CHAPITRE III :
LE CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE (CBO)
I. LA COMPLEXITÉ DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE AMÉRICAINE
Les missions du Congressional Budget Office (CBO), c'est à dire littéralement du bureau du budget du Congrès, sont étroitement liées aux caractéristiques et à la complexité de la procédure budgétaire américaine . Pour appréhender le rôle du CBO, il convient donc d'en rappeler les principaux traits.
A. LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE AVANT LA RÉFORME DE 1974
1. Les grands principes de la procédure budgétaire fédérale aux États-Unis : un jeu de pouvoirs et de contre-pouvoirs
Le Congrès des États-Unis joue un rôle plus actif dans l'élaboration et l'exécution du budget que les assemblées parlementaires de la plupart des pays européens : si le Congrès travaille à partir des propositions budgétaires du Président, il modifie souvent le montant des crédits, supprime ou ajoute des programmes et parfois supprime, crée ou modifie des impôts.
L'article premier et le seizième amendement de la Constitution des États-Unis confient en effet au Congrès le « pouvoir du portefeuille » ( power of the purse ).
Notons d'emblée que ce pouvoir est divisé entre les deux chambres du Congrès, aucune d'entre elles ne pouvant avoir le dernier mot.
Ce pouvoir est également limité par la Cour suprême , juge de constitutionnalité. En particulier, le Congrès doit respecter le principe d'égalité devant les charges publiques, et ne peut théoriquement imposer les États fédérés à raison de leurs activités ou propriétés.
Enfin, ce pouvoir peut être contrecarré par le droit de veto du Président des États-Unis. Une fois adoptés conformes par les deux chambres, les textes législatifs sont en effet transmis au Président, qui a dix jours pour les signer, ce qui leur donne force exécutoire, ou pour apposer son veto, qui ne peut être contourné que par un vote à la majorité des deux tiers dans chaque chambre.
A défaut de décision du Président à l'issue de ces dix jours, les textes sont promulgués si et seulement si le Congrès est en session. Cependant, si la fin de la législature est intervenue dans l'intervalle, le Président peut les « conserver » par devers lui sans les promulguer : c'est le veto de poche ( pocket veto ), auquel le Congrès ne peut s'opposer, et les textes concernés devront être entièrement réexaminés par la législature suivante.
Le veto présidentiel est relativement fréquent, mais il est d'usage difficile s'agissant des treize lois qui composent le budget . Il s'agit en effet d'un veto tout ou rien : le Président peut s'opposer à l'ensemble du texte, mais pas à l'une de ses dispositions.
Ce principe a d'ailleurs été vigoureusement réaffirmé par la Cour suprême.
Dans le cadre de son « contrat avec l'Amérique », et afin de faciliter la maîtrise des dépenses publiques, la majorité républicaine du Congrès avait en effet accordé en 1996 au Président Clinton (démocrate) un droit de veto sur toutes les dépenses budgétaires, sous réserve de la sauvegarde de la sécurité nationale et de l'information du Congrès dans un délai de cinq jours, ce dernier pouvant alors surmonter le veto présidentiel à la majorité des deux-tiers.
Cependant, la Cour suprême a estimé en 1998 que la loi portant création de ce veto ligne à ligne ( Line-item Veto Act ), par laquelle le Congrès avait limité ses propres prérogatives, était inconstitutionnelle.
Au total, ce jeu de pouvoirs et contre-pouvoirs contraint le Congrès et le Président à trouver un terrain d'entente au terme d'un bras de fer dont certaines politiques publiques, voire les fonctionnaires (à qui il est arrivé de n'être pas payés au début de l'année fiscale, faute d'accord, ni sur le budget définitif, ni même sur des mesures de continuation), peuvent être les otages et dont l'opinion est le témoin.