B. UNE INSTITUTION DE PLUS EN PLUS AU SERVICE DU CONGRÈS
1. Une institution qui n'était guère, à l'origine, au service effectif du Congrès
Au moment où le parlement français réfléchit au renforcement de ses capacités de contrôle, et notamment au développement éventuel d'un « droit de tirage » sur les missions des grands corps de contrôle de l'Etat, il est important de noter que le GAO n'était guère, à l'origine, au service du Congrès.
Certes, le GAO est formellement un service (une « agence ») du Congrès.
Certes, comme nous le verrons ci-dessous, les parlementaires disposent d'un droit de saisine du GAO.
Néanmoins, le GAO exerce un large éventail d'activités de conseil et de normalisation au profit des administrations de l'exécutif. Au nombre de 2.464 en 1999, les produits « légaux » ( legal products ) du GAO, c'est à dire les produits autres que les rapports d'audit, d'expertise ou d'évaluation, ne sont donc pas au service exclusif du Congrès.
En outre, à l'instar de la Cour des Comptes, et sous réserve de la réalisation d'un certain nombre de travaux périodiques, des réponses apportées aux saisines parlementaires et du respect de certaines obligations légales, le GAO détermine de manière autonome son programme de travail, notamment en matière d'audit et de contrôle des administrations publiques.
De fait, jusqu'aux années 1970, la quasi-totalité des travaux du GAO répondaient à ses propres priorités. Par exemple, selon le GAO, en 1969, les saisines parlementaires ne représentaient pas plus de 10 % de ses rapports et les responsables du GAO (presque toujours le Comptroller General ) n'avaient été auditionnés qu'à 24 reprises.
2. Une institution de manière croissante au service du Congrès
Cette situation devait s'infléchir progressivement au cours des décennies 1970 et 1980, en raison successivement de la défiance du Congrès envers l'exécutif à partir des années 1970 (à la suite notamment de l'affaire du Watergate ), puis de l'exigence du Congrès d'une approche davantage orientée-client de la part du GAO : les saisines directes se multiplièrent, et par surcroît le Congrès assortit un nombre croissant de textes législatifs de dispositions prévoyant leur évaluation automatique par le GAO au terme d'un certain délai.
Dès 1977, selon le GAO, les activités requises par le Congrès absorbaient 35 % de ses ressources humaines et les responsables du GAO (de plus en plus souvent les directeurs, en sus du Comptroller General et de son adjoint) étaient auditionnés à 111 reprises.
Cette évolution s'est poursuivie : selon le GAO, les activités au service du Congrès absorbent depuis la fin des années 1980 la très large majorité de ses ressources 46 ( * ) , et les responsables du GAO (jusqu'aux sous-directeurs) sont auditionnés plus de deux cents fois par an par le Congrès, ce qui représente un volume de travail considérable, puisque ces auditions sont le plus souvent précédées de la préparation d'un témoignage écrit ( testimony ), soigneusement validé par la hiérarchie du GAO
Il est difficile d'apprécier ce que recouvre réellement cette assertion : jusqu'au milieu des années 1980, des documents officiels du Congrès indiquaient ainsi que seulement 30 % des effectifs du GAO travaillaient directement pour le Congrès.
Il n'en demeure pas moins que le GAO se présente aujourd'hui comme une institution principalement au service du Congrès.
* 46 Cf. notamment « The Evolution of the GAO : From Voucher Audits to Program Evaluations », H.S. Stevens, document du GAO / OP-2-HP, janvier 1990.