2. Les " sous-traitants " du ministère de l'emploi
a) L'UNEDIC et les ASSEDIC
L'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans le commerce et l'industrie (UNEDIC) et le réseau des Associations pour l'emploi dans le commerce et l'industrie (ASSEDIC) sont des associations de droit privé, régies par les dispositions de la loi de 1901.
Ces associations assurent la gestion paritaire de l'assurance-chômage 7 ( * ) .
Les ASSEDIC sont chargées d'affilier les employeurs, d'encaisser les contributions des entreprises et des salariés, d'inscrire, depuis le 1 er janvier 1998, les demandeurs d'emploi, et de verser des prestations aux chômeurs.
Elles versent ainsi, au titre de l'assurance-chômage relevant du régime conventionnel, l'allocation unique dégressive (AUD), l'allocation formation-reclassement (AFR), l'allocation chômeurs âgés (ACA), et les aides au reclassement du Fonds social.
Mais les ASSEDIC interviennent également pour le compte de l'Etat. Elles assurent le versement des allocations du Fonds de solidarité : l'allocation de solidarité spécifique (ASS) aux salariés privés d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'assurance-chômage, l'allocation d'insertion à certaines catégories de chômeurs tels que les apatrides ou les anciens détenus, ainsi que les aides spécifiques aux chômeurs âgés comme l'allocation spécifique d'attente (ASA), la préretraite licenciement et la préretraite progressive.
Il s'agit là d'autant de missions que l'Etat n'a pas à assumer directement alors qu'elles relèvent de ses compétences traditionnelles, la solidarité nationale en l'occurrence.
Le coût de cette fonction de prestataire de service de l'Etat pour le paiement de certaines allocations s'établit à environ 18 milliards de francs, dont 15 milliards de francs au titre de l'ASS.
Les effectifs de l'UNEDIC et du réseau des ASSEDIC s'élèvent à 14.259 personnes. S'il n'est guère aisé d'individualiser le nombre de ces agents intervenant pour le compte de l'Etat, il est possible de procéder à une estimation rapprochant le montant des crédits gérés par l'assurance-chômage, soit environ 110 milliards de francs au titre de l'indemnisation, auxquels il convient d'ajouter les 18 milliards de francs au titre de la solidarité nationale, et ses effectifs totaux.
Ce sont ainsi environ 2.000 agents de l'UNEDIC et des ASSEDIC qui exercent leurs activités pour le compte de l'Etat.
b) Le CNASEA
Les activités du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) traduisent bien le fort accroissement de la politique de l'emploi et la sous-traitance dont elle a fait l'objet.
Le CNASEA a été créé en 1966, avec pour mission d'assurer le paiement d'aides essentiellement financées par le ministère de l'agriculture et destinées à la modernisation des exploitations agricoles. Il est d'ailleurs placé depuis l'origine sous la tutelle du ministère de l'agriculture. Rien ne le prédisposait par conséquent à s'investir dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle.
Mais à partir du début des années 1980, ses actions en la matière se sont développées.
En matière d'emploi, le CNASEA est chargé du versement aux employeurs de l'aide de l'Etat attachée aux dispositifs visant à développer l'emploi dans le secteur non marchand : contrats emploi-solidarité, contrats emploi consolidé, emplois de ville, puis emplois-jeunes (à l'exception de ceux recrutés par l'éducation nationale et par le ministère de l'intérieur)...
En matière de formation professionnelle, il rémunère par convention avec le ministère de l'emploi et par convention avec chacune des régions à l'exception de Languedoc-Roussillon les stagiaires de la formation professionnelle.
Il est associé par le ministère de l'emploi à l'élaboration des textes concernant les procédures de paiement relatives aux mesures qui lui sont confiées.
Il est amené à élaborer des logiciels pour gérer les aides dont le paiement lui est confié. Il met en oeuvre des logiciels spécifiques de transmission d'information ou des serveurs reliés à ces bases de données. Par ailleurs, il a acquis une compétence dans le domaine de l'élaboration de documents de demande d'aide.
Cette activité croissante du CNASEA en matière d'emploi et de formation professionnelle explique la modification en cours de ses statuts qui le placeront à l'avenir sous la tutelle conjointe du ministère de l'agriculture et de l'emploi.
Le CNASEA est intervenu à l'origine comme prestataire de services du ministère de l'emploi , cette activité étant matérialisée par convention : la convention du 28 janvier 1992 lie ainsi le CNASEA à l'Etat, et est modifiée par avenant chaque fois qu'une action nouvelle lui est confiée. A cet égard, il a indiqué à vos rapporteurs que " lorsque le ministère du travail, qui ne souhaitait pas développer ses services pour verser de telles aides, a recherché un organisme public capable de lui servir de sous-traitant, il s'est adressé au CNASEA [...] et a progressivement chargé le CNASEA d'activités nouvelles ".
Pour mener à bien ses missions, le CNASEA dispose de 1.462 emplois budgétaires en 1999, dont 920 exercent leurs activités dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle, soit 63 % du total.
Ainsi, en 1999, il a pris en charge 189.335 stagiaires de la formation professionnelle pour le compte de l'Etat, les rémunérations versées s'élevant à 2,48 milliards de francs.
Il a payé 440.846 CES, pour un montant de 9,93 milliards de francs, 127.277 CEC, pour un montant de 4,04 milliards de francs, et 123.122 emplois-jeunes, ce qui représente 8,39 milliards de francs. Du reste, pour chaque dispositif dont le paiement lui est confié, un cahier des charges est élaboré par le demandeur d'ordre et le CNASEA agit conformément à ses exigences : la décision de verser une aide, en effet, est prise par le financeur, en général l'Etat, et le Centre paie au vu de cette décision, puis gère les présences et assure le recouvrement des indus.
Au total, il apparaît que le ministère de l'emploi, qui a pu ne pas souhaiter assurer lui-même certaines tâches de gestion qui lui paraissaient pouvoir être mieux remplies par un organisme spécialisé, a fait appel à des prestataires de services intervenant comme sous-traitants, pour son compte, de la politique de l'emploi.
Si ce phénomène a permis au ministère de l'emploi de se recentrer sur l'aspect régalien de ses activités, en particulier la mise en place d'un dispositif ou le suivi et l'évaluation des politiques publiques en la matière, il a également bénéficié des moyens en personnels de ses sous-traitants.
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Ainsi peut-on estimer le nombre des agents qui interviennent dans la gestion de la politique de l'emploi de la façon suivante : - effectifs budgétaires du ministère de l'emploi : 10.115 - effectifs du service public de l'emploi : 27.796 - effectifs de l'UNEDIC : environ 2.000 au titre de la solidarité nationale - effectifs du CNASEA : 920 au titre de ses activités liées à l'emploi et à la formation professionnelle Soit un total de plus de 40.800 emplois. |
* 7 Vos rapporteurs n'aborderont pas dans le cadre du présent rapport les négociations en cours entre les partenaires sociaux, dénommées " refondation sociale ", destinées à renouveler la convention d'assurance-chômage.