B. UN INSTRUMENT DONT LA SOUPLESSE EST APPRÉCIÉE
1. Une grande liberté d'emploi des crédits
Le champ d'action du FIDOM est très vaste puisqu'il a vocation « à concourir au développement économique et à l'aménagement du territoire des départements d'outre-mer », selon les termes de l'article premier du décret du 17 juillet 1984.
En conséquence, le principe de spécialité des crédits s'applique de manière souple, ce qui permet aux crédits du fonds d'être facilement mobilisés pour faire face à des besoins urgents. Cette possibilité est renforcée par le fait que les crédits du FIDOM sont désormais quasiment intégralement contractualisés, donc déconcentrés.
La souplesse du FIDOM lui permet aussi d'avoir un effet de levier en facilitant le financement de projets dont les ministères techniques ne peuvent pas, à eux seuls, prendre en charge l'intégralité du coût.
Il est cependant difficile de s'assurer que le FIDOM apporte dans tous les cas un bonus , c'est-à-dire qu'il permet d'accroître le nombre de projets réalisés. Parfois, les ministères techniques peuvent avoir tendance à réduire le montant de leur participation, sachant que le FIDOM pourra jouer le rôle de variable d'ajustement.
Il n'existe pas, dans les textes qui régissent le FIDOM, de disposition comparable à celle de la circulaire du 9 novembre 2000 relative aux interventions du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, selon laquelle le fonds « apporte le soutien de l'Etat aux seules opérations qui ne peuvent être financées par les ministères au seul moyen des ressources dont ils disposent, ou ne peuvent l'être en totalité alors que leur réalisation est essentielle à la réussite du projet [...] concerné. Il intervient en complément des fonds publics et privés mobilisés pour ces opérations ».
2. Quelques libertés avec l'objectif d'une gestion rigoureuse
Votre rapporteur observe que, bien que pouvant être utilisés pour financer des actions dans un grand nombre de domaines, les crédits du FIDOM restent des crédits du titre VI, c'est-à-dire des subventions d'investissement. Or, il lui semble que le fonds est parfois utilisé pour financer des dépenses dont l'imputation sur le titre IV (dépenses d'intervention) plutôt que sur le titre VI pourrait être envisagée.
Un certain désordre est constaté dans la gestion des autorisations de programme. Par exemple, les crédits engagés à la Réunion au cours de l'exercice 1999 l'ont été à partir d'autorisations de programme déléguées à partir de 1994 et jusqu'en 1999. Au terme de l'exercice 1999, les AP déléguées en 1997 et 1998 étaient intégralement consommés, tandis qu'il restait des crédits disponibles sur les AP ouvertes au cours des trois exercices précédents.
Cette pratique est contraire au principe de bonne gestion qui voudrait que les AP les plus anciennes soient consommées intégralement avant de « toucher » aux AP plus récentes, voire de demander des AP nouvelles. Elle est également contraire à la circulaire du 24 juillet 1995 qui jugeait « inadmissible que soient réclamés davantage de crédits nouveaux alors que le volume des autorisations de programme non engagées, dont certaines ont une dizaine d'année d'ancienneté, s'accroît chaque année davantage ».
Votre rapporteur a également constaté que des opérations de nature très différente pouvaient être financées à partir d'une même autorisation de programme. Ainsi, alors que l'article 12 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose qu'une même opération en capital peut être divisée en tranches « formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction » (ces tranches pouvant faire l'objet d'autorisations de programme séparées), en pratique, c'est l'inverse qui est constaté : une seule autorisation de programme, formant un ensemble incohérent, finance plusieurs opérations en capital 15 ( * ) .
Votre rapporteur considère qu'aujourd'hui, la gestion des autorisations de programme, et demain des autorisations d'engagement, ne peut se faire que par la délégation d'enveloppes globalisées. Il estime cependant qu'il serait utile de trouver les modalités permettant de ne financer, à partir d'une même autorisation d'engagement, que des opérations s'inscrivant dans le cadre d'une même politique. Ainsi, la comparaison du taux de consommation des différentes autorisations de programme permettrait d'avoir une idée des conditions de mise en oeuvre des différents volets des contrats de plan.
* 15 L'article 8 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances semble autoriser le financement de plusieurs opérations par une même « autorisation d'engagement », celle-ci devant couvrir « un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction ». Le principe de la cohérence est conservé.