CONCLUSION
Au terme de sa mission de contrôle, votre rapporteur spécial a été amené à établir le triple constat suivant :
1- en matière de politique budgétaire , la politique menée par le gouvernement à l'égard de l'ADEME est très peu transparente et présente de nombreuses dérives que l'on croyait, à tort, quelque peu dépassées : surdimensionnement volontaire des crédits ex ante en période d'aisance financière, régulation budgétaire a posteriori , absence de visibilité budgétaire à moyen terme, ne serait-ce que d'une année sur l'autre. ;
2- en matière de réforme de l'Etat , à contre-courant des grandes déclarations du gouvernement sur ce thème, l'ADEME n'est encore aujourd'hui dotée d'aucun outil de gestion moderne et efficace : ni contrat pluriannuel d'engagements, ni inspection interne, ni contrôle de gestion, ni comptabilité analytique ;
3- en matière de politique environnementale , il semble que les effets d'affichage aient primé sur les réalisations concrètes : l'augmentation du budget ne doit pas être la priorité du ministère de l'environnement, surtout si celle-ci est factice ; la dénonciation du système de financement de l'ADEME n'aurait pas dû conduire à un mécanisme aussi pervers que l'affectation de la TGAP aux besoins exponentiels de la politique des 35 heures.
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE N° 1 : Liste des auditions et des contrôles
ANNEXE N° 2 : Questionnaires envoyés à l'ADEME
ANNEXE N° 3 : Les cinq taxes auparavant affectées à l'ADEME
ANNEXE N° 4 : Les taux d'aides dans le domaine des déchets
ANNEXE N° 5 : Bilans et comptes de résultat (1998-1999)
ANNEXE N° 6 : Budgets d'intervention et de fonctionnement (1995-2000)
ANNEXE N° 7 : Crédits contractualisés avec les collectivités
ANNEXE N ° 1
LISTE DES
AUDITIONS ET DES CONTRÔLES
Outre l'examen attentif des réponses aux questionnaires 34 ( * ) (contrôle dit " sur pièces "), votre rapporteur a complété ses analyses par une série d'auditions et plusieurs déplacements " sur place ".
I. AUDITIONS
- M. Jacques VERNIER, ancien président de l'ADEME - 29 juin 1999
- M. Pierre RADANNE, actuel président de l'ADEME - 29 juillet 1999
- Mme Anne BOSCHE-LENOIR, sous-directrice à la Direction du budget, et M. Laurent FOURQUET, administrateur civil - 21 octobre 1999
- M. Thierry WAHL, conseiller budgétaire et directeur adjoint du cabinet de Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement - 21 octobre 1999
- M. Vincent DENBY-WILKES, ancien directeur général de l'ADEME - 27 octobre 1999
- M. Alain BOURNAZEL, contrôleur d'Etat de l'ADEME, et Mme Liliane MERVILLE, administratrice civile - 6 juillet 2000
- M. Claude WENDLING, inspecteur des finances - 11 juillet 2000
II. CONTRÔLES SUR PLACE
- au Ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire : MM. Philippe VESSERON, directeur des pollutions et des risques, Jean-Pierre HENRY, directeur adjoint et Pierre PARAYRE, administrateur civil chargé de mission - 8 juin 2000
- au siège parisien de l'ADEME : MM. Pierre RADANNE, président et Gilles VANACKERE, directeur administratif et financier - 6 juillet 2000
- à la délégation régionale Alsace : M. Claude LIVERNAUX, délégué régional - 27 septembre 2000
- à la délégation régionale Centre : M. Alain BOUDARD, délégué régional - 25 octobre 2000
ANNEXE N° 2
QUESTIONNAIRES
ENVOYÉS À L'ADEME
La mission de contrôle menée par votre rapporteur spécial, entamée en juillet 1999, ne s'est achevée qu'en mars 2001, en raison principalement des difficultés rencontrées par votre rapporteur spécial pour obtenir des réponses écrites de l'ADEME à ses différents questionnaires.
A la suite de l'audition de M. Pierre Radanne le 29 juillet 1999 et en accord avec ce dernier, votre rapporteur spécial a fait parvenir à l'ADEME un questionnaire en date du 29 juillet 1999, et posant la date limite pour l'envoi des réponses au 15 septembre 1999.
Sans réponse à cette date, M. Radanne a été relancé le 20 octobre puis son directeur financier a été contacté à cinq reprises entre novembre et février (15 novembre, 14 décembre, 23 décembre, 20 janvier et 3 février). Le 27 mars 2000, le rapporteur spécial étant toujours sans réponse, le directeur financier a été relancé, le questionnaire a de nouveau été transmis au Président de l'ADEME qui y a répondu le 15 mai suivant.
Il est inacceptable qu'il ait fallu plus de neuf mois et des relances incessantes pour répondre à une douzaine de questions d'ordre général.
Un second questionnaire a été transmis à l'ADEME le 20 juin 2000. Au mois de mars 2001, soit plus de neuf mois plus tard, votre rapporteur n'a reçu les réponses qu'à cinq questions (sur dix questions au total).
Enfin, le 22 juillet 2000, un troisième questionnaire a été adressé à l'ADEME. Au mois de mars 2001, sur un total de cinq questions, deux demeurent encore sans réponse.
Les parties grisées indiquent les questions auxquelles l'ADEME n'a pas toujours répondu.
I. QUESTIONNAIRE DU 29 JUILLET 1999 35 ( * )
1) Présentation du budget
Présenter depuis 1997 (y compris prévisions 2000) le budget de l'ADEME en distinguant entre le budget de fonctionnement et le budget d'intervention, entre les différentes origines des ressources (en particulier distinguer selon le ministère concerné), etc. Quelle marge de manoeuvre l'ADEME conserve-t-elle face à sa tutelle pour déterminer la répartition de ses dépenses.
2) Consommation du budget
Etablir un tableau récapitulant, pour 1997, 1998 et le premier semestre 1999, le taux de consommation des crédits inscrits au budget de l'ADEME par type d'action. Analyser ces données. Justifier les éventuels reports et déports constatés. Expliquer en particulier les taux de consommation inférieurs à 60 % au 31 décembre 1998.
3) La trésorerie
Fournir une note sur l'état et l'évolution de la situation de la trésorerie de l'ADEME depuis 1995. Commenter les évolutions.
4) Régulation budgétaire
Fournir une note sur les différentes opérations de régulation budgétaire des crédits de l'ADEME depuis 1997. Quels sont les engagements ministériels en la matière pour 2000 ?
5) Contrats de plan
Etat d'avancement du contrat de plan Etat-ADEME. Contenu prévisible. Fournir une courte note sur le volet ADEME des contrats de plan Etat-régions.
6) Maîtrise de l'énergie
Récapituler les crédits consacrés à cette politique depuis 1997 (y compris prévisions 2000). Indiquer les actions menées au titre de 1999 et les projets d'activité 2000. Indiquer le taux de consommation des crédits consommés au 30 juin 1999 et les perspectives pour le 31 décembre.
7) Déchets
Récapituler les crédits consacrés à cette politique depuis 1997 (y compris prévisions 2000). Indiquer les actions menées au titre de 1999 et les projets d'activité 2000. Fournir l'étude sur laquelle le conseil d'administration s'est fondé pour modifier les taux d'aide. Indiquer les efforts entrepris par l'ADEME pour développer sa prospective opérationnelle. Fournir un tableau synthétique présentant l'évolution des taux d'aide depuis 1996. Indiquer en parallèle l'évolution constatée du coût moyen des investissements présentés. Faire le point sur les files d'attente en 1998 et 1999.
8) Pollution de l'air
Récapituler les crédits consacrés à cette politique depuis 1997 (y compris prévisions 2000). Indiquer les actions menées au titre de 1999 et les projets d'activité 2000.
9) Huiles usagées
Récapituler les crédits consacrés à cette politique depuis 1997 (y compris prévisions 2000). Indiquer les actions menées au titre de 1999 et les projets d'activité 2000.
10) Bruit
Récapituler les crédits consacrés à cette politique depuis 1997 (y compris prévisions 2000). Indiquer les actions menées au titre de 1999 et les projets d'activité 2000.
11) Recherche
Récapituler les crédits consacrés à cette politique depuis 1997 (y compris prévisions 2000). Indiquer les actions menées au titre de 1999 et les projets d'activité 2000. Fournir une note sur la politique de la recherche menée par l'ADEME. Quels sont ses partenaires ? comment sont-ils sélectionnés ? pour quels montants de subventions ? avec quels résultats et quels contrôles de leur action ?
12) La relocalisation à Angers
Présenter cette opération ainsi que son coût annuel pour l'ADEME jusqu'en 2001. Fournir tous documents utiles pour apprécier le coût de cette opération. Quelles compensations sont-elles prévues pour les personnels ? Détailler le contenu du plan d'accompagnement social.
13) Le recrutement de nouveaux personnels
Fournir une note sur le personnel de l'ADEME : effectifs, statuts, missions, temps-plein/temps partiels, qualification, localisation géographique, etc. Présenter les évolutions depuis 1995. Fournir une note sur le recrutement de 100 nouveaux personnels : pour renforcer quelles missions ? quelles catégories de personnels ? quel statut ? avec quel impact sur le budget de fonctionnement ?
14) Chantiers en cours
Fournir des notes détaillées sur les sujets suivants : l'instauration d'une comptabilité matière et la mise en place d'une logique d'engagement ; les projets de fonds de garantie ; la " réinstallation " des comités de gestion.
II. QUESTIONNAIRE DU 20 JUIN 2000
Transmettre les documents suivants (exercices 1997-1999) :
1) procès-verbaux des conseils d'administration (1997-2000)
2) rapports de gestion et comptes (y compris EPRD) pour toute la période contrôlée
3) liste et description de tous les procès , plaintes, actions et procédures judiciaires intervenus au cours de la période contrôlée ou en cours
4) état des dix personnes les mieux rémunérées , pour chacun des exercices sous revue
5) déclaration des honoraires et autres rémunérations versées à des collaborateurs extérieurs
6) note sur le cadre juridique des opérations de trésorerie
7) note sur le contrôle interne , son organisation, son rattachement au sein du groupe
8) liste des rapports (1997-2000) de l'inspection générale
9) rapports d'audit externes commandés depuis 1995
10) rapports du contrôleur d'Etat pour la période sous revue
III. QUESTIONNAIRE DU 22 JUILLET 2000
1) L'activité internationale de l'ADEME : nombre de contrats, montants, marges bénéficiaires, modes de comptabilisation et d'imputation des coûts, financement, etc. Distinguer selon qu'il s'agit de contrats " commerciaux " ou de " service public ". Les ministères prennent-ils à leur charge le coût des contrats qu'ils imposent à l'ADEME ?
2) La délocalisation à Angers : indiquer le coût du m 2 du nouvel immeuble et son évolution depuis le lancement du projet ; le surcoût lié aux normes " Haute Qualité Environnementale " ; le nombre de personnes qui seront amenées à y travailler ; préciser le plan de financement actuel (collectivités locales, provisions de l'ADEME, subventions de l'Etat, revente de bâtiments, emprunt, etc.).
3) Les 35 heures : fournir une note sur l'application des 35 heures à l'ADEME ; en préciser les conséquences en termes de personnels et de coûts.
4) Les annulations d'avances remboursables : faire une note sur les avances remboursables non remboursées (origine, montants annulés, montants restant dans les comptes, procédures de provisionnement et d'annulation, suivi depuis l'origine, etc.).
5) La politique des déchets ménagers : fournir les études AMORCE et BIPE Conseil sur les prévisions d'investissements. Dans quelle mesure ces prévisions ont-elles été confirmées dans les faits ? Présenter sous forme de tableau le montant des investissements par année (depuis 1997 et jusqu'en 2000) ainsi que les subventions accordées par l'ADEME. Justifier les variations du taux d'aide ainsi observé.
ANNEXE N ° 3
LES CINQ TAXES
AUPARAVANT AFFECTÉES À L'ADEME
Il existait jusqu'en 1998 cinq taxes affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et dont l'objet était de taxer les émissions polluantes :
1) la taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés, instituée par l'article 7 de la loi du 13 février 1992 relative à l'élimination des déchets, possède un caractère fiscal. Elle est acquittée par les exploitants de décharges de déchets ménagers et assimilés et son produit est destiné à soutenir le développement de techniques de traitement innovantes, à financer des investissements et à aider les communes d'accueil des nouvelles installations ;
2) la taxe sur les déchets industriels spéciaux, instituée par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, a également un caractère fiscal. Elle est acquittée par les exploitants des installations de traitement ou de stockage de déchets industriels spéciaux et son produit est destiné à financer le traitement et la réhabilitation des sites pollués " orphelins " 36 ( * ) ;
3) la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, instituée par le décret n° 85-582 du 7 juin 1985, est acquittée par les exploitants d'installations émettant certains rejets dans l'atmosphère ; le produit de la taxe est affecté à la surveillance de la qualité de l'air et au financement de projets de lutte contre la pollution atmosphérique ;
4) la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires, instituée par la loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, a un caractère fiscal. Elle est acquittée par les compagnies aériennes utilisant les grands aérodromes et son produit est destiné à aider les riverains de ces aéroports à réaliser des travaux d'isolation acoustique ;
5) la taxe parafiscale sur les huiles de base, instituée en 1986 et réformée par le décret du 31 août 1989 puis par celui du 31 août 1994, est acquittée par les personnes mettant sur le marché des huiles neuves ou régénérées. Son produit est affecté au financement de l'élimination ou de la régénération des huiles usagées, à des actions de communication et à des investissements pour la mise en place de points de collecte.
ANNEXE N ° 4
LES TAUX D'AIDES
DANS LE DOMAINE DES DÉCHETS
(en %)
|
Equipements |
1998 |
1999 |
|
Stations de transfert |
50 |
20 |
|
Déchetteries |
50 |
20 |
|
Collecte séparative |
50 |
30 |
|
Tri |
50 |
20 |
|
Compostage individuel |
50 |
30 |
|
Collecte et traitement des déchets verts |
50 |
20 |
|
Collecte et traitement des autres déchets organiques |
50 |
30 |
|
Incinération avec valorisation énergétique |
10 |
5 |
|
Aide complémentaire à la valorisation énergétique |
15, 25 et 35 |
10, 15 et 20 |
|
Plates-formes de maturation des mâchefers |
30 et 50 |
20 |
ANNEXE N ° 5
BILANS ET COMPTES
DE RÉSULTATS 1998 ET 1999
Bilans simplifiés 1998 et 1999
|
Actif |
1998 |
1999 |
Passif |
1998 |
1999 |
|
Immobilisations |
178 |
216 |
Ressources longues, dont - réserves facultatives * - provisions pour risques |
214 12 26 |
263 17 37 |
|
Actif circulant, dont - disponibilités |
3672 3193 |
3467 2531 |
Passif circulant |
3635 |
3419 |
Comptes de résultats simplifiés 1998 et 1999
|
Charges |
1998 |
1999 |
Produits |
1998 |
1999 |
|
Charges d'exploitation dont charges de personnel |
1451 232 |
1833 252 |
Produits d'exploitation dont subventions Etat et autres ressources affectées |
1462 493 |
1841 959 |
|
Résultat d'exploitation |
11 |
8 |
|||
|
Charges financières |
9 |
76 |
Produits financiers |
25 |
23 |
|
Résultat financier |
16 |
- 53 |
|||
|
Charges exceptionnelles |
2 |
14 |
Produits exceptionnels |
18 |
44 |
|
Résultat exceptionnel |
16 |
30 |
|||
|
Dotations aux amortissements et provisions |
52 |
63 |
Reprise amortissements et provisions |
15 |
87 |
|
Impôt sur les bénéfices |
34 |
42 |
|||
|
TOTAL CHARGES |
1 515 |
1 987 |
TOTAL PRODUITS |
1 520 |
1 994 |
|
Résultat |
5 |
7 |
|||
|
TOTAL GENERAL |
1 520 |
1 994 |
ANNEXE N ° 6
BUDGETS
D'INTERVENTION ET DE FONCTIONNEMENT (1995-2000)
Budgets de l'ADEME (1995-2000) - crédits de paiement
(en millions de francs)
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000* |
|
|
Budget d'intervention |
||||||
|
Crédits INDUSTRIE |
152 |
105 |
85 |
78 |
180 |
127 |
|
Crédits RECHERCHE |
123 |
130 |
141 |
113 |
109 |
108 |
|
Crédits ENVIRONNEMENT |
16 |
17 |
62 |
2 |
751 |
1 718 |
|
Utilisation de CP sur exercices antérieurs |
33 |
- |
54 |
80 |
36 |
- |
|
Autres ressources |
91 |
62 |
59 |
69 |
96 |
90 |
|
Sous-total crédits d'intervention |
416 |
314 |
404 |
342 |
1 181 |
2 043 |
|
Taxe AIR |
132 |
152 |
185 |
180 |
13 |
- |
|
Taxe HUILES |
119 |
109 |
115 |
104 |
0 |
- |
|
Taxe BRUIT |
46 |
43 |
45 |
60 |
15 |
- |
|
Taxe DECHETS ménagers et assimilés |
537 |
652 |
805 |
893 |
81 |
- |
|
Taxe DECHETS industriels spéciaux |
43 |
79 |
91 |
99 |
- 22 |
- |
|
Sous-total Taxes |
877 |
1 034 |
1 240 |
1 337 |
86 |
0 |
|
Total Intervention |
1 294 |
1 348 |
1 644 |
1 678 |
1 267 |
2 043 |
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000* |
|
|
Budget de fonctionnement |
||||||
|
Crédits INDUSTRIE |
95 |
95 |
88 |
95 |
96 |
97 |
|
Crédits RECHERCHE |
71 |
72 |
72 |
74 |
75 |
76 |
|
Crédits ENVIRONNEMENT |
45 |
29 |
13 |
7 |
152 |
162 |
|
Subvention relocalisation |
- |
0,7 |
1,1 |
1 |
7 |
1 |
|
Autres ressources |
21 |
21 |
25 |
26 |
57 |
46 |
|
Sous-total crédits budgétaires et autres |
232 |
217 |
200 |
203 |
385 |
382 |
|
Taxe AIR |
13 |
10 |
12 |
12 |
- |
- |
|
Taxe HUILES |
3 |
4 |
4 |
3 |
- |
- |
|
Taxe BRUIT |
2 |
2 |
2 |
3 |
- |
- |
|
Taxe DECHETS ménagers et assimilés |
34 |
57 |
72 |
80 |
- |
- |
|
Taxe DECHETS industriels spéciaux |
3 |
7 |
8 |
9 |
- |
- |
|
Sous-total frais de gestion des Taxes |
56 |
80 |
98 |
107 |
0 |
0 |
|
Total fonctionnement |
287 |
297 |
298 |
309 |
385 |
382 |
|
TOTAL GENERAL |
1 581 |
1 645 |
1 942 |
1 988 |
1 652 |
2 425 |
* budget initial
ANNEXE N° 7
CRÉDITS CONTRACTUALISÉS AVEC LES
COLLECTIVITÉS
Crédits de l'ADEME contractualisés avec les collectivités locales (1992-2000)
(en millions de francs)
|
ADEME (1) |
Régions (2) |
Départements (3) |
Total collectivités (2) + (3) = (4) |
Part de l'ADEME dans le total des aides
|
|
|
1992 |
55 |
45 |
12 |
57 |
49 % |
|
1993 |
47 |
44 |
4 |
48 |
49 % |
|
1994 |
58 |
52 |
15 |
67 |
46 % |
|
1995 |
65 |
56 |
18 |
74 |
47 % |
|
1996 |
104 |
64 |
46 |
110 |
49 % |
|
1997 |
154 |
53 |
71 |
124 |
55 % |
|
1998 |
339 |
114 |
100 |
215 |
61 % |
|
1999 |
408 |
214 |
185 |
399 |
51 % |
|
2000 |
880 |
620 |
330 |
950 |
48 % |
* 34 Voir questionnaires en annexe n° 2.
* 35 Réponses parvenues à votre rapporteur spécial le 15 mai 2000.
* 36 Il s'agit des sites pollués n'ayant plus de propriétaire clairement identifié.