CHAPITRE TROIS
UNE
GESTION DES PERSONNELS EN VOIE D'AMÉLIORATION MAIS ENCORE
PERFECTIBLE
Malgré la petite taille des effectifs du ministère de l'emploi, leur gestion a révélé des dysfonctionnements importants, mis en exergue par la Cour des comptes dans son rapport particulier relatif à La fonction publique de l'Etat , publié en janvier 2000.
L'ensemble des interlocuteurs que vos rapporteurs ont rencontrés au cours de leur mission, soit au Sénat soit au sein des services du ministère, leur ont assuré que ces dysfonctionnements étaient aujourd'hui régularisés ou en voie de l'être.
La DAGEMO, pour sa part, estime que la pénurie des effectifs est la cause essentielle de la gestion parfois défaillante des personnels, la nécessité de faire face à des besoins croissants ayant conduit les gestionnaires à recourir à des pratiques parfois irrégulières.
Toutefois, vos rapporteurs considèrent que la forte centralisation de la gestion des personnels n'a pu qu'accentuer ces dysfonctionnements, et ne permet pas, aujourd'hui encore, d'assurer la sincérité de l'autorisation budgétaire votée par le Parlement, c'est-à-dire de connaître avec précision le nombre des fonctionnaires du ministère de l'emploi.
I. LES DYSFONCTIONNEMENTS DANS LA GESTION DES PERSONNELS SERAIENT RÉGULARISÉS OU EN VOIE DE L'ÊTRE
A. LES IRRÉGULARITÉS RELEVÉES PAR LA COUR DES COMPTES ...
L'étude de la Cour des comptes a porté sur les directions régionales et directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, sur la période 1992-1995.
La Cour des comptes a mis en évidence trois faits relatifs à la gestion des personnels des services déconcentrés du ministère de l'emploi :
- des carences dans la gestion des emplois budgétaires ;
- la méconnaissance des effectifs réels ;
- des infractions aux règles relatives à la gestion des personnels.
1. Les carences de la gestion des emplois budgétaires
a) Il existe des écarts entre les emplois budgétaires et les effectifs réels
Les effectifs réels occupant les emplois figurant en loi de finances initiale ne correspondent pas à la prévision budgétaire.
Ce constat peut revêtir trois formes :
• Les modifications liées aux blocages et aux surnombres
Les mouvements (transferts, blocages, surnombres et régulation budgétaire) affectant les personnels et constatés en cours de gestion, dont certains se compensent, résultent de trois phénomènes :
- des retards dans l'application des mesures de gestion des personnels : un important retard a été pris dans l'application du protocole d'accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille indiciaire de la fonction publique (le protocole Durafour) aux catégories B et C, ce qui a entraîné des surnombres dans certains grades et des blocages de carrière dans d'autres ;
- l'abandon de mesures statutaires ou la non inscription des crédits budgétaires correspondants : en 1993, avait été annoncé un projet d'unification de l'inspection du travail, mais le projet a été abandonné en 1997, alors que ce corps est doté d'un statut interministériel ;
- la régulation budgétaire : dans le cadre de la régulation des dépenses publiques décidée chaque année par le gouvernement, certains emplois devenus vacants sont " gelés " et ne peuvent donner lieu à recrutement (96 emplois ont été " gelés " dans les directions régionales et départementales en 1992, et 258 en 1995).
• La sous-occupation chronique de certaines catégories d'emplois
Les vacances d'emplois (le taux d'occupation des emplois ouverts en loi de finances initiale était de 96 % en 1992 et de 93,5 % en 1995 dans les directions régionales et départementales) résultent soit des décisions gouvernementales de gel d'emplois au titre de la régulation budgétaire, soit d'un excès d'emplois gagés en compensation de surnombres autorisés en gestion et de transferts, soit d'une gestion aléatoire des flux d'entrants et de sortants des corps.
Cette situation ne concerne pas que les services déconcentrés. L'administration centrale a également à souffrir de vacances d'emplois : 97 % des emplois budgétaires de l'administration centrale étaient occupés en 1998, 95 % en 1999 et 92 % en 2000, comme le montre le tableau ci-après.
• La rémunération par les services déconcentrés d'agents n'y exerçant pas
Parmi les agents comptés au nombre des effectifs des services déconcentrés, certains n'y servent pas : en 1996, ils étaient 304 dans les directions régionales et départementales. Il s'agit de fonctionnaires en stage de formation initiale, en décharge syndicale ou mis à disposition d'autres services.
Or, près du tiers de ces mises à disposition est irrégulier. En 1996, 83 agents des services déconcentrés du travail (essentiellement des fonctionnaires de catégorie A) étaient en fait employés à l'administration centrale, alors que la procédure normale serait le transfert des emplois budgétaires correspondants sur les chapitre et article budgétaires appropriés de l'administration centrale.