2. Le financement opaque de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA)
L'APA est une allocation destinée à « toute personne résidant en France qui se trouve dans l'incapacité d'assumer les conséquences du manque ou de la perte d'autonomie liés à son état physique ou mental » et remplace la prestation spécifique dépendance (PSD). Le coût de cette nouvelle allocation est estimé, selon le gouvernement, à 16,5 milliards de francs en 2002 et à 23 milliards de francs en régime de croisière.
L'APA doit être cofinancée par les départements, un établissement public national à caractère administratif appelé « Fonds de financement pour l'allocation personnalisée d'autonomie » et par les bénéficiaires, qui acquitteraient un ticket modérateur.
Ainsi, en 2002, le financement de l'APA se présenterait ainsi :
- un peu plus de 11 milliards de francs pour les départements ;
- 0,5 milliard de francs provenant d'une contribution des caisses de retraite, affectée au nouveau Fonds national de financement de l'APA ;
- 5 milliards de francs provenant d'une fraction du produit de la CSG actuellement affecté au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et désormais destinée au nouveau Fonds national de financement de la prestation autonomie. Le taux de la CSG affectée au FSV passerait ainsi de 1,15 % à 1,05 %.
S'agissant de la création de cette nouvelle allocation et de ses modalités de financement, votre rapporteur tient à faire les remarques suivantes.
Tout d'abord, les modalités de financement de l'APA constituent une entorse au droit de contrôle du Parlement sur les prélèvements sociaux. En effet, le fonds de financement de l'APA ne constitue pas en tant que tel un organisme concourant au financement des régimes de base puisque l'APA n'a pas été considéré comme constituant un « cinquième risque ». En conséquence, ce fonds échapperait au contrôle du Parlement lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale. Seule la contribution des caisses de sécurité sociale (500 millions de francs) apparaîtrait dans l'objectif de dépenses « vieillesse-veuvage » voté de manière globale.
En outre, les dépenses de ce fonds ne relèveront pas non plus des lois de finances, alors qu'elles ne diffèrent en rien d'autres concours de l'Etat aux collectivités locales, qui, eux, y sont retracés en dotations budgétaires ou en prélèvements sur recettes. Ensuite, il faut souligner que le détournement au profit du fonds de financement de l'APA d'une partie de la CSG affectée au FSV prive le Fonds de réserve des retraites de ces « excédents » du FSV qui sont cependant censés en constituer la première source d'alimentation.
Or, afin de financer les 35 heures, le gouvernement a déjà supprimé l'affectation des droits sur les alcools au FSV (11,5 milliards de francs en 2001) et diminué une première fois le taux de CSG affectée au FSV (7,5 milliards de francs en 2001). Les recettes du FSV sont ainsi amputées annuellement de plus de 24 milliards (19 milliards résultant de la loi de financement pour 2001, 5 milliards de francs au titre du financement de l'APA).
Ainsi, notre collègue Alain Vasselle, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, a calculé que sur trois ans, entre 2000 et 2002, le gouvernement allait ponctionner le FSV de 50 milliards de francs pour financer les 35 heures et l'APA, somme qui aurait pu alimenter le Fonds de réserve des retraites ou qui aurait pu faire l'objet d'un allégement du prélèvement social. En outre, il apparaît que les excédents de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), également destinés au Fonds de réserve des retraites, seront de la même manière mécaniquement diminués puisque les régimes d'assurance vieillesse participent également au financement de l'APA.
Par ailleurs, outre la complexité des modalités de financement de l'APA, votre rapporteur tient à souligner le caractère déséquilibré de ce financement ainsi que la sous-estimation manifeste du coût de cette mesure. Au-delà de 2003 notamment, le financement de l'APA tel que défini par le gouvernement risque de ne plus être assuré. Il s'agit en effet d'une prestation plus avantageuse que la PSD et qui devrait concerner de 800 à 960.000 personnes. Ainsi, le risque est que les perspectives de financement au-delà de 2003 rendent les régimes de retraite et le FSV premiers contributeurs du financement de l'allocation.