III. UNE INSTITUTION QUI SE VEUT EXEMPLAIRE
A. UNE ADMINISTRATION MODÈLE ?
1. L'objectif assigné au GAO : constituer un modèle pour l'administration fédérale
L'un des quatre objectifs stratégiques assignés au GAO dans le cadre de son programme stratégique pluriannuel est de « maximiser son utilité en étant une organisation modèle pour l'administration fédérale » ( maximize the value of GAO by being a model organization for the federal government ).
Cet objectif stratégique se décline en cinq objectifs intermédiaires :
- mettre en oeuvre des procédures exemplaires en matière de programmation stratégique et de reporting ;
- développer des procédures plus efficientes et plus réactives ;
- développer des systèmes d'information intégrés fiables et efficaces ;
- améliorer la gestion de ses ressources humaines ;
- entretenir des relations étroites avec les autres agences du Congrès et de l'administration fédérale.
Notons que l'idée de départ consistant à faire du GAO une administration modèle apparaît comme une mesure de bon sens : pour accroître la crédibilité de ses admonestations et de ses préconisations, un corps de contrôle « dédié à la bonne administration » comme l'est le GAO doit d'abord « balayer devant sa propre porte ».
En l'espèce, il est évidemment difficile d'appréhender dans quelle mesure cet objectif est atteint : dans certains domaines, il peut y avoir entre les objectifs affichés et les pratiques un décalage qui échappe à l'observateur étranger.
Il semble toutefois que le GAO constitue un exemple intéressant en matière de transparence et d'organisation.
2. Une institution qui rend des comptes
Le GAO s'est ainsi volontairement soumis au Government Performance and Results Act qui oblige les principales agences fédérales à élaborer un programme stratégique annuel et à développer des indicateurs de performance. En outre, GAO entend mettre en oeuvre ces dispositions de manière de manière exemplaire.
A l'initiative de son nouveau Comptroller General , le GAO s'est ainsi doté d'une charte précisant ses missions et ses valeurs ( Core values ), qui sont rappelés sur le logo du GAO et détaillées comme suit sur l'ensemble de ses documents de présentation :
- « l' accountability décrit la nature des missions du GAO : le GAO aide le Congrès à contrôler les administrations fédérales afin d'assurer qu'elles rendent des comptes transparents au peuple américain ;
- l'intégrité décrit les standards que le GAO se fixe pour ses travaux : le GAO exerce ses missions de manière professionnelle, objective, basée sur les faits, non partisane, non idéologique, honnête et équilibrée ;
- la fiabilité ( reliability ) décrit l'objectif que s'assigne le GAO pour la manière dont ses travaux sont vus par le Congrès et par le peuple américain : le GAO s'efforce de conduire des travaux opportuns, précis, utiles, clairs et sincères. »
De même, le GAO suit et publie d'ores et déjà quatre principaux indicateurs de performance :
- le nombre des recommandations formulées, puis mises en oeuvre ;
- les progrès induits pour les politiques publiques, l'organisation des administrations fédérales et les systèmes de contrôle et d'information publics ;
- le nombre d'auditions de responsables du GAO devant le Congrès ;
- enfin, et surtout, les gains pour le budget fédéral résultant des travaux du GAO Le rapport annuel du GAO pour 1999 indique ainsi que ses travaux ont directement permis 20,1 milliards de dollars d'économies (0,2 % du PIB), soit 57 dollars d'économies pour 1 dollar investi dans le GAO.
La méthodologie adoptée pour ce calcul n'est toutefois pas précisée, et les exemples exposés infra laissent quelque peu dubitatif quant à la signification de ce montant, même s'il résulte pour partie du chiffrage des réformes législatives induites effectué par le Congressional Budget Office (CBO) ou par la commission conjointe des impôts.
Le GAO s'attache d'ailleurs désormais à suivre de nouveaux indicateurs, plus quantitatifs, comme le nombre de travaux réalisés dans les délais convenus.
Quoi qu'il en soit, le GAO s'est par ailleurs volontairement soumis aux dispositions du Federal Managers'Financial Integrity Act (FMFIA) de 1982 et au Federal Financial Management Improvement Act (FFMIA) de 1996 : à ce titre, le GAO publie des comptes annuels relativement détaillés, ainsi que des données de comptabilité analytique et un bilan, ce dernier recensant notamment les engagements de l'institution en matière de retraites de ses employés.
Ces comptes, ainsi que la qualité des procédures de contrôle de gestion interne, sont certifiés par un cabinet d'audit privé.
La transparence et le contrôle externe ne s'arrêtent d'ailleurs pas aux données comptables et aux coûts de fonctionnement.
En effet, le GAO, déjà soumis, comme tous les corps de contrôle fédéraux, aux principes détaillés dans le livret des « règles généralement acceptées pour l'audit des administrations publiques » s'efforce plus largement de communiquer sur ses méthodes .
D'ailleurs, en vertu du Freedom of Information Act de 1974 (la loi sur l'accès aux documents administratifs), le GAO communique à tout citoyen qui en fait la demande l'ensemble des pièces transmises par les administrations, ainsi que les documents de travail, les notes techniques et les indications méthodologiques liées à ses rapports, après leur publication, sous réserve de l'occultation des mentions nominatives et de la protection du secret des affaires, du secret défense, du secret diplomatique et de certaines données confidentielles.
Enfin, le GAO s'astreint tous les trois ans à l'évaluation d'un échantillon de ses audits financiers par un comité consultatif composé de trois personnalités extérieures ayant une forte expérience en matière d'administration publique (par exemple, un ancien directeur du Trésor), et il est envisagé d'étendre cette procédure de contrôle externe à d'autres types de travaux.