N°
482
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 29
juin 2000
Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 septembre
2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relatif à l' archéologie préventive ,
Par M.
Jacques LEGENDRE,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Adrien Gouteyron,
président
; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Paul Hugot, Pierre
Laffitte, Ivan Renar,
vice-présidents
; Alain Dufaut, Ambroise
Dupont, André Maman, Mme Danièle
Pourtaud,
secrétaires
; MM. François
Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude
Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André
Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont,
Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël
Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi,
Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge
Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin
,
Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-François
Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert,
Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade,
Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (11
ème
législ.) :
Première lecture :
1575, 2167
et T.A.
453
.
Deuxième lecture :
2303
,
2393
et T.A.
513
.
Sénat
: Première lecture :
239, 276
et
T.A.
110
(1999-2000).
Deuxième lecture :
357
(1999-2000).
|
Patrimoine. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
L'Assemblée nationale a examiné le 23 mai dernier en
deuxième lecture le projet de loi relatif à l'archéologie
préventive que le Sénat avait adopté le 28 mars en
première lecture.
Avant de présenter les modifications introduites par l'Assemblée
nationale, votre rapporteur rappellera les préoccupations qui avaient
guidé le Sénat lors de la première lecture.
Le projet de loi présenté par le gouvernement, dont
l'Assemblée nationale n'avait pas modifié la logique en
première lecture, poursuivait deux objectifs :
- créer un monopole d'exécution des fouilles
d'archéologie préventive, confié à un nouvel
établissement public administratif issu de la transformation de
l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) ;
- instaurer un nouveau mécanisme de financement des
opérations de fouilles fondé sur une redevance perçue par
le nouvel établissement public sur les aménageurs.
Le Sénat n'avait pas contesté la nécessité de
clarifier les règles juridiques applicables aux opérations
d'archéologie préventive, nécessité
soulignée au demeurant tant par les aménageurs que par les
archéologues.
Il convenait en effet, de mettre fin à la fiction juridique selon
laquelle ces fouilles se déroulent dans le cadre du titre II de la loi
du 27 septembre 1941 qui autorise l'Etat à exécuter des fouilles
sur des terrains qui ne lui appartiennent pas alors même qu'il ne les
réalise pas plus qu'il ne les finance.
Une réforme de la loi de 1941 s'imposait à l'évidence.
Le Sénat a souhaité que cette réforme soit l'occasion de
parvenir à un équilibre satisfaisant entre deux objectifs
également légitimes mais qui sur le terrain, apparaissent encore
trop souvent contradictoires : les impératifs de la protection du
patrimoine et de la science historique, d'une part, et les contraintes pesant
sur la réalisation d'équipements nécessaires au
développement économique, d'autre part.
Cet équilibre ne semblait pas aller de soi dans le projet transmis par
l'Assemblée nationale.
• La première préoccupation du Sénat a
consisté à
établir une distinction très claire
entre l'autorité qui prescrit les fouilles et celui qui les
réalise
. La confusion entretenue sur ce point par le projet de loi
créait, en effet, entre les services de l'Etat et
l'établissement, dont l'équilibre financier dépend du
nombre des opérations archéologiques prescrites, une
consanguinité aux conséquences fâcheuses.
Ainsi, constatant que le texte s'en tenait à un rappel très
général des compétences de l'Etat en ce domaine, dont
l'articulation avec la loi de 1941 n'apparaissait pas clairement, le
Sénat avait souhaité réaffirmer à l'article premier
les prérogatives de l'Etat et préciser à l'article
1
er
bis
les conditions dans lesquelles sont prescrites les
opérations archéologiques.
A cette occasion, le Sénat avait tenté de corriger le
déséquilibre, déjà constaté aujourd'hui,
entre des services de l'Etat faiblement dotés et un opérateur de
fouilles disposant de fortes capacités d'expertise. A ce titre, il avait
renforcé les garanties scientifiques dont doivent être
entourées les prescriptions de l'Etat, en introduisant dans la loi une
procédure consultative calquée sur celle qui prévaut
depuis 1994.
Par ailleurs, pour répondre au souhait des aménageurs d'anticiper
le coût et donc la durée des fouilles, le Sénat avait
prévu que celle-ci serait fixé par l'Etat dès la
prescription des opérations archéologiques.
• Le Sénat, également soucieux de garantir
l'efficacité économique mais aussi scientifique de l'organisation
de l'archéologie préventive, avait considéré que
le monopole concédé à l'établissement public
posait plus de problèmes qu'il n'en résolvait
. Il est apparu
que les incertitudes pesant sur le produit de la redevance comme les
rigidités induites par le statut de l'établissement risquaient de
se traduire par des dysfonctionnements préjudiciables au bon
déroulement des opérations d'aménagement.
En effet, en période de forte activité, l'établissement
devra, en raison des droits exclusifs qui lui sont reconnus, faire face
à une demande accrue des aménageurs, ce qui imposera
éventuellement des ajustements en terme d'effectifs. Or, la nature des
ressources de l'établissement pourrait entraîner des
décalages de trésorerie qui rendront délicats ces
ajustements et se traduiront par des délais supplémentaires
imposés aux aménageurs. Ces derniers ne disposeraient plus alors
de la possibilité de se tourner vers d'autres opérateurs pour
exécuter les prescriptions archéologiques que leur impose l'Etat.
Il en résulterait alors des phénomènes de " file
d'attente " fort préjudiciables.
En période de ralentissement économique, l'établissement
public devra faire face à des ruptures de charge qui engendreront une
diminution de ses ressources alors même que ses coûts fixes
demeureront inchangés. La tentation serait alors grande d'alourdir les
prescriptions archéologiques dans le souci d'assurer l'équilibre
financier de l'établissement.
Au-delà, le monopole n'est pas apparu comme le meilleur moyen de
promouvoir l'émergence d'une véritable recherche
archéologique. Outre l'absence de distinction claire entre
l'autorité qui prescrit les fouilles et l'opérateur de terrain,
les incertitudes pesant sur la possibilité de faire intervenir sur les
chantiers de fouilles des archéologues extérieurs à
l'établissement suscitent de légitimes inquiétudes sur la
pérennité de la diversité des approches scientifiques,
pourtant indispensable pour garantir la qualité des opérations
préventives.
Pour ces raisons, le Sénat était donc revenu sur le principe du
monopole sans pour autant remettre en cause le principe de création d'un
établissement public chargé d'exécuter les fouilles,
considérant que la structure associative actuelle était
manifestement devenue insuffisante. Cependant, afin d'accorder à cet
établissement la souplesse de gestion indispensable à
l'accomplissement de sa mission, il lui avait conféré un statut
d'établissement public à caractère industriel et
commercial.
Le refus du monopole apparaissait comme une condition nécessaire pour
permettre le développement des services archéologiques des
collectivités territoriales auxquels l'Assemblée nationale avait
accordé un rôle subsidiaire, méconnaissant leur importance
pour assurer au plus près du territoire l'exploitation des
découvertes mais aussi pour assumer un rôle de conseil
auprès des collectivités territoriales.
• Sans s'opposer au mécanisme de financement proposé
par le projet de loi, qui présentait l'avantage de mettre un terme aux
débats sur la charge du coût de l'archéologie,
le
Sénat avait toutefois modifié le mécanisme de la redevance
afin de satisfaire deux objectifs
.
En premier lieu, afin de tirer les conséquences de la suppression du
monopole, le mécanisme de réduction de la redevance avait
été étendu et son plafonnement supprimé afin que
les aménageurs ne supportent pas deux fois le coût des
opérations de fouilles lorsque l'établissement public ne
procède pas à leur réalisation.
Par ailleurs, le Sénat avait souhaité corriger un effet pervers
du barème de la redevance d'archéologie préventive. En
effet, établi sur des valeurs moyennes, le taux retenu pour les sites
non stratifiés n'apparaissait guère dissuasif pour un
aménageur doté de fortes capacités contributives projetant
une opération située sur des terrains exceptionnellement riches
en vestiges. Afin d'éviter que l'établissement ne soit alors
contraint d'exécuter à ses frais des fouilles coûteuses sur
un terrain qui aurait mérité de ne pas être détruit,
le Sénat avait prévu dans un souci bien compris de protection du
patrimoine un taux majoré lorsque la complexité des vestiges
l'imposait.
Force est de constater qu'en deuxième lecture, l'Assemblée
nationale n'a guère pris en considération les observations
formulées par le Sénat sur le dispositif proposé par le
projet de loi.
I. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LE RETOUR AU DISPOSITIF ADOPTÉ EN PREMIÈRE LECTURE
En
deuxième lecture, si elle a pris en considération certaines des
observations qui avaient justifié les modifications introduites par le
Sénat, l'Assemblée nationale est revenue pour l'essentiel au
texte qu'elle avait adopté en première lecture.
Toutefois, elle a modifié assez sensiblement les dispositions de
l'article 4 du projet de loi relatives au calcul de la redevance et a introduit
trois nouveaux articles destinés à combler les lacunes de la loi
de 1941 en matière de propriété des découvertes
archéologiques.
A. LE RETOUR AU TEXTE DE PREMIÈRE LECTURE
•
S'agissant du cadre législatif dans lequel s'exercent les
compétences dévolues à l'Etat pour assurer la protection
du patrimoine archéologique qui figurait aux articles 1er
(définition de l'archéologie préventive), 1er bis
(rôle de l'Etat) et 1er ter (carte archéologique nationale),
l'Assemblée nationale a rétabli pour l'essentiel son texte de
première lecture.
L'Assemblée nationale a notamment supprimé le dispositif
adopté par le Sénat à l'article 1er
bis
qui
précisait les modalités selon lesquelles l'autorité
administrative prescrit des fouilles préventives.
Toutefois, on relèvera que l'Assemblée nationale a apporté
à son texte de première lecture des modifications
destinées à tenir compte des préoccupations
exprimées par le Sénat.
Ainsi, partageant la volonté du Sénat d'assurer une distinction
plus claire entre l'Etat et l'opérateur de fouilles, elle a
substitué au pouvoir de proposition accordé en première
lecture à l'établissement pour la désignation du
responsable de fouilles, un simple pouvoir d'avis.
Tout en supprimant les articles 1er ter A et 1 ter B qui inscrivaient dans la
loi le CNRA et les CIRA au motif que de telles dispositions ne ressortiraient
pas du domaine législatif, l'Assemblée nationale a prévu
à l'article 1
er
bis
, la possibilité pour l'Etat
de consulter des organes scientifiques pour l'exercice de ses missions,
disposition dont le caractère législatif peut également
prêter à interrogation et qui présente
l'inconvénient de prévoir une saisine facultative là
où le Sénat avait prévu une consultation obligatoire.
Par ailleurs, si elle est revenue sur la rédaction de l'article 1er
bis
adoptée par le Sénat, qui prévoyait que
l'autorité administrative fixe les délais de réalisation
des opérations de terrain, l'Assemblée nationale a adopté
un article 2
bis
nouveau destiné à limiter les
aléas qui font peser sur les aménageurs les opérations
archéologiques. Cet article prévoit la conclusion d'une
convention entre l'aménageur et l'établissement public afin de
fixer les modalités de déroulement des opérations de
terrain, et en particulier leurs délais de réalisation et les
conséquences de leur éventuel dépassement.
•
En ce qui concerne la réalisation des opérations
archéologiques préventives, l'Assemblée nationale est
revenue au dispositif adopté en première lecture, qui ne
différait guère de celui proposé par le gouvernement.
Elle a ainsi rétabli à l'article 2 le principe de création
d'un établissement public administratif doté de droits exclusifs.
Par ailleurs, elle a supprimé l'article 1
er
quater
introduit par le Sénat qui définissait les principes
d'organisation et les critères de compétences des services
archéologiques des collectivités territoriales.
B. LES DISPOSITIONS NOUVELLES
•
La modification des modalités de calcul de la redevance
L'Assemblée nationale, sur proposition du gouvernement, a modifié
à nouveau les règles relatives à l'assiette, au taux et
aux mécanismes de réduction et d'exonération de la
redevance prévues par l'article 4 du projet de loi.
D'après les explications fournies par le gouvernement, le nouveau
dispositif devrait permettre de dégager un produit équivalent
à celui qui résultait du texte adopté en première
lecture mais selon une répartition différente de la charge
fiscale entre opérations de diagnostics et opérations de fouilles.
Le gouvernement a précisé que ce barème présentait
l'avantage d'être "
plus équitable et plus proche de la
réalité du coût des opérations de
terrain
". De tels propos n'ont pu que susciter la perplexité
de votre rapporteur dans la mesure où ces motifs avaient
également, on le rappellera, justifié le dispositif
proposé par le gouvernement en première lecture à
l'Assemblée nationale.
L'assiette de la redevance
a été étendue à
toutes les opérations d'affouillements, que le projet de loi soumet
à déclaration administrative préalable.
Les
taux
retenus par l'Assemblée nationale visent à :
- réduire le montant de la redevance " diagnostics " de
2,58 francs/m2 à 2 francs/m2 ;
- augmenter celui de la redevance " fouilles " en intégrant le
coût de décapage des terres qui ne contiennent pas de vestiges
(terres " stériles ") ;
- et tenir compte de la présence de structures
archéologiques complexes dans le cas de sites non stratifiés.
En ce qui concerne les
mécanismes d'exonération et de
plafonnement
, les modifications adoptées par l'Assemblée
nationale ont principalement pour objet :
- de tirer les conséquences du rétablissement du monopole en
supprimant le mécanisme d'exonération prévu par le
Sénat dans le cas où les opérations archéologiques
ne seraient pas exécutées par l'établissement
public ;
- de restreindre le champ de la réduction à laquelle ouvrent
droit les travaux pris en charge par l'aménageur lui-même aux
seules opérations de déblaiement des terres stériles, ce
qui alourdira la charge de travail de l'établissement, les
aménageurs n'étant plus incités à fournir
eux-mêmes des prestations concourant à la réalisation des
fouilles ;
- et de limiter la portée du plafonnement dont
bénéficient les constructions affectées à
l'habitation.
•
Vers un nouveau régime de propriété pour
les vestiges archéologiques ?
L'Assemblée nationale a adopté trois nouveaux articles relatifs
au régime de propriété des découvertes
archéologiques.
En ce qui concerne les objets mobiliers, les règles posées par la
loi de 1941 si elles demeurent applicables aux découvertes
archéologiques programmées ou fortuites se sont
révélées mal adaptées à la nature des
vestiges exhumés à l'occasion d'opérations
préventives. Dans la pratique, la loi de 1941 n'est pas
appliquée. En effet, les objets, qui pour la plupart n'ont pas ou peu de
valeur marchande, n'excitent guère la convoitise des aménageurs,
essentiellement soucieux de mener à bien leurs projets et, une fois les
fouilles achevées, sont en général conservés dans
des dépôts publics dans des conditions souvent précaires.
Afin de mettre fin à cette situation peu satisfaisante, le Sénat
avait adopté à l'article 2 une disposition prévoyant que
le mobilier archéologique découvert à l'occasion des
fouilles préventives appartient à l'Etat.
L'Assemblée nationale a substitué à cette disposition deux
nouveaux articles 2 ter et 5 bis visant respectivement les fouilles
préventives et les fouilles programmées. La solution retenue
maintient le principe du partage entre l'inventeur et le propriétaire du
terrain prévu à l'article 11 de la loi de 1941
conformément aux règles de l'article 716 du code civil, tout en
ménageant la possibilité, pour une durée qui ne peut
excéder cinq ans, de les confier à l'Etat afin de procéder
à leur étude scientifique.
Au-delà du débat ouvert par le Sénat sur le statut des
objets mobiliers découverts à l'occasion des fouilles
préventives, l'Assemblée nationale a également
souhaité modifier les règles de propriété
applicables aux découvertes immobilières avec le souci de
prévenir des imbroglios juridiques comparables à celui auquel
avait donné lieu la découverte de la grotte dite Chauvet.
La loi de 1941 ne comportait aucune précision sur le régime de
propriété applicable aux découvertes immobilières.
En l'absence de dispositions spécifiques, s'appliquaient les
règles de l'article 552 du code civil attribuant au propriétaire
du fonds la propriété du " dessus et du dessous ".
Toutefois l'Etat disposait de la possibilité de classer le vestige ou
d'exproprier le terrain sur lequel il se trouvait.
L'article 5 ter introduit par l'Assemblée nationale insère dans
le titre IV de la loi de 1941 un article 18-1 qui tend à
régler la question de la propriété des vestiges mais
également à préciser les droits de l'inventeur dans le cas
où un vestige fait l'objet d'une exploitation commerciale.
L'économie de ce dispositif est la suivante.
Le premier alinéa de l'article 18-1 soustrait les vestiges
archéologiques immobiliers du champ d'application de l'article 552 du
code civil. Compte tenu des précisions apportées par le
gouvernement, il semble qu'il faut considérer que s'appliqueront
désormais les dispositions de l'article 539 du code civil relatives
aux biens vacants. Dans ce cadre, l'ensemble des vestiges immobiliers seraient,
sauf preuve contraire, considérés comme propriété
de l'Etat qui bénéficierait sur les propriétés
privées voisines d'un droit d'accès prévu par le
deuxième alinéa de l'article 18-1.
En outre, l'article 18-1 prévoit dans le cas des découvertes
fortuites faisant l'objet d'exploitation commerciale, que la personne qui
assure cette exploitation verse à l'inventeur une
rémunération calculée en fonction de
l'intérêt archéologique du vestige.