B. DES DÉRIVES PRÉVISIBLES
1. La gestion financière n'a été que peu améliorée en dépit de la fongibilité accrue
Si la fongibilité est aujourd'hui bien meilleure que par le passé, les conséquences positives qui en étaient attendues n'ont pas toutes été au rendez-vous. En particulier, l'une des personnes interrogées par votre rapporteur spécial indiquait que la fongibilité des ressources devait permettre de " mieux coller aux besoins de l'établissement ". Or, force est de constater que 1999 et 2000 ont été à cet égard de flagrants contre-exemples puisque ces années là, les crédits prévus pour l'ADEME ont été largement surdimensionnés par rapport aux besoins 28 ( * ) .
2. Dès la première année, le gouvernement s'est livré aux travers bien connus de la régulation budgétaire
Avec la substitution d'une subvention compensatrice aux taxes affectées, l'ADEME court désormais le risque de voir ses crédits faire l'objet de mesures de régulation budgétaire en cours d'année et des questions se posent sur la pérennité de ses ressources. L'ADEME n'est plus à l'abri des " pulsions budgétaires de l'Etat " comme l'indiquait l'une des personnes auditionnées par votre rapporteur spécial.
Lors d'une audition de votre rapporteur, le président de l'agence a indiqué qu'il avait l'engagement de l'Etat de ne pas opérer de régulation budgétaire sur l'exercice 1999. Or, par exemple, 50 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement et 1 million de francs en dépenses ordinaires ont été annulés sur le budget du Secrétariat d'Etat à l'Industrie au Journal Officiel du 26 novembre 1999. Selon la représentante du ministère du budget au conseil d'administration de l'agence, cette décision " a été prise sur la base du niveau d'engagements réels de l'agence sachant que fin novembre 99,8 millions de francs avaient été engagés sur une dotation initiale de 259 millions de francs d'autorisations de programme " 29 ( * ) .
De telles pratiques de régulation semblent contraires au principe tant vanté de la fongibilité budgétaire : si les crédits n'étaient pas consommés, ils auraient peut-être pu être reportés sur des actions qui manquaient de crédits ...
Une autre version de la " régulation ", beaucoup moins visible, a consisté à ne verser à l'ADEME que les crédits budgétaires dont elle avait besoin et ainsi à constituer des masses impressionnantes de crédits reportés d'une année sur l'autre 30 ( * ) .
3. Aucune visibilité à moyen terme n'est assurée dans le cadre d'un contrat pluriannuel
Afin de donner à l'ADEME une garantie pluriannuelle sur la pérennité et le niveau de ses ressources, la définition de la subvention annuelle aurait dû se faire dans le cadre de contrats pluriannuels conclus avec l'Etat. Le premier d'entre eux devait couvrir la période 1999-2002.
Au mois de mars 2001, aucune convention de cette nature n'a encore été signée entre l'Etat et l'ADEME. Il n'existe donc à ce jour aucun engagement formel du gouvernement que les crédits de l'ADEME ne seront pas soumis à la régulation budgétaire.
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La budgétisation des recettes de l'ADEME apparaît donc comme une bonne décision, malheureusement mise en oeuvre de façon extrêmement contestable :
- à court terme, elle a été l'occasion de donner des gages à un ministère représentatif de l'une des composantes de la " majorité plurielle " en lui permettant d'afficher une progression très forte de son budget annuel ;
- à moyen terme, elle n'a donné lieu à aucune responsabilisation de l'ADEME dans le cadre d'un contrat pluriannuel.
* 28 Cf troisième partie.
* 29 Procès-verbal du conseil d'administration du 10 décembre 1999.
* 30 Cf. troisième partie.