2. Des dispositifs à l'application incertaine
L'étude des moyens mis en oeuvre pour assurer ces obligations rendent sceptique sur leur efficacité actuelle. Certains sont appliqués sporadiquement, d'autres restent lettre morte. Enfin, les dispositifs de soutien n'évitent pas, dans une certaine mesure, la méfiance des familles elles-mêmes, ou leur indifférence.
a) Le contrôle de l'obligation scolaire est peu ou pas mis en oeuvre
L'article D. 552-2 du code de la sécurité sociale précise qu'il est du ressort de l'inspecteur d'académie de prévenir la caisse d'allocations familiales lorsque le respect de l'obligation scolaire n'est plus effectif. Cette disposition fondamentale sur laquelle repose la lutte contre l'absentéisme n'est malheureusement pas appliquée.
Entendue par la commission d'enquête, la directrice de la Caisse nationale d'allocations familiales, Mme Annick Morel 41 ( * ) a indiqué que la suspension des prestations familiales était prononcée à moins de 9.000 reprises par an, ce qui est sans rapport avec l'ampleur du phénomène. Mme Morel précise par ailleurs que « l'Education nationale ne signale pas l'absentéisme, et ce pour diverses raisons. Elle n'est pas organisée pour le faire ou encore elle le signale avec beaucoup de retard » . Pourtant, la CNAF ne déplore pas l'irrespect de cette obligation légale qui « si elle était suivie entraînerait une profusion de saisines et une augmentation du nombre de suspensions des prestations » .
Ce dispositif peut pourtant être efficace. Une délégation de la commission s'étant déplacée à Bagneux au collège Romain Rolland s'est vu déclarer que, sur cet aspect, un partenariat était conclu entre l'inspection d'académie et la caisse d'allocations familiales pour formuler une réponse immédiate à tout absentéisme. D'après les enseignants du collège, la seule menace d'une suspension des prestations familiales met fin à l'absentéisme dans 60 % des cas.
La Caisse nationale d'allocations familiales défend l'idée que la suspension des prestations familiales peut constituer une réponse à l'absentéisme scolaire lorsque des partenariats sont conclus entre l'école et les caisses, comme c'est le cas à Dunkerque, à Douai ou dans les Hauts-de-Seine, et que la mesure revêt un caractère essentiellement préventif, la simple menace se révélant souvent efficace.
Sans doute peut-on souscrire à cette analyse. Il conviendrait toutefois que de telles actions soit généralisées dès lors que la loi prévoit explicitement la mise en oeuvre de la mesure de suspension des allocations familiales en cas d'absentéisme scolaire.
Dès lors que la Caisse nationale d'allocations familiales reconnaît que la menace fait plus que la sanction, il conviendrait sans doute de reconnaître au chef d'établissement la possibilité d'envoyer le premier courrier aux parents et d'aviser la caisse d'allocations familiales au cas où celui-ci resterait lettre morte.
b) L'accompagnement ne touche pas toujours sa cible et les mesures sous contrainte sont contestées
(1) Les accompagnements contraignants sont contestés
L'esprit des textes instituant la tutelle aux prestations familiales et l'assistance éducative est de favoriser la réadaptation de la cellule familiale grâce à un travail éducatif. Cette vision s'avère en réalité très utopique. Les familles, très souvent écartées par les travailleurs sociaux, vivent finalement des mesures de soutien comme de véritables sanctions.
La tutelle aux prestations sociales enfants (TPSE) comprend plusieurs services : la gestion budgétaire des fonds familiaux, l'ouverture et le maintien de droit, les relations avec les tiers mais également une réflexion avec les parents sur leur rôle, un apprentissage des responsabilités, des conseils à l'éducation, etc.
Le nombre des tutelles n'augmente pas depuis plusieurs années et concerne aujourd'hui environ 25.000 familles. Toutefois, les professionnels de la tutelle déplorent que les aspects gestionnaires absorbent l'essentiel du temps et que le travail éducatif reste subsidiaire. Il ne donne en outre pas lieu à suivi.
Perçue comme une sanction, la tutelle soulève la défiance des parents qui ne font presque jamais appel à ces services d'eux-mêmes, mais attendent un signalement de créanciers, alors que leur situation est devenue critique.
La caisse nationale d'allocations familiales, par la voix de sa présidente Mme Nicole Prud'homme 42 ( * ) , déclare que la gestion de la tutelle « n'est pas la seule mission » d'une institution qui en « assume bien d'autres qui sont beaucoup plus utiles » . La commission peut d'autant moins souscrire à ces propos que, fin juin 2001, les TPSE représentaient un coût de gestion d'un demi milliard de francs pour la collectivité et que ce coût comprend aussi un travail éducatif qui n'est pas accompli .
Sans doute l'institution réfléchit-elle, avec le concours des professionnels, aux moyens d'améliorer ce dispositif. A titre d'exemple, la tutelle n'existant pas dans ce département, la caisse de la Réunion a instauré un système qui permet un repérage précoce des familles en difficultés, qui contractent avec la caisse des engagements, ce qui permet un accompagnement et un suivi plus précis.
L'assistance éducative et les services de l'ASE souffrent pour leur part, du fait de leur responsabilité dans les placements, d'une image de « rapteurs d'enfant » qui n'est pas propice à l'établissement d'une confiance entre les familles et les services. Les conditions de travail des services polyvalents ayant été considérablement alourdies, la partie éducative qui pourrait s'exercer est elle aussi réduite à sa portion congrue 43 ( * ) .
(2) Les autres dispositifs restent complexes et ne parviennent pas toujours à capter la confiance des parents
L'accompagnement des familles dans le cadre de l'ASE administrative , c'est-à-dire hors mandat judiciaire, peine à attirer les parents, sans doute effrayés par les conséquences que pourrait déclencher la demande d'une aide. Les services départementaux, absorbés par de nombreuses autres compétences sociales et par l'alourdissement progressif des saisines judiciaires, restent à l'écart des familles, hormis certains éducateurs menant des actions dans le cadre de la prévention spécialisée, et les travailleuses familiales dont l'image reste très positive au sein des familles en difficultés.
Les réseaux d'écoute, d'appui et d'assistance à la parentalité (REAAP) constituent une tentative intéressante de rationaliser une offre prolifique en matière de soutien à la parentalité. Pourtant, le premier bilan des REAAP, réalisé en 2000 par la cellule nationale d'accompagnement, est mitigé. Il y est regretté « la trop grande multiplicité des programmes et dispositifs, le manque de définition du pilotage et de l'animation, la difficulté d'obtenir une implication conséquente de l'Education nationale », même si le bilan annonce non sans espoir « une implication croissante des CAF, des MSA (mutualités sociales agricoles) et des conseils généraux, un foisonnement des projets et un intérêt croissant pour le thème de la parentalité » .
Pour porter ses fruits, l'aide à la parentalité doit toucher des publics précarisés qui ne sont souvent guère informés des dispositifs existant en leur faveur. Le travail des acteurs sociaux est d'atteindre justement ces cibles avant que l'aggravation de leur situation implique nécessairement des mesures contraignantes. Les nouveaux outils mis en oeuvre n'ont à ce jour pas atteint cet objectif. A ce titre, la suppression prochaine de la cellule d'accompagnement des REAAP, décidée par Mme Ségolène Royal, alors ministre de la famille, rend malheureusement sceptique sur l'avenir de réseaux laissés sans coordinateurs.
c) Les dispositifs pénaux restent des armes d'exception.
Les articles du code pénal réprimant l'indigence
ou la délinquance parentale donnent lieu à une application
limitée.
Mesures prises en application de l'article 227-17
du code pénal
|
Infractions |
Condamnations |
Peines privatives
|
Dont ferme |
|
|
1997 |
170 |
130 |
114 |
16 |
|
1998 |
154 |
115 |
101 |
22 |
|
1999 |
143 |
115 |
95 |
16 |
|
2000 |
172 |
132 |
116 |
16 |
Source : ministère de la justice
Néanmoins, l'application de ces dispositifs requiert deux conditions : un lien de causalité entre la conduite des parents et les actes des mineurs et une intention de nuire . Sans doute viennent-ils en conséquence sanctionner les faits les plus graves.
Pour autant, on peut douter que les défaillances parentales telles qu'elles sont définies par l'article 227-17 se ré sument à 170 cas annuels.
* 41 Audition du 10 avril 2002.
* 42 Audition du 10 avril 2002.
* 43 Cf. infra Le département.