N° 236
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 mars 2001 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur la mission de contrôle effectuée à l' Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ,
Par M. Philippe ADNOT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Environnement.
INTRODUCTION
Au 1 er janvier 1999, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) a connu un bouleversement majeur dans son mode de financement avec la suppression de ses taxes affectées et leur remplacement par des subventions budgétaires : la loi de finances pour 1999 a en effet créé la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en regroupant (et augmentant) les taxes auparavant affectées à l'ADEME et a versé son produit au budget général de l'Etat ; cette même loi de finances a instauré de nouvelles subventions à l'ADEME pour compenser la perte de ses recettes de taxes affectées.
Quelques mois plus tard, en mai 1999, l'ADEME a brutalement décidé de modifier à la baisse son barème d'aides aux collectivités locales dans le domaine des installations de déchets.
Ces deux événements ont conduit votre rapporteur spécial, chargé à la commission des finances du Sénat de veiller au bon emploi des crédits de l'environnement, à décider de mener une mission de contrôle sur cet établissement au cours de l'année 2000.
Il lui a paru d'autant plus important de contrôler l'ADEME que celle-ci était désormais financée exclusivement par des subventions d'origine budgétaire votées par le Parlement.
* *
*
L'ADEME est un établissement public industriel et commercial (EPIC) placé sous la triple tutelle des ministres chargés de la recherche, de l'environnement et de l'énergie et créé par la loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990, par fusion de trois établissements existants : l'Agence pour la qualité de l'air (AQA), l'Agence française de maîtrise de l'énergie (AFME) 1 ( * ) et l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets (ANRED).
L'ADEME, dont le champ d'intervention est très large (pollution atmosphérique, sonore, déchets, économies d'énergie, etc.) est chargée de trois enjeux environnementaux particulièrement importants à l'aube du troisième millénaire :
- l'économie du déchet , puisque l'ADEME doit promouvoir le développement d'ici à 2002 des capacités de collecte sélective et de traitement, notamment par les collectivités locales et assurer la pérennité des filières de valorisation ;
- la pollution de l'air , pour doter notre pays d'un dispositif de surveillance de l'air en liaison avec les collectivités locales et en oeuvrant en faveur de la réduction des émissions de produits polluants ;
- la maîtrise de l'énergie , dans le cadre notamment des engagements de réduction des émissions de dioxyde de carbone pris par la France à Kyoto sur la période 1990-2010.
L'ADEME constitue donc, dans ses champs d'intervention, une pièce centrale de la politique environnementale du gouvernement et un véritable " bras armé " de l'Etat avec un budget de plus de 2,4 milliards de francs en 2000.
Cette agence compte aujourd'hui près de 800 personnes, sur trois sites différents (Paris, Angers et Valbonne), 26 délégations régionales en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer, ainsi que 3 représentations territoriales dans les territoires d'outre-mer.
Depuis sa création en 1990, l'ADEME semble avoir subi une succession de crises (choc des cultures lors de la fusion en 1990, crises de trésorerie ponctuelles jusqu'en 1998 2 ( * ) , vacance de la présidence pendant plus d'un an suite au changement de majorité gouvernementale en 1997, crise des déchets en 1998, augmentation sans précédent de son budget depuis 1998, choc de la TGAP en 1999, etc.) peut-être préjudiciables à son bon fonctionnement.
Aujourd'hui, à la veille de l'échéance de 2002 3 ( * ) relative aux déchets et alors que la réduction de l'émission des gaz à effet de serre avant 2010 devrait constituer une priorité phare de l'établissement, l'ADEME a-t-elle atteint un " régime de croisière " satisfaisant qui permette de compter sur elle pour faire face aux grands enjeux environnementaux qui attendent la France dans les toutes prochaines années ?
* *
*
Le présent rapport rend compte des trois principales observations de votre rapporteur spécial :
1- l'ADEME doit encore améliorer son fonctionnement interne pour pouvoir contrôler de façon satisfaisante le développement de ses activités et atteindre enfin un " régime de croisière " efficace ;
2- la fin de l'autonomie financière de l'ADEME l'a fait entrer dans une logique budgétaire, qui présente d'ores et déjà de nombreux travers : détournement du principe pollueur-payeur pour financer les 35 heures, régulation budgétaire, absence de visibilité budgétaire, etc. ;
3- le vote par le Parlement en 1999 et 2000 de crédits d'intervention de l'agence manifestement surdimensionnés traduit des pratiques gouvernementales de dissimulation budgétaire.
* 1 Dans laquelle avait été dissout le Commissariat à l'énergie solaire.
* 2 Dues au non versement de certaines subventions budgétaires (notamment des ministères de l'industrie et de la recherche). Ces crises de financement de certaines actions voisinaient avec des trésoreries pléthoriques sur d'autres politiques financées par les taxes affectées.
* 3 La loi du 13 juillet 1992 a rénové la loi-cadre sur les déchets du 15 juillet 1975 et prévoit notamment la limitation de la mise en décharge, à partir du 1 er juillet 2002, aux seuls " déchets ultimes ".