scénario de croissance à 3 %, le repli du besoin de financement est sensiblement plus important.
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Principaux agrégats de finances publiques dans
le scénario du gouvernement à 3 % de
croissance
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Points de PIB |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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Capacité de financement |
- 1,4 |
- 2,6 |
- 2,6 |
- 2,0 |
- 1,4 |
- 0,5 |
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Dette publique |
57,3 |
58,4 |
58,8 |
58,2 |
57,1 |
55,2 |
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Dépenses publiques |
52,8 |
53,8 |
53,3 |
52,6 |
51,7 |
50,8 |
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Progression en volume |
1,7 % |
3,2 % |
1,5 % |
1,4 % |
1,2 % |
1,2 % |
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Prélèvements obligatoires |
45,0 |
44,6 |
44,3 |
44,2 |
44,0 |
43,8 |
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Source : Projet de loi de finances pour 2003. Rapport économique, social et financier. |
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Il atteint 2,1 point de PIB entre 2002 et 2006 et le besoin de financement public s'élève à 0,5 point de PIB à cette dernière échéance.
La croissance plus rapide du PIB débouche, à norme inchangée de progression des dépenses publiques, sur un repli plus important du poids des dépenses publiques dans le PIB. Atteignant 3 points, il est supérieur de 0,7 point de PIB par rapport au scénario de croissance à 2,5 %.
Les marges ainsi dégagées permettent de réduire davantage le besoin de financement public (de 2,1 points de PIB contre 1,6 point), mais aussi, selon les engagements du gouvernement, d'accentuer le repli du taux de prélèvements obligatoires (- 0,8 point de PIB contre - 0,5 point), à taux quasiment inchangé de prélèvements non obligatoires (+ 0,1 point de PIB par rapport au scénario de croissance à 2,5 %).
Les résultats de ce scénario ne témoignent pas d'un effort d'ajustement structurel supérieur à ce qu'il est dans le scénario précédemment examiné de plus faible croissance . La composante conjoncturelle du solde public s'améliore nettement mais, si l'essentiel de cette amélioration est utilisée pour réduire le besoin de financement total, l'orientation délibérée de la politique des finances publiques est plus active et le solde structurel est moins élevé de 0,2 point de PIB .
L'amplification de la réduction du besoin de financement public se traduit par l'approfondissement du processus de recul du ratio dette publique/PIB qui atteint 3,6 points de PIB entre 2003 et 2006 (3,2 points entre 2002 et 2006). Le ratio s'élève à 55,2 % du PIB à l'échéance de la programmation.
L'écart des performances réalisées en ce domaine entre les deux scénarios (+ 1,6 points de PIB dans le scénario à 3 % par rapport à celui de 2,5 %) illustre l'impact très important de la croissance sur la trajectoire de la dette publique. Toutes choses égales par ailleurs, une croissance plus forte améliore le besoin de financement public et il rehausse, en outre, la valeur du dénominateur du ratio dette publique/PIB.
Dans la programmation du gouvernement, l'impact cumulé sur le ratio d'un supplément de croissance de 0,5 point par an s'élève sur trois ans à 1,6 point de PIB.
L'impact cumulé sur le besoin de financement s'élève spontanément à 0,7 point de PIB 12 ( * ) , ce qui permet de mesurer la contribution du supplément de PIB utilisé comme dénominateur à la valeur du ratio.
3. Les différences entre les résultats des projections de la Délégation et celles du gouvernement
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(en points de PIB) |
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A
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B
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Ecart
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Scénario à 3 % |
- 0,8 |
- 0,5 |
+ 0,3 |
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Scénario bas |
- 2 |
- 1 |
+ 1 |
Les résultats des projections de la Délégation sont moins favorables que ceux de la programmation gouvernementale. En 2006, dans les deux scénarios explorés, le besoin de financement public y est à un niveau plus élevé.
Ces écarts s'expliquent principalement par le niveau différent atteint par le déficit public en 2003.
La projection réalisée pour la Délégation part des prévisions de croissance de l'OFCE pour l'année prochaine (+ 1,8 %), qui sont inférieures de 0,7 point de PIB à celles du gouvernement (+ 2,5 %).
Cet écart retentit sur le niveau du besoin de financement en 2003 qui s'élève à 2,9 point de PIB dans la prévision servant de base aux projections du présent rapport contre 2,6 point pour le gouvernement. Cette différence, de 0,3 point de PIB, se retrouve à l'identique dans le scénario de croissance élevée.
Si l'écart est plus important dans le scénario de croissance plus basse, deux facteurs l'expliquent.
Le premier réside dans l'hypothèse de croissance choisie par le gouvernement, qui est plus haute de 0,25 point de PIB par an, que la croissance potentielle simulée pour la Délégation, ce qui provoque une amélioration spontanée du solde conjoncturel de 0,4 point à l'horizon 2006.
En outre, la légère diminution du chômage, associée dans le scénario du gouvernement à cet « écart de croissance » positif est compatible avec une progression légèrement plus faible des dépenses publiques.
La Délégation, par tradition, ne pose pas de pronostic sur l'évolution conjoncturelle . Elle ne fait siennes ni les prévisions du gouvernement, ni celles d'aucun autre organisme, son objectif étant de mettre en évidence des perspectives de moyen terme et les problèmes qu'elles soulèvent. En revanche, l'écart entre les prévisions pour 2003 du gouvernement et de l'OFCE permet d'illustrer l'ampleur des incertitudes conjoncturelles sur la trajectoire des comptes publics . 0,7 point de croissance en plus ou en moins se traduit par 0,3 point de PIB de besoin de financement en moins ou en plus.
L'ampleur de cet aléa est confirmée par une variante réalisée à la demande de votre Délégation, où la croissance pour 2003 souffrirait d'une reprise très retardée de l'investissement - v. supra -. Le niveau de PIB y est inférieur de 0,6 point en 2003 et la croissance ne s'élève alors qu'à 1,2 %. Bien que peu directement sensible à l'investissement, le solde public en est dégradé de 0,2 point de PIB et la reprise ultérieure ne permet pas d'effacer cet impact négatif sur les comptes publics qui subsiste tout au long de la projection.
* 12 Hors effets des allégements discrétionnaires d'impôts.