B. UN MODE DE FONCTIONNEMENT EMPIRIQUE
1. Une nouvelle nomenclature
L'utilisation des crédits du FIDOM obéit aujourd'hui à des règles totalement différentes de celles fixées par le décret du 17 juillet 1984. Il ne reste plus qu'une des trois sections prévues à l'origine, la section générale. Au sein de cette section, les neuf dixièmes des crédits sont contractualisés et échappent au pouvoir de décision du comité directeur du FIDOM, pourtant chargé de répartir les crédits. En contrepartie, le comité (restreint, le comité directeur n'étant plus réuni) décide désormais de l'utilisation de tous les crédits non contractualisés, les dotations déconcentrées auprès des préfets étant ainsi de fait supprimées.
Le compte-rendu de la réunion du comité restreint du FIDOM du 23 juin 2000 résume la manière dont se déroule la répartition des crédits du FIDOM aujourd'hui. Il indique que « les membres du comité avaient à répartir une enveloppe composée d'engagements contractuels , de dépenses dites obligatoires , faisant suite à un arbitrage rendu par le cabinet du Premier ministre, et de dépenses diverses à la demande des préfets ». Au sein de cette nouvelle nomenclature, le comité se contente de prendre acte des deux premières enveloppes (les crédits contractualisés et les dépenses résultant d'un arbitrage du cabinet du Premier ministre). Son pouvoir ne porte que sur les dépenses diverses, les membres du comité restreint répartissant l'enveloppe disponible entre différents projets présélectionnés par les préfets.
Le comité restreint ne se prononce que sur des autorisations de programme. La mise en place des crédits de paiement revient aux services du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, en fonction de l'avancement des opérations sur le terrain.
Répartition des autorisations de programmes de 1996 à 2000
(en millions de francs)
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
Total |
% 96-00 |
|
|
Engagements contractuels |
183,2 |
126,7 |
169,0 |
169,8 |
187,8 |
648,7 |
70% |
|
Dépenses "obligatoires" |
51,0 |
65,7 |
32,0 |
15,3 |
9,6 |
173,6 |
19% |
|
Dépenses diverses |
3,9 |
21,7 |
24,4 |
21,7 |
25,2 |
98,9 |
11% |
|
Total |
238,1 |
214,1 |
225,4 |
206,7 |
222,6 |
884,4 |
100% |
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer
2. La sanctuarisation des crédits au prix de la dilution du pouvoir de décision
La contractualisation des crédits du FIDOM se traduit par une perte de pouvoir importante pour le secrétariat d'Etat à l'outre-mer . A l'origine, c'est sur proposition du ministre chargé de l'outre-mer que le comité directeur se prononçait sur la répartition des crédits du FIDOM.
Aujourd'hui, le secrétariat d'Etat ne participe que marginalement à la détermination des enveloppes contractualisées sur le FIDOM puisque, comme l'a indiqué à votre rapporteur le directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au secrétariat d'Etat à l'outre-mer, « l'essentiel se passe en réunion d'arbitrage à Matignon ».
Quant à la répartition des enveloppes contractualisées entre les différents projets faisant l'objet d'un financement du FIDOM, elle est discutée par les services déconcentrés de l'Etat avec les autres signataires des contrats de plan.
En revanche, la contractualisation présente l'avantage pour le secrétariat d'Etat à l'outre-mer de mettre ses crédits relativement à l'abri de la régulation budgétaire puisque l'Etat est, sinon juridiquement, du moins « moralement » tenu de respecter ses engagements de dépenses. La règle de « dégagement d'office » en matière de fonds structurels européens 8 ( * ) renforce la nécessité pour l'Etat de tenir ses engagements contractuels.
Il est permis de penser que, sans la contractualisation, le montant des crédits du FIDOM serait aujourd'hui inférieur à son niveau actuel, si l'on en juge par le sort réservé aux crédits non contractualisés :
- les sections décentralisées ont été supprimées ;
- les crédits non contractualisés de la section générale ont diminué de 36 % depuis 1996, passant de 54,9 millions de francs à 34,8 millions de francs (en autorisations de programme).
3. L'illustration de la communautarisation croissante des politiques publiques
L'évolution du FIDOM ne se comprend pas à la lumière des seuls enjeux budgétaires nationaux. Si le FIDOM est de plus en plus sollicité pour financer les contrats de plan, ce n'est pas seulement parce que l'Etat a besoin de trouver des crédits pour financer sa part des contrats, c'est surtout parce que plus le volume des contrats de plan est important, plus la France pourra recevoir de fonds structurels européens.
Au sein des DOCUP, les crédits de l'Etat et des collectivités locales ne font qu'un et constituent la « contrepartie nationale » des fonds structurels.
Outre-mer, le volume des fonds structurels potentiellement attribués aux régions françaises est passé de 11,5 milliards de francs pour la période 1994-1999 à 23 milliards de francs pour la période 2000-2006.
En réponse à une question relative à l'influence de la contractualisation sur la quantité et la qualité des opérations financées par le FIDOM, le directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au secrétariat d'Etat à l'outre-mer a répondu que le problème ne se posait pas en ces termes. En réalité, « c'est parce qu'il y a des contrats qu'on utilise le FIDOM », et l'appel croissant au FIDOM pour financer les contrats provient de la nécessité de trouver des contreparties aux fonds structurels.
* 8 Voir Deuxième partie, II, A, 3.