RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES
AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA
COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE LOI DE
RÈGLEMENT DU BUDGET DE 1998
________
QUESTION 1
Progression des dépenses du budget
général
Dans son rapport, la Cour des comptes s'inquiète de la progression rapide des dépenses du budget général en 1998 (+ 3,6 % au lieu de + 1 % l'année précédente), alors que la présentation faite par le gouvernement faisait état d'une évolution comparable à celle de l'inflation, soit + 0,8 %. Comment peut-on expliquer cette différence ?
Réponse
1)
Les estimations du ministère des finances (cf. tableau)
a) Les prévisions
Le rapport économique, social et financier pour 1998 énonce que
" les dépenses du budget général sont stables en
francs constants en 1998 ". Elles " s'établissent à
1.585,3 milliards ". " Elle sont ainsi en hausse de 1,36 %
par rapport à la LFI pour 1997. Cette progression doit être
rapportée à l'évolution prévue des prix pour 1998
-soit 1,4 %- pour mesurer l'effort accompli dans la maîtrise des
dépenses ". Le rapport précise ensuite que l'agrégat
des charges nettes de l'Etat qui " comprend les dépenses du budget
général de l'Etat et le solde des comptes spéciaux du
trésor " [...] " s'élève à
1.589,7 milliards, soit une progression de 1,69 % ".
On observe que l'agrégat des dépenses de l'Etat retenu dans les
prévisions du rapport économique, social et financier exclut les
remboursements et dégrèvements comme dans le tableau
d'équilibre de la LFI où ils sont considérés par
convention comme étant égaux en dépenses et en recettes.
En l'absence d'évaluation en LFI, le Fonds de stabilisation des changes
ainsi que les fonds de concours ne sont pas davantage pris en compte. Les
recettes d'ordre relatives à la dette sont également
déduites. Enfin, comme indiqué plus haut, la prévision ne
retient que les soldes pour les comptes spéciaux du Trésor. Le
niveau des dépenses de l'Etat et ainsi notablement réduit.
b) Les résultats
La communication des résultats le 4 février 1999 relatifs
à l'exécution du budget de l'Etat en 1998 fait état d'un
montant total de dépenses de 1.645,97 milliards. " Hors fonds
de concours, les dépenses du budget général
s'élèvent à 1.585,81 milliards, soit une progression
limitée à 0,8 % par rapport aux dépenses de
l'année passée, contre une progression de + 1,4 %
initialement prévue en loi de finances initiale pour 1998. La
dépense publique est donc stable en francs constants : l'objectif
affiché lors de la loi de finances initiale, a ainsi été
respecté en exécution, en dépit d'une inflation moindre
(0,7 %) ".
Le montant de 1.645,97 milliards annoncé par le ministère
des finances exclut les remboursements et dégrèvements, le Fonds
de stabilisation des changes et les recettes d'ordre relatives à la
dette. Il ne retient en outre que les soldes des comptes spéciaux du
Trésor mais il comporte les fonds de concours.
Le second montant (1.585,81 milliards) d'une part concerne le seul budget
général et d'autre part déduit les fonds de concours. A
cet égard, le ministère des finances arrête le montant des
fonds de concours au niveau des recouvrements, soit 64,98 milliards, alors
que le montant réel des rattachements s'élève à
69,18 milliards. La différence provient des crédits
d'article de la DGI prévus par l'article 5 de la loi du
17 août 1948 ouverts par décrets en cours
d'année
18(
*
)
" dans
la proportion maximum du dixième du montant des remboursements
attendus
de l'assiette des droits en principal afférents aux
omissions et insuffisances ".
2) Les estimations de la Cour (cf. tableau)
La Cour examine l'ensemble des dépenses de l'Etat en se fondant,
notamment, sur le principe de l'universalité budgétaire. Elle
effectue également cette vérification à la lumière
des principes de permanence des méthodes. De même que le recours
aux prélèvements sur recettes a fait l'objet d'un examen critique
de sa part, il ne vas pas de soi que les soldes intermédiaires de
dépenses, dégagés par le ministère des finances
soient conformes a priori à ces principes, ou même qu'ils
constituent des agrégats significatifs.
La Cour prend comme base de départ le montant total des dépenses,
y compris les remboursements et dégrèvements d'impôts dont
les crédits sont évalués en loi de finances initiale et
modifiés en cours d'année pour des sommes souvent importantes. Le
niveau désormais atteint par cette catégorie de dépenses
(316,92 milliards en 1998) et leur progression rapide enregistrée
ces dernières années conduit la Cour à y porter son
attention d'autant que les explications sur ces tendances ne sont pas
totalement satisfaisantes.
Comme l'illustre le tableau, le taux élevé de progression des
dépenses du budget général (+ 3,65 %) est
ramené à + 1,14 % après déduction de
remboursements et dégrèvements, eux-mêmes en forte
progression, de 19,3 % en 1998.
On remarque également dans ce tableau l'importance prise par les
dépenses hors recettes d'ordre relatives à la dette dans les taux
d'évolution.
L'augmentation notable des recettes d'ordre relative à la dette
(+ 27,6 % en 1998) permet en effet de ramener la progression des
dépenses nettes (cf. lignes a et b du tableau) de 1,1 % à
0,8 %. La déduction des recettes d'ordre se justifie dans le cadre
d'une analyse du coût de la dette, stricto sensu, mais non pour
apprécier l'évolution de l'ensemble des dépenses
publiques. Le Parlement
19(
*
)
semble partager cette analyse comme le montrent les développements des
rapports des commissions des finances sur les projets de lois de finances. Le
principe d'universalité s'applique à l'enregistrement des
opérations comme aux critères de présentation du budget.
S'agissant des fonds de concours, leur déduction n'a pas pour effet en
1998 de modifier le taux net d'évolution des dépenses compte tenu
de leur quasi-stabilité par rapport à 1997 (+ 0,8 %).
Il en serait allé tout autrement en cas de forte variation, à la
baisse ou à la hausse. En outre, l'analyse des fonds de concours a
permis de constater qu'une part importante d'entre eux finance des charges
permanentes de l'Etat au sens de l'article 6 de la loi organique de 1959,
ce qui confère un caractère artificiel à leur
déduction. Il convient plutôt de rechercher les moyens
d'intégrer les fonds de concours à la prévision.
Dans le même sens, la Cour considère, selon le principe
d'universalité, que l'évolution globale des dépenses doit
prendre en compte les opérations financées par les comptes
d'affectation spéciale qui ne se différencient guère de
celles du budget général (cf. logement, dotations en
capital...). Leur charge nette n'est pas significative du financement des
secteurs budgétaires correspondants. En vertu de l'article 25 de la
loi organique du 2 janvier 1959, le niveau de la dépense
dépend de celui de la recette, ce qui conduit à un solde quasi
nul sous réserve des effets calendaires. En outre, les changements
affectant le mode de financement d'un secteur tel que le logement
déplacent des sommes significatives entre le budget
général et les comptes d'affectation spéciale ; Ces
mouvements viennent troubler la comparaison d'un exercice à l'autre.
En revanche, on peut admettre de retenir la charge nette pour les
opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor par
lesquels transitent des charges qui incombent provisoirement à l'Etat
(prêts, avances sur impositions revenant aux collectivités
locales, etc.).
Présentation des résultats d'exécution par le ministère des finances
(en milliards de francs )
|
|
1998 |
Variations |
1997 |
|
Dépenses brutes du budget général |
1.991,12 |
3,65 % |
1.921,03 |
|
Remboursements et dégrèvements |
- 316,92 |
19,3 % |
- 265,59 |
|
|
1.674,20 |
1,1 % |
1.655,44 |
|
Fonds de stabilisation des changes |
- 1,23 |
21,8 % |
- 1,01 |
|
Dépenses nettes (a) |
1.672,97 |
1,1 % |
1.654,43 |
|
Recettes d'ordre relatives à la dette (b) |
- 22,18 |
27,6 % |
- 17,38 |
|
|
1.650,79 |
0,8 % |
1.637,05 |
|
Fonds de concours (c) |
- 64,98 |
0,8 % |
- 64,48 |
|
Dépenses nettes hors FDC et hors recettes d'ordre relative s à la dette (1) |
1.585,81 |
0,8 % |
1.572,57 |
|
Opérations définitives des comptes d'affectation spéciale |
|
|
|
|
Dépenses (2) |
83,64 |
- 4,2 % |
87,28 |
|
Charge nette (3) |
- 3,63 |
82,4 % |
- 1,99 |
|
Charge nette des opérations temporaires (4) |
- 1,19 |
ns |
0,45 |
|
Dépenses nettes du budget général (1) |
1.580,99 |
0,6 % |
1.566,98 |
|
+ charge nette des comptes d'affectation spéciale (3) |
|
|
|
|
+ charge nette des opérations temporaires (4) |
|
|
|
|
Dépenses nettes (a) - recettes d'ordre relatives à la dette (b) + charge nette des CAS (3) + charge nette des opérations temporaires (4) |
|
|
|
Ensemble des charges du budget général pour 1998 et 1997 (en millions de francs)
|
|
Crédits initiaux |
Crédits nets |
Dépenses effectives |
|||||
|
|
1997 |
1998 |
1997 |
1998 |
1997 |
Variation 97/96 (en %) |
1998 |
Variation 98/97 (en %) |
|
I.
Dépenses ordinaires
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre I : Dette publique (1) |
503.195,53 |
531.357,9 |
511.224,0 |
560.145,1 |
515.484,7 |
2,0 |
572.372,4 |
11,0 |
|
Titre II : Pouvoirs publics |
4.276,8 |
4.395,3 |
4.304,4 |
4.462,8 |
4.301,9 |
2,6 |
4.460,2 |
3,7 |
|
Titre III : Moyens des services |
551.963,5 |
569.370,6 |
638.892,6 |
665.444,9 |
634.256,0 |
2,3 |
657.477,2 |
3,7 |
|
Titre IV : Interventions publiques |
456.641,2 |
464.117,4 |
495.178,9 |
500.010,1 |
485.238,2 |
1,3 |
480.953,8 |
- 0,9 |
|
Sous-total A |
1.516.077,0 |
1.569.241,2 |
1.649.599,9 |
1.730.062,9 |
1.639.280,6 |
1,9 |
1.715.263,6 |
4,6 |
|
B. Services militaires |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre III : Moyens des services |
154.639,4 |
157.264,6 |
108.196,4 |
111.753,0 |
106.259,9 |
- 1,1 |
109.545,6 |
3,1 |
|
Total des dépenses ordinaires |
1.670.716,4 |
1.726.505,8 |
1.757.796,3 |
1.841.815,9 |
1.745.540,4 |
1,7 |
1.824.809,2 |
4,5 |
|
II.
Dépenses en capital
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre V : Investissements exécutés par l'Etat |
14.762,8 |
15.249,0 |
35.016,9 |
35.792,7 |
25.395,8 |
- 12,3 |
24.630,7 |
- 3,0 |
|
Titre VI : Subventions accordées par l'Etat |
57.173,7 |
56.961,6 |
95.791,3 |
96.840,0 |
74.100,6 |
- 6,9 |
72.815,4 |
- 1,7 |
|
Titre VII : Réparation des dommages de guerre |
|
|
20,3 |
19,5 |
0,8 |
n.s. |
0,1 |
|
|
Sous-total A |
71.936,5 |
72.210,6 |
130.828,5 |
132.652,2 |
99.497,2 |
- 8,3 |
97.446,2 |
- 2,1 |
|
B. Services militaires |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre V : Investissements exécutés par l'Etat |
87.511,0 |
79.121,1 |
81.481,4 |
72.865,7 |
75.061,3 |
- 2,8 |
67.777,6 |
- 9,7 |
|
Titre VI : Subventions accordées par l'Etat |
1.194,0 |
1.881,8 |
1.282,7 |
1.541,0 |
932,0 |
18,8 |
1.157,7 |
24,2 |
|
Sous-total B |
88.705,0 |
81.002,9 |
82.764,1 |
74.406,7 |
75.993,3 |
- 2,6 |
68.935,3 |
- 9,3 |
|
Total des dépenses en capital |
160.641,5 |
153.213,5 |
213.592,6 |
207.058,9 |
175.490,5 |
- 5,9 |
166.381,5 |
- 5,2 |
|
Total général |
1.831.357,9 |
1.879.719,3 |
1.971.388,9 |
2.048.874,8 |
1.921.030,9 |
1,0 |
1.991.190,7 |
(2)
|
(1)
Au titre 1, les dépenses en atténuation de recettes ont atteint
319,71 milliards en 1998, soit + 19,3 % (268,10 milliards
en 1997), dont
316,92 milliards en 1998
(265,59 milliards en
1997) au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts.
(2) Hors remboursements et dégrèvements d'impôts, cette
progression est ramenée à 1,1 % (0,8 % en 1997).
QUESTION 2
Distinctions opérations
budgétaires - Opérations de trésorerie
Selon
la Cour, l'Etat a en 1998 minoré artificiellement son déficit
budgétaire en incluant dans ses recettes non fiscales le remboursement
du capital du prêt consenti par la Caisse des dépôts et
consignations à l'ACOSS en 1993 (à hauteur de 5,76 milliards
de francs), alors qu'il n'en a jamais supporté la charge.
Quelles sont les voies qui permettraient de mieux délimiter les
contours des opérations budgétaires, de manière à
éviter toute confusion avec les opérations de
trésorerie ?
Réponse
Dans la
conclusion de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
1998, " la Cour constate la persistance de pratiques critiquables d'un
point de vue budgétaire et comptable. Les rapports
précédents en ont déjà relevé
certaines : rattachement au budget de l'Etat du versement de la CADES,
financement non budgétaire du coût de la suppression du
décalage d'un mois en matière de déduction de la
TVA ".
La Cour précise, dans la partie consacrée aux opérations
de trésorerie, qu' " elle regrette une fois encore que l'Etat
minore artificiellement son déficit budgétaire en prenant en
recettes budgétaires le remboursement du capital de ce prêt (soit
5,76 milliards), alors qu'il n'en a pas supporté la charge,
puisqu'elle a été initialement impute en opérations de
trésorerie. La cohérence des comptes de l'Etat s'en trouve
affectée ".
A la suite du colloque consacré en 1989 aux trente ans d'application de
la loi organique du 2 janvier 1959, le rapport public de 1990 comportait une
synthèse des positions de la Cour au premier rang desquelles figurait la
nécessité de mieux délimiter les opérations
budgétaires et les opérations de trésorerie. Au cours de
la décennie suivante, les exemples de pratiques critiquables en la
matière n'ont pas manqué et ont fait l'objet d'observations tant
dans les rapports publics en 1992 et 1995 que dans les rapports sur
l'exécution des lois de finances, notamment à partir de 1996.
Les règles qui régissent la classification des opérations
budgétaires et financières de l'Etat ne paraissent plus
suffisamment adaptées pour éviter tout déplacement de
frontière entre le champ budgétaire stricto sensu et la
trésorerie.
Les solutions envisageables relèvent en particulier de la
réflexion d'ensemble actuellement menée par le Parlement, le
ministère des finances et la Cour sur la révision de la loi
organique et sur la comptabilité de l'Etat.
I - Les fondements de la distinction opérations
budgétaires - opérations de trésorerie ne sont pas
intangibles
.
Les règles de présentation et de contenu des lois de finances qui
président à la distinction entre opérations
budgétaires et opérations de trésorerie constituent
à la fois une spécificité française et une
spécificité du budget de l'Etat par rapport à celles qui
s'appliquent aux collectivités locales ou même aux budgets annexes.
Elles s'inspirent parfois de concepts qui ne sont plus en vigueur aujourd'hui
et qui n'ont pas été repris dans les plans comptables
généraux établis ultérieurement à la loi
organique de 1959 (cf. infra §III et annexe a) de l'article 35).
L'imprécision des dispositions de la loi organique combinée aux
ajouts du décret du 29 décembre 1962 portant
règlement général sur la comptabilité publique qui
élargissent le champ des opérations de trésorerie (cf.
annexe) ont conduit à une abondante jurisprudence du Conseil
constitutionnel sur la qualification -budgétaire ou trésorerie-
des opérations soumises à son contrôle.
Les conventions retenues s'articulent comme suit :
Les ressources d'emprunt ne constituent pas des ressources permanentes de
l'Etat au sens de l'article 3 de la loi organique contrairement aux prêts
et avances pour lesquels il a fallu créer la catégorie
d'opérations à caractère temporaire.
Le remboursement de la dette est exclu des charges permanentes de l'Etat au
sens de l'article 6 de la loi organique, contrairement à l'octroi de
prêt et d'avances et aux charges de la dette (intérêts)
comme le précise l'article 42 du décret de 1962.
La conséquence majeure est l'exclusion des opérations de
trésorerie de la loi de finances dont le tableau d'équilibre
général n'affiche que les opérations budgétaires
20(
*
)
. L'article 30 de la loi
organique prescrit l'imputation des opérations de trésorerie
à des comptes distincts. Toutefois, l'article 31 réintroduit ces
opérations dans la loi de finances qui devrait comporter une
évaluation de l'ensemble de la trésorerie et
précisément des ressources empruntées.
En revanche, la loi de règlement réintègre dans le
résultat défini à l'article 35 les conséquences
financières des opérations de trésorerie en termes de
pertes et profits. L'article 139 du décret de 1962 en décrit les
modalités.
L'article 15 de la loi organique définit le champ des opérations
de trésorerie dont la nature est précisée par l'article 40
du décret de 1962.
Le champ d'application des opérations de trésorerie a en outre
été étendu par les articles 113 et 124 du décret de
1962 au delà de ce que prévoyait la loi organique :
engagements de l'Etat et reprises de dettes d'organismes tiers sur lesquels les
critères de distinction sont applicables.
Le Conseil constitutionnel a réaffirmé
21(
*
)
que le service de la dette reprise est
inscrit au titre 1 des dépenses ordinaires et l'amortissement du capital
est porté en pertes de trésorerie :
" Considérant qu'il résulte de la combinaison des
dispositions des articles 6, 15 et 30. [de la loi organique de 1959] que si les
intérêts de la dette publique doivent, en tant que charges
annuelles permanentes de l'Etat, figurer dans le titre du budget
général consacré aux charges de la dette publique, en
revanche, les opérations de trésorerie n'ont pas à figurer
dans un titre déterminé du budget, mais sont retracés dans
des comptes de trésorerie distincts faisant apparaître les
engagements de l'Etat ".
Or, la Cour a observé dans son rapport public de 1992
22(
*
)
que le respect
formel
de
l'article 42 du décret de 1962, selon lequel les engagements sont
supportés par des crédits budgétaires ou directement par
le Trésor, pouvait être remis en cause, dès lors que la
qualification des opérations et le choix de leur imputation au sein du
budget ou hors budget n'étaient pas constants dans le temps.
II - La distinction est mise en oeuvre de façon
inconstante.
Les changements opérés dans le temps dans la qualification
d'opérations de nature identique mettent en cause la permanence des
méthodes dans les imputations budgétaires et comptables.
Les exemples suivants attestent de cette variabilité soit dans le sens
d'opérations budgétaires qualifiées et traitées en
opérations de trésorerie soit inversement.
Opérations budgétaires traitées en opérations
de trésorerie :
1) La reprise par l'Etat des dettes d'organismes tiers et de divers
engagements prévus par le décret de 1962, qui étend le
champ des opérations de trésorerie tel que défini par
l'article 15 de la loi organique de 1959, constitue un premier exemple.
L'amortissement des emprunts repris est considéré, par analogie
avec les emprunts de l'Etat, comme une opération de trésorerie,
alors que les charges d'intérêts sont portées au titre I
des dépenses ordinaires du budget. L'Etat qui s'est substitué au
débiteur initial, procède comme s'il avait emprunté
lui-même en appliquant les dispositions des articles 6 et 15 de la loi
organique et 42, 113 et 124 du décret de 1962. Or, la reprise de dette
s'effectuant sans contrepartie de ressources, l'amortissement est
enregistré directement en pertes, transportées au
découvert du Trésor défini à l'article 35 de la loi
organique. Au préalable, la reprise de dette est comptabilisée en
engagements (C/16 au passif du bilan) qui font l'objet d'un amortissement en
une seule fois (cas de l'ACOSS en 1994) ou par annuité jusqu'à
extinction du capital restant dû (Caisse d'amortissement pour l'acier,
Fonds d'intervention sidérurgique, Fonds spécial pour les grands
travaux, Caisse nationale de l'industrie et Caisse nationale des banques,
etc...)
Or, l'analogie de traitement avec les emprunts d'Etat est purement
conventionnelle. En l'absence de ressource préalable, l'opération
peut tout aussi bien être considérée comme étant de
nature budgétaire car donnant lieu à une dépense
définitive au même titre que l'appel de l'Etat en garantie (partie
14 du titre I) ou les subventions versées aux établissements
publics en vue de couvrir leurs charges de trésorerie et
retracées au titre IV. Ce fut le cas de versements aux rapatriés
traités soit en dotations budgétaires du titre IV, soit en
engagements aboutissant à des pertes de trésorerie, ainsi que des
dotations à la CNI et à la CNB.
2) Les opérations d'échange ou de rachat de titres entrent dans
le cadre normal de la gestion active de la dette publique. En revanche, aux
termes de l'article 15 de la loi organique, " sauf disposition expresse
d'une loi de finances, les titres d'emprunts publics émis par l'Etat
(...) ne peuvent être utilisés comme moyen de paiement d'une
dépense publique ".
Or, le paiement d'obligations assimilables du Trésor (OAT) par la remise
d'autres titres, comme les obligations renouvelables du Trésor (ORT)
dont la caractéristique était de reporter in fine le paiement des
intérêts s'est traduit par la débudgétisation de la
charge de ces intérêts. En effet, l'apport des ORT s'est
effectué intérêts compris. Ceux-ci ont ainsi
été enregistrés en pertes de trésorerie sans
être retracés au titre I du budget.
Par la suite, le décret du 31 décembre 1990, qui réaffirme
le principe établi à la fois dans la loi organique et dans le
décret de 1962, a obligé à retracer en opérations
budgétaires les intérêts des titres échangés
ou rachetés.
3) Les pertes et profits sur obligations assimilables du Trésor et sur
bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) sont
agrégés au résultat de l'année défini
à l'article 35 de la loi organique et transportés au
découvert du Trésor. Ce mécanisme repose sur une
distinction obsolète entre les charges et produits d'exploitation d'une
part et les pertes et profits d'autre par qui n'a plus cours dans le Plan
comptable général dont s'inspire celui de l'Etat. La Cour avait
estimé en 1992 que " la distinction (...) devait être revue,
afin notamment que les pertes sur emprunts - au moins celles qui
équivalent à des intérêts - soient traitées
comme des charges budgétaires ".
Or, les adjudications d'OAT et de BTAN produisent des écarts de taux
d'intérêts entre le taux nominal et le taux de marché. Ces
écarts sont portés en pertes et profits de trésorerie
alors qu'ils devaient s'analyser en charges ou recettes
d'intérêts, c'est à dire en opérations
budgétaires. En outre, l'émission de bons du Trésor
à taux fixe (BTF) se traduit par l'inscription immédiate des
charges d'intérêt en opérations budgétaires, en
raison du terme inférieur à 1 an. L'arbitrage entre les titres
visant à combler le besoin de financement a donc un impact direct sur le
niveau des dépenses budgétaires et donc sur le solde
d'exécution du budget.
4) La suppression, le 1
er
juillet 1993, de la règle du
décalage d'un mois dans les déductions de TVA s'est traduite de
façon multiple dans les comptes de l'Etat. Il convient de rappeler que
les remboursements de TVA sont imputés en dépenses en
atténuation de recettes au Titre 1 du budget (partie 15). Or, le
système mis en place en 1993 consiste à la fois en un
remboursement immédiat retracé en opérations
budgétaires et en un remboursement différé, pour la
majeure partie, retracé en engagements et dont l'apurement est une
opération de trésorerie (perte). Bien que de même nature,
les remboursements de TVA ont été traités
différemment. Ainsi, le principe de permanence des méthodes n'a
été nullement respecté.
Opérations de trésorerie traitées en
opérations budgétaires :
1) Bien que non prévu par la loi organique de 1959, le recours à
l'emprunt par certains budgets annexes a été autorisé par
des lois particulières. Or l'intégration des budgets annexes au
sein du tableau d'équilibre général de la loi de finances
a conduit à introduire des opérations de trésorerie parmi
les opérations budgétaires. En effet, la présentation en
équilibre des budgets annexes repose sur la prise en compte des
ressources d'emprunts d'une part et des charges correspondantes en
intérêts et amortissements d'autre part.
De même que les comptes d'affectation spéciale enregistrent des
prêts et avances pour lesquels il a fallu créer la
catégorie des opérations temporaires, les comptes de commerce
sont autorisés à exécuter des opérations d'emprunts
par dérogation expresse prévue par une loi de finances
conformément aux dispositions de l'article 26 de la loi organique.
2) Le versement de dotations budgétaires à des structures
écran visant à gérer et amortir la dette, constitue une
forme indirecte de budgétisation de celle-ci.
Il en est ainsi, par exemple, des dotations budgétaires à la
Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) ou de l'affectation des
produits de privatisation à l'amortissement de la dette.
La reprise de la dette de l'ACOSS :
L'exemple de la reprise par l'Etat de la dette de l'ACOSS constitue un cas
particulier et complexe qui a fait l'objet d'observations
répétées de la Cour dans ses rapports annuels
23(
*
)
. D'une part, l'emprunt de l'Acoss
auprès de la CDC a été pris en charge par l'Etat et
concomitamment amorti pour un montant de 110 milliards. Il a
été intégralement retracé en opérations de
trésorerie sans transiter par un compte budgétaire. La prise en
charge de l'emprunt a été constatée à un compte
d'engagement (c/165-14) figurant au passif du bilan. Elle donne lieu à
la constatation immédiate d'une perte au compte 667-88 qui, selon
l'article 35 de la loi organique, affecte le résultat par son transport
en augmentation du découvert du Trésor. L'engagement est en
même temps annulé par le versement à la CDC. L'augmentation
du besoin de financement due au remboursement de l'emprunt a été
anticipée par des émissions supplémentaires de titres
d'Etat qui produiront ultérieurement des dépenses
budgétaires représentatives des intérêts. Il
résulte de ce dispositif qu'aucune opération ultérieure ne
peut être rattachée comptablement à l'opération de
reprise de dette de l'Acoss qui est totalement apurée dans les comptes
de l'Etat, en particulier par la constatation d'une perte définitive au
titre des opérations de trésorerie.
En ce qui concerne les versements du Fonds de solidarité vieillesse
(FSV) au budget de l'Etat, l'article 55 du projet de loi de finances pour 1994
établissait un lien sous la forme d'un échéancier
calculé sur la base conventionnelle d'une OAT à 10 ans
comportant une part d'amortissement du capital et une part
d'intérêts
24(
*
)
. Cet
échéancier visait à définir les modalités de
calcul des versements du FSV et à les annualiser en fonction du rythme
de ses ressources constituées par la CSG alors même que la reprise
de la dette stricto sensu est apurée dans les comptes de l'Etat.
La décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1993
portant sur la loi de finances pour 1994 a confirmé la première
partie du dispositif en considérant que " la reprise de la dette
dont il s'agit doit s'analyser comme une opération de trésorerie
de l'Etat conformément aux articles 6 et 15 de l'ordonnance
organique ". En outre, " la loi de finances n'établit aucun
lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette de l'agence et
le prélèvement mis à la charge de l'établissement
public fonds de solidarité vieillesse selon l'état A
annexé à la loi de finances ".
Ce dernier point corrobore les options comptables et budgétaires
retenues pour retracer les opérations en cause. Il n'en reste pas moins
vrai que même si l'État a effectivement dû combler un besoin
de financement accru, et qu'il a supporté
25(
*
)
la charge de l'opération en
aggravant le seul résultat prévu par la loi organique, à
savoir le découvert du Trésor,
de fait
l'État se
fait attribuer une ressource budgétaire qui ne respecte que
formellement
les conditions de séparation entre opérations
de trésorerie et opérations budgétaires.
III- Les contours de la distinction devraient être plus
précis.
La question de la confusion entre les opérations de trésorerie et
les opérations budgétaires soulève en
réalité celles de la permanence des méthodes, de la
transparence des opérations et de leur effet sur le résultat
budgétaire.
Les exemples précédents ont montré que lorsque l'effet sur
le solde d'exécution et sur le taux d'évolution des
dépenses budgétaires comporte un risque d'aggravation brutale
(prise en charges d'emprunts, suppression du décalage d'un mois de la
TVA...), les opérations en cause sont assimilées à des
opérations de trésorerie et donc traitées hors budget. En
outre, leur mise à l'écart des lois de finances, tant en
prévision qu'en exécution leur assure une grande
discrétion. Pourtant, le résultat défini par la loi
organique à l'article 35 qui correspond au découvert du
Trésor, intègre les conséquences financières des
opérations de trésorerie, c'est-à-dire par les pertes et
profits qu'elles engendrent. Il peut être tentant d'imputer directement
au découvert du Trésor des opérations qui ainsi ne
pèsent pas sur le solde d'exécution budgétaire, qui fait
l'objet d'une communication plus large.
Il s'agirait dès lors de restaurer le découvert du Trésor
comme solde pertinent et reconnu. Cela permettrait de pallier, au moins
partiellement, l'inconvénient de la distinction qui empêche une
vision d'ensemble des opérations financières de l'Etat et fait
obstacle à leur consolidation. Toutefois, le découvert du
Trésor consiste en un amalgame de soldes budgétaires et de pertes
et profits qui, pour ces derniers, relèvent d'une distinction avec les
charges et produits d'exploitation qui n'a plus cours dans le plan comptable
actuel dont celui de l'Etat doit s'inspirer.
S'agissant des pertes et profits, la part représentative des
intérêts devrait être considérée comme
relevant des opérations budgétaires et non pas des
opérations de trésorerie. Dans ce sens, il y aurait lieu de
revoir la rédaction de l'article 6 de la loi organique afin de
redéfinir le champ des marges permanentes et de mieux les circonscrire.
Une nouvelle rédaction de l'article 6 permettrait de mieux assurer la
permanence des méthodes pour la qualification des opérations.
Elle consisterait par exemple à introduire les pertes et profits
constitutifs d'intérêts dans les opérations
budgétaires ainsi que la prise en charge par l'Etat des dettes
d'organismes tiers.
Une des causes majeures de la confusion opérée entre les deux
catégories d'opérations réside dans la faculté
offerte par l'article 15 de la loi organique. Aux termes de cet article,
" Sauf disposition expresse d'une loi de finances, (...) les titres
d'emprunts publics de l'Etat (...) ne peuvent être utilisés comme
moyen de paiement d'une dépense publique ". Combinée avec
les articles 108 et 124 du décret de 1962, cette faculté a rendu
possible le traitement en opérations de trésorerie d'engagements
(O.R.T, suppression du décalage d'un mois de TVA) qui devaient
s'analyser comme des dépenses budgétaires définitives,
certes souvent échelonnées, mais ayant le caractère de
charges permanentes. Il s'agirait dès lors de modifier l'article 15 et
de restreindre l'ajout constitué par les dispositions du décret
de 1962, afin de prévenir de telles pratiques.
Il convient par ailleurs de ne plus incorporer les opérations de
trésorerie des budgets annexes dans le tableau d'équilibre
général de la loi de finances. Outre
l'hétérogeïnité qui l'accompagne, cette
présentation fausse le solde d'exécution à hauteur des
opérations de trésorerie qu'elle contient.
En revanche, l'évaluation des opérations de trésorerie de
l'Etat doit être mise en oeuvre et trouver sa place au sein de la loi de
finances en application de l'article 31 de la loi organique.
La Cour mène actuellement une réflexion, à la demande du
Parlement, sur une révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative
aux lois de finances et sur les règles comptables applicables à
l'Etat. Une première contribution a été transmise au
Parlement le 1
er
décembre 1999.
ANNEXE
DISTINCTIONS : OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES - OPÉRATIONS
DE TRÉSORERIE
Loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances
Article 3.
-
Les ressources permanentes de l'Etat
comprennent :
- les impôts ainsi que le produit des amendes ;
- les rémunérations de services rendus, redevances, fonds de
concours, dons et legs ;
- les revenus du domaine et des participations financières ainsi que la
part de l'Etat dans les bénéfices des entreprises
nationales ;
- les remboursements de prêts et avances ;
- les produits divers.
Article 6.
- Les charges permanentes de l'Etat comprennent :
- les dépenses ordinaires ;
- les dépenses en capital ;
- les prêts et avances.
Les dépenses ordinaires sont groupées sous quatre titres :
- charges de la dette publique, ainsi que de la dette viagère et
dépenses en atténuation de recettes ;
[.....] Les prêts et avances de l`Etat sont groupés sous quatre
titres :
- prêts du Fonds de développement économique et
social ;
- prêts intéressant le logement ;
- prêts divers consentis par l'Etat ;
- avances de l'Etat.
Article 15
.-
Outre les opérations permanentes de l'Etat
décrites aux articles 3 et 6 ci-dessus, le Trésor public
exécute sous la responsabilité de l'Etat des opérations de
trésorerie. Celles-ci comprennent :
a) des émissions et remboursements d'emprunts ;
b) des opérations de dépôt, sur ordre et pour compte de
correspondants.
Les émissions d'emprunts sont faites conformément aux
autorisations générales données chaque année par
les lois de finances.
Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les titres d'emprunts publics
émis par l`Etat sont libellés en francs ; ils ne peuvent
prévoir d'exonération fiscale et ne peuvent être
utilisés comme moyen de paiement d'une dépense publique. [...]
Article 30.
- Les opérations de trésorerie de l'Etat
sont affectées à des comptes de trésorerie distincts,
conformément aux usages du commerce.
Article 31.
-
Le projet de loi de finances de l'année
comprend deux parties distinctes :
Dans la première partie, il autorise la perception des ressources
publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l'équilibre
financier ; il évalue le montant des ressources d'emprunts de
trésorerie ; il autorise la perception des impôts
affectés aux collectivités et aux établissements
publics ; il fixe les plafonds des grandes catégories de
dépenses et arrête les données générales de
l'équilibre financier ; il comporte les dispositions
nécessaires à la réalisation, conformément aux lois
en vigueur, des opérations d'emprunts destinés à couvrir
l'ensemble des charges de la trésorerie. [...]
Article 35.
- Le projet annuel de loi de règlement [...]
établit le compte de résultat de l'année qui
comprend :
a) le déficit ou l'excédent résultant de la
différence nette entre les recettes et les dépenses du budget
général ;
b) les profits et les pertes constatées dans l'exécution des
comptes spéciaux par application des articles 24 et 28 ;
c) les profits ou les pertes résultant éventuellement de la
gestion des opérations de trésorerie dans des conditions
prévues par un règlement de comptabilité publique.
Le projet de loi de règlement autorise enfin le transfert du
résultat de l'année au compte permanent des découverts du
Trésor.
Décret n° 62-1587 du 29 décembre
1962
portant règlement général sur la comptabilité
publique
Chapitre III - Opérations de trésorerie
Article 40.
-
Sont définis comme
opérations
de trésorerie tous les mouvements de numéraire, de valeurs
mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants et, sauf
exceptions propres à chaque catégorie d'organisme public, les
opérations intéressant les comptes de créances et de
dettes.
Article 42.
- Les opérations de trésorerie sont
décrites par nature pour leur totalité et sans contradiction
entre elles.
Les charges et produits résultant de l'exécution des
opérations de trésorerie sont imputés aux comptes
budgétaires.
Article 113.
- Les opérations
de trésorerie
comprennent :
L'approvisionnement en fonds des caisses publiques ;
L'escompte et l'encaissement des traites et obligations émises au
profit de l'Etat ;
La gestion des fonds déposés par les correspondants et les
opérations finales pour leur compte ;
L'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts
et des autres dettes de l'Etat.
Article 124.
- Aucune dette de l'Etat ne peut être
contractée sous forme d'émission de rentes perpétuelles,
de titres à long, moyen ou court terme, sous forme de prises en charge
d'emprunts émis par des organismes publics ou privés, ou sous
forme d'engagements payables à terme ou par annuités, aucune
opération de conversion de la dette publique ne peut être
opérée que conformément aux autorisations données
par les lois de finances.
Les conditions de ces opérations sont fixées par décret
pris sur le rapport du ministre des finances.
Chapitre III - Résultats annuels et comptes de fin d'année
Article 139.
- Les comptes de résultats
décrivent l'ensemble des profits et des pertes réalisés
par l'Etat au cours de chaque gestion.
Sont, en conséquence, imputés aux comptes de résultats le
solde des recettes et des dépenses du budget général, les
profits et les pertes constatés conformément aux dispositions de
la loi organique relative aux lois de finances dans l'exécution des
comptes spéciaux du Trésor et des opérations de
trésorerie et les résultats des budgets annexes après
déduction, le cas échéant, des affectations aux
réserves et des reports à nouveau.
QUESTION 3
Faire un bilan du contrôle par la Cour des flux relevant du budget communautaire. Préciser les conditions dans lesquelles les contrôles de la Cour peuvent être harmonisées avec ceux des instances européennes de contrôle.
Réponse
Au cours
des années 1997 et 1998, les flux communautaires se sont
présentés comme suit, selon la direction de la
Comptabilité publique (unité : millier de francs)
En ce qui concerne les charges, 96.049.285 milliers de francs ont
été versés par la France à l'Union
européenne, contre 90.940.173 milliers de francs en 1997. La
répartition en est la suivante :
(en milliers de francs)
|
Nature des contributions |
1997 |
1998 |
|
Ressources propres |
88.110.856 |
91.688.797 |
|
Contributions diverses |
306.850 |
365.275 |
|
Participation au FED |
1.926.814 |
2.100.694 |
|
Dépenses diverses et intérêts de retard |
537 |
10.428 |
|
Apurement des dépenses du FEOGA |
461.002 |
327.436 |
|
Préfinancement des dépenses FEOGA-Garantie* |
100.118 |
1.532.998 |
|
Pertes de change |
33.996 |
23.657 |
|
TOTAL |
90.940.173 |
96.049.285 |
(*)
On n'inscrit ici que le solde net de cette opération, qui comprend d'une
part un préfinancement français (31,3 milliards de francs en
1998) et d'autre part un remboursement communautaire (29,8 milliards de
francs).
Les versements au titre des ressources propres, assis en théorie, pour
l'essentiel, sur le produit de la taxe sur la valeur ajoutée et sur une
fraction du produit national brut (dans une proportion grossièrement de
moitié/moitié) résultent en fait de calculs très
complexes
26(
*
)
. Ces ressources
propres font l'objet d'un prélèvement sur recettes adopté
à part par le Parlement.
La Cour observe avec satisfaction qu'en 1998, les dépenses d'apurement
dues au FEOGA ont légèrement diminué, mais cet acquis
reste à consolider.
En ce qui concerne les produits, ils sont résumés par le tableau
suivant :
(en milliers de francs)
|
Nature des contributions |
1997 |
1998 |
|
FEOGA-Garantie |
59 885 958 |
61 670 945 |
|
Fonds structurels |
|
|
|
FEOGA-Orientation |
3 453 924 |
6 267 762 |
|
FSE |
4 742 563 |
6 312 537 |
|
FEDER |
8 247 032 |
3 872 076 |
|
IFOP* |
177 788 |
135 787 |
|
Fonds européen de développement (DOM-TOM) |
47 794 |
21 908 |
|
Participations diverses |
1 325 794 |
1 350 740 |
|
Remboursements de régularisation (Monaco) |
7 176 |
8 084 |
|
Gains de change |
27 309 |
30 408 |
|
TOTAL |
77 917 335 |
79 672 245 |
(*)
IFOP : instrument financier d'orientation de la pêche
Ces totaux correspondent aux seuls fonds transitant par le Trésor
public. La majeure partie des paiements de la section Garantie du FEOGA est
mise directement à la disposition des organismes payeurs, l'essentiel du
reste est rattaché au budget de l'Etat par voie de fonds de concours,
mais les " participations diverses ", en majorité, alimentent
directement des organismes divers qui ont leur compte au Trésor public,
sans intervention de la procédure budgétaire.
On retiendra, pour les grandes masses, que la France a transféré
à l'Union européenne en 1998, 94,15 milliards de francs
(hors dépenses d'apurement) et qu'elle en a reçu
79,63 milliards. Sa contribution nette est donc de l'ordre de
14,5 milliards de francs, compte non tenu des contributions qui arrivent
à divers bénéficiaires (généralement de
statut privé) par des canaux extérieurs au Trésor public,
et qui ne sont pas portées à la connaissance des pouvoirs publics
français.
On notera aussi les fortes variations qui affectent, d'une année
à l'autre, les contributions européennes sur les fonds
structurels. Elles sont dues à une série de facteurs, notamment
les différences de rapidité dans le traitement des dossiers
présentés au paiement.
*
* *
Les
contrôles de la Cour étant
a posteriori
, elle a
achevé en 1999 des contrôles commencés l'année
précédente et portant, en général, sur des
exercices dont le dernier était 1997. Les leçons tirées de
ces contrôles sont cependant transposables, en général,
à la période immédiatement suivante.
C'est au début de 1999 que la Cour a mis le point final au
contrôle de l'articulation entre le Fonds social européen et le
fascicule budgétaire du ministère chargé du Travail. Ce
contrôle a fait l'objet d'une insertion au rapport public pour 1999, qui
vient d'être publié.
A la fin de 1998 et au début de cette année, la Cour a
contrôlé les procédures de gestion du FEDER par les
services déconcentrés de l'Etat, spécialement dans trois
régions : le Nord-Pas-de-Calais, sélectionné en
raison de l'importance des pôles de conversion et de la présence
de l'objectif 1 ; Rhône-Alpes, en raison de son grand nombre de
départements (7) et du grand nombre de programmes et d'objectifs qui y
sont mis en oeuvre, et enfin Poitou-Charentes, en raison de son
caractère rural. Les conclusions de ce contrôle étant en
cours de contradiction avec les administrations concernées, il n'est pas
encore possible de les communiquer. Il est cependant possible de formuler un
certain nombre de remarques de portée générale sans
crainte de démenti : éparpillement des crédits entre
un nombre d'opérations très grand, dont le caractère
" structurel " n'est pas toujours patent ; contrôles
rendus de ce fait difficiles, éligibilité trop souvent
contestable, tant
ratione materiae
que
ratione temporis
, erreurs
de liquidation dans les décomptes, absence de certaines pièces
justificatives dans de nombreux dossiers susceptibles d'être
contrôlés par les instances communautaires
27(
*
)
... Les communications reçues
par la Cour des chambres régionales des comptes, quoique
évidemment de caractère particulier -puisqu'elles s'appuient sur
le contrôle de collectivités ou de groupements de
collectivités territoriales considérés isolément-
tendent à établir que les conclusions tirées par la Cour
dans les trois régions sus-mentionnées ont une portée
générale.
En ce qui concerne les fonds provenant de la section garantie du FEOGA, les
travaux de la Cour s'organisent autour du contrôle des " organismes
payeurs " au sens du règlement 1663/95 de la Commission
européenne, qui sont au nombre de douze
28(
*
)
. En 1999, la Cour a achevé les
contrôles de l'ONIVINS et de l'ONILAIT. Le Sénat recevra
prochainement le relevé de constatations définitives sur
l'ONIVINS, dont la contradiction est achevée. En revanche, au stade
actuel, la contradiction avec l'ONILAIT, sa tutelle et les autres organismes
concernés n'est pas achevée.
Un des douze organismes payeurs des dépenses du FEOGA-Garantie -dont
l'activité consiste essentiellement à payer la prime au maintien
du troupeau de vaches allaitantes- est l'Etat lui-même,
représenté par " les services déconcentrés du
ministère de l'agriculture pour l'ordonnancement et les services
déconcentrés du Trésor public pour le paiement ".
Bien que cet organisme payeur n'ait pas en tant que tel été
contrôlé par la Cour, celle-ci a eu connaissance, par la
Commission de certification des comptes des organismes payeurs (qui est un
organisme administrativement associé à la Cour), du fait que,
pour la quatrième année consécutive, cet organisme n'est
pas en mesure de fournir un état exhaustif de ses paiements comprenant,
dans le même fichier, la liste nominative (par
bénéficiaire) des paiements effectués et l'ensemble des
données justificatives de la liquidation, ainsi que des recouvrements
opérés. Or la production de ce document est un des
critères définis par le règlement 1663/95 pour
l'agrément des organismes payeurs. Il y a donc un risque d'apurement non
négligeable.
L'harmonisation des contrôles de la Cour avec ceux des instances
communautaires est à l'évidence souhaitable, mais sa
réalisation paraît des plus difficiles.
Les contrôles communautaires sont le fait de la Commission
européenne ou de la Cour des comptes européenne. Ceux de la
Commission européenne sont le fait, soit de la DG XX (finances), soit de
la DG compétente
ratione materiae
(par exemple la DG VI pour le
FEOGA, ou la DG XIII pour le FEDER).
Si la DG VI et la DG XX ont décidé de coordonner leurs
opérations, il ne semble pas en être de même des autres DG
de la Commission. Il n'existe aucune coordination entre la Cour
européenne et la Commission, malgré des voeux
échangés en ce sens de part et d'autre.
La Cour (française) n'est pas informée des contrôles de la
Commission. Suite à des entretiens récents avec le SGCI, elle
devrait l'être désormais, mais, en tout état de cause, les
autorités françaises ne sont informées des missions de la
Commission que quand elles sont imminentes (sous trois semaines ou un mois, en
général, parfois moins) et leur " point de chute " est
notifié encore plus tard.
La Cour et la Cour des comptes européenne échangent
désormais, en début d'année, leurs programmes respectifs,
chacune en ce qui peut intéresser l'autre. Mais, dans chacune des deux
institutions, l'exécution du programme est soumise à une
série d'aléas, et les calendriers ne se précisent que
progressivement. Dans ces conditions, il est difficile de faire coïncider
les contrôles sur place des deux institutions, d'autant que leurs
procédures ne sont pas identiques parce que leurs buts ne le sont pas.
Alors que la Cour, notamment pour la garantie agricole, a une vision organique
(elle contrôle les activités nationales aussi bien
qu'européennes des organismes payeurs), la Cour européenne a une
vision procédurale et strictement européenne. En outre, comme
pour la Commission, le principe des contrôles de la Cour
européenne est annoncé à l'avance, mais leur date exacte
et leur point de chute n'est notifié qu'avec un préavis de trois
semaines environ. Tout cela fait que l'harmonisation des opérations des
deux institutions supérieures de contrôle, sans être
absolument impossible, ne peut résulter que de la réunion d'une
série de conditions qui, en pratique, la rend très difficile.
La Cour est parfaitement consciente des inconvénients que tout ceci peut
entraîner pour les administrations visitées. Aussi
s'efforce-t-elle de situer ses contrôles dans les périodes
où, généralement, on voit peu les institutions
communautaires en raison de leurs rythmes propres.
QUESTION 4
Recenser les prélèvements opérés par l'Etat pour
frais d'assiette et de recouvrement des différents impôts ou taxes
auxquels de tels prélèvements s'appliquent.
Indiquer l'évolution de leurs produits et préciser les
problèmes que posent de tels prélèvements.
Réponse
Le prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement des impôt et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes se sont élevés à près de 18,4 milliards de francs en 1998, au lieu de 16,9 en 1997.
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
En milliards de francs |
14,815 |
15,802 |
16,893 |
18,383 |
|
Variation en % |
|
6,7 |
6,9 |
8,8 |
La
recette est composée par deux types de prélèvements
recouvrés par différents réseaux.
1 - Les frais d'assiette et de recouvrement relatifs aux quatre principaux
impôts locaux.
Le tableau suivant retrace,
- en première colonne, les différentes taxes donnant lieu
à des prélèvements pour frais d'assiette et de
recouvrement ;
- en deuxième colonne, le pourcentage appliqué pour calculer ces
frais d'assiette et de recouvrement ;
- en troisième colonne, les articles du code général des
impôts corrélatifs.
|
Taxes donnant lieu à des prélèvements pour frais |
% |
Articles du CGI |
|
Taxe d'habitation |
4,4 |
1641-II |
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
4,4 |
1641-II |
|
Taxe foncière sur les propriétés non bâties |
4,4 |
1641-II |
|
Taxe professionnelle |
4,4 |
1641-II |
Les
produits de ces différents prélèvements pour frais
d'assiette et de recouvrement sont enregistrés en recettes non fiscale
sur la spécification comptable de la ligne 309.11.
Depuis 1994, les recettes corrélatives ont évolué comme
suit, en millions de francs et en pourcentage.
|
En millions de francs |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Total en millions de francs |
12.723 |
13.399 |
14.351 |
15.045 |
15.669 |
|
Total variation en pourcentage |
|
5,3 % |
7,1 % |
4,8 % |
4,1 % |
|
dont : taxe habitation |
2.539 |
2.668 |
2.856 |
2.978 |
3.095 |
|
taxe foncière sur les propriétés bâties |
3.510 |
3.780 |
4.104 |
4.326 |
4.543 |
|
taxe sur les propriétés non bâties |
339 |
319 |
300 |
304 |
306 |
|
taxe professionnelle |
6.335 |
6.632 |
7.091 |
7.437 |
7.725 |
Ainsi
que la Cour l'a déjà relevé, les frais d'assiette et e
recouvrement s'imputent en supplément du produit de la taxe et
n'affectent pas le produit versé aux collectivités territoriales.
2 - Les autres prélèvements pour frais d'assiette et de
recouvrement
De nombreuses autres taxes donnent lieu à des prélèvements
pour frais d'assiette et de recouvrement.
Le tableau suivant retrace, en première colonne, les taxes
concernées, en seconde colonne, les pourcentages appliquées pour
calculer les frais d'assiette, et en troisième colonne, les articles du
code général des impôts corrélatifs.
|
Taxes donnant lieu à des prélèvements pour frais |
% 29( * ) |
Articles du CGI |
|
Taxe d'enlèvement des ordures ménagères |
4,4 |
1641-II et 1520 |
|
Taxe de balayage et de curage |
4,4 |
1641-II |
|
Cotisation de 0,70 % incluse dans les taux de la TVA au profit du BAPSA, (budget annexe des prestations sociales agricoles) |
4,4 |
1641-II et 1609 septdecies |
|
Taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie |
5,4 |
1641-II |
|
Taxe pour frais de chambre de métiers |
5,4 |
1641-II |
|
Taxe pour frais de chambre d'agriculture |
4,4 |
1641-II |
|
Redevance départementale et communale des mines |
4,4 |
1587 et 1519 |
|
Taxe locale d'équipement |
4 |
1647-1 et 1585-A |
|
Taxe parafiscale d'intérêt économique ou social 30( * ) |
4 |
1647-I et 1635 ter |
|
Taxe parafiscale d'intérêt économique ou social 31( * ) |
5 |
annexe II art. 338 |
|
Taxe parafiscale sur les céréales et le riz pour le FNDA 32( * ) |
3 |
an. II art. 363 FA |
|
Taxe parafiscale de stockage des céréales |
3 |
an II art. 363 Y |
|
Taxe parafiscale pour l'ONIC, l'ITCF 33( * ) , etc |
3 |
an. II art. 363 AD |
|
Taxe parafiscale sur la publicité (pour la radiophonie) |
2,5 |
an. II art. 365 |
|
Taxe sur la valeur ajoutée des services de télévision |
1,5 |
1647VII, 302 bis KB |
|
Droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière |
2,5 |
1647 Va, 1594 A |
|
Taxe différentielle sur les véhicules à moteur |
3 |
1647 Vb, 1599 I |
|
Taxe sur les KWH des ouvrages hydroélectriques |
1 |
1647 VI, 302 bis ZA |
|
Imposition forfaitaire sur les pylônes |
4,4 |
1519 A |
|
Taxe sur la km parcourus sur autoroutes concédées |
1 |
1647 VI, 302 bis ZB |
|
Contribution sur les produits sanguins pur le FOTS 34( * ) |
2,5 |
1647 IV, 1609 tervicies |
|
CSG, CRDS, prélèvement social |
0,5 |
1647 III, L 154 - 1, 2 SS |
Quelques
précisions peuvent être apportées s'agissant des frais
d'assiette et de recouvrement sur les cotisations perçues au profit des
organismes de sécurité sociale :
- contribution sociale généralisée (CSG),
- contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS),
- prélèvement social de 1 % jusqu'en 1997, de 2 %
depuis 1998.
Il s'agit des contributions sociales sur les revenus du patrimoine
calculées sur une assiette intégrée aux
déclarations de revenus (capitaux mobiliers, revenus fonciers) et
perçues par voie de rôle. Celle-ci figuraient sur la ligne 309.11
jusqu'en 1997 inclus et figurent depuis 1998 sur la ligne 309.01.
Les frais d'assiette et de recouvrement (0,5 %) et ceux de
dégrèvement et de non valeur (3,6 %) s'élèvent
à 4,1 % depuis 1998
35(
*
)
. Les 29,86 milliards de francs de
prélèvement sociaux, ainsi recouvrés en 1998, sont
réduits a posteriori de 4,1 % (soit de 1,225 milliard de
francs) pour frais.
Le tableau suivant tente de cerner la part des frais d'assiette et de
recouvrement au sein du total des frais supportés par les
prélèvement sociaux.
|
En millions de francs, sur CSG, CRDS et 2 % |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Total des frais de dégrèvement et d'assiette |
392 |
314 |
367 |
568 |
1.225 |
|
Frais de dégrèvement |
344 |
276 |
322 |
499 |
1.075 |
|
Frais d'assiette |
48 |
38 |
45 |
69 |
150 |
Enfin, s'agissant des frais d'assiette et de recouvrement relatifs à la taxe locale d'équipement, les enquêtes annuelles de la DGCP auprès des trésoreries générales permettent de réunir les données extra-comptables suivantes :
|
En millions de francs, sur taxe locale d'équipement |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Frais d'assiette |
237 |
185 |
162 |
141 |
161 |
3 -
Les problèmes que posent de tels prélèvements
3.1. La première question que posent les prélèvements pour
frais d'assiette et de recouvrement tient à leur caractère
forfaitaire.
En effet, il n'est donné aucune justification des taux
appliqués ; il est en conséquence impossible de savoir si
ces derniers correspondent aux dépenses effectivement encourues.
Seules des études de coût fondées sur une
comptabilité pertinente permettraient d'évaluer ces
dépenses, de fixer les taux en conséquence et de donner au
Parlement les informations requises.
3.2. Une deuxième question est soulevée par la qualification de
recette non fiscale donnée par le Gouvernement aux
prélèvements effectués au titre des frais d'assiette et de
recouvrement relatifs aux impôts locaux.
Le rapport de la cour sur l'évolution des lois de finances pour
1998
36(
*
)
souligne à
nouveau que, pesant directement sur les contribuables puisque s'ajoutant au
montant des impositions perçues par les collectivités locales,
ces prélèvements ne constituent pas une redevance mais ont une
nature à l'évidence fiscale et devraient être
comptabilisés comme les recettes fiscales.
3.3. Enfin, le grand nombre de prélèvements pour frais
d'assiette et de recouvrement rend leur recensement difficile.
La ventilation du montant des frais d'assiette et de recouvrement est
d'ailleurs mal connue. La nomenclature comptable de la ligne 309 correspond
davantage à la répartition par réseau de collecte
(services du trésor, des impôts, des douanes) plutôt
qu'à la nature des taxes. La décomposition de la ligne est la
suivante :
|
309.01 |
produits compris dans les rôles d'impôts sur le revenu (CSG, CRDS), |
|
309.11 |
produits compris dans les rôles d'impôts locaux |
|
309.21 |
encaissements par les comptables du Trésor sur titres de perception |
|
309.22 |
encaissements par les comptables du Trésor au comptant |
|
309.23 |
encaissements par les comptables des impôts sur prises en charge |
|
309.24 |
encaissements par les comptables des impôts au comptant |
|
309.27 |
encaissements par les comptables des douanes au comptant. |
Par ailleurs, certains frais d'assiette et de recouvrement, centralisés par la direction générale des impôts, ne figurent pas sur la ligne 309, mais sur les lignes 329 " recettes diverses des comptables des impôts " (192 millions de francs en 1998) et 335.14 " produits recouvrés par les comptables des impôts " (63 millions de francs) ; ceci relativement, par exemple, aux taxes liées aux ouvrages hydroélectriques ou concessions d'autoroutes, aux assurances construction ou calamités agricole (ligne 329, codes Y 290 et 2790 de la DGI), et aux droits additionnels d'enregistrement (ligne 335, code Y 400).
QUESTION 5
La Cour
relève que la nature des dépenses de certains comptes
spéciaux du Trésor ne permet pas de constater un partage clair
entre les financements ainsi pris en charge et ceux relevant du budget
général. Elle souligne ainsi que le Fonds d'investissement des
transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) ne représente
qu'une fraction des dépenses d'investissement pour les transports et
finance trop souvent des opérations similaires, voire identiques,
à celles du budget général.
Quels sont les moyens envisagés par la Cour pour aboutir à un
meilleur partage ?
Réponse
Dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997,
publié en juillet 1998, la Cour avait notamment constaté (p. 217)
que des opérations routières avaient été
financées conjointement par le budget général et le compte
d'affectation spéciale " Fonds d'investissement pour les transports
terrestres et les voies navigables " (FITTVN). Elle relevait que :
" Cette situation n'est pas satisfaisante puisqu'elle conduit à
utiliser le fonds non pas comme le support dérogatoire de financement
d'actions spécifiques grâce à des ressources
affectées mais comme un complément du budget
général. "
Dans son rapport sur l'exécution des loi de finances pour l'année
1998, publié en juillet 1999, la Cour a renouvelé ses critiques,
soulignant notamment que le fonds finance trop souvent des opérations
similaires voire identiques à celles du budget général.
Aux termes de l'article 25 de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances :
" Les comptes d'affectation spéciale retracent des
opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances sont
fiancées aux moyens de ressources particulières. ". Il est
donc dans la nature des comptes d'affectation spéciale d'être
réservés à certaines opérations
déterminées par la loi de finances qui a créé ledit
compte.
Le FITTVN a été ouvert par la loi de finances initiale pour 1995,
qui a également institué deux taxes nouvelles dont le produit a
été affecté au fonds. Aux termes de l'exposé des
motifs du projet de loi de finances pour 1995 (qui renvoie à l'article
15 du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire, alors en discussion), le FITTVN doit
permettre d'associer des ressources nouvelles provenant de la production
d'électricité et des concessions autoroutières à la
réalisation de certaine infrastructures fluviales, ferroviaires, de
transport combiné et de routes.
La Cour a relevé que certaines opérations imputées au
FITTVN sont difficilement compatibles avec l'objet du compte spécial tel
qu'il ressort de la nomenclature des dépenses définie par la loi
de finances qui l'a créé (article 47).
Il en est ainsi :
- des dépenses de superstructures (exemple : matériel
ferroviaire de type TER),
- de dépenses de renouvellement et d'entretien (exemple :
réhabilitation du réseau routier national),
- des dépenses de sécurité pour tous les modes de
transport (exemple : passages à niveaux),
- la majorité des dépenses destinées aux voies
navigables (alors que les interventions du fonds devraient être
limitées, selon le texte fondateur, aux investissements sur les voies
navigables figurant au schéma directeur national concerné).
Plusieurs mesures pourraient être envisagés :
1 - En ce qui concerne la nomenclature des dépenses du compte
d'affectation spéciale
:
Une mise à jour devrait avoir lieu, notamment pour :
les routes. L'article 47 de la loi de finances pour 1995 dispose que sont
imputées en dépenses du FITTVN " les investissement
routiers,
particulièrement pour le désenclavement des zones
d'accès difficile
". En l'absence de clarification
poussée plus avant, on constate que les routes peuvent être
financées aussi bien sur le budget général que sur le
FITTVN.
le transport combiné. La loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire
n° 99-533 du 25 juin 1999 a modifié l'article 4 de
la loi d'orientation des transports intérieurs : " ...
à cet effet, des dotations du Fonds d'intervention [sic] pour les
transports terrestres et les voies navigables encouragent le recours au
transport combiné par des compensations tarifaires aux
opérateurs, aux termes de conventions passées entre l'Etat et les
opérateurs... " or, dans l'état actuel de la nomenclature
prévue par l'article 47 de la loi de finances pour 1995, ne devraient
être imputées au FITTVN que les subventions d'investissement pour
le développement des transports combinés.
De façon générale, une révision d'ensemble de la
nomenclature des dépenses autorisées sur le FITTVN serait
souhaitable, pour mieux définir les interventions respectives du Fonds
et du budget général et respecter le principe de
spécialité édicté par l'article 7 de la loi
organique.
2 - En ce qui concerne la gestion
:
Quels que soient les progrès qui pourraient être faits en
matière de nomenclature des dépenses, il convient d'éviter
les situations de cofinancement des grands aménagements (A 75, A20,
RN 7, Réseau Centre Europe Atlantique notamment) par le budget
général et le FITTVN et le fractionnement de certaines
opérations routières qui peut aller, dans l'état actuel
des pratiques, jusqu'à l'imputation des dépenses d'un même
marché alternativement sur le budget général et sur le
compte spécial, en fonction des crédits disponibles.
A cet égard, la Cour rappelle que l'article 25 de la loi organique
permet qu'une subvention du budget général complète les
ressources du compte d'affectation spéciale dans la limite de 20 %
du total des prévisions de dépenses dudit compte.
Il demeure que l'éclatement des moyens financiers entre plusieurs
sections budgétaires du budget général et deux comptes
d'affectation spéciale, le FITTVN et le FARIF -certes supprimé en
projet de loi de finances pour 2000- auxquels s'ajoutent les dotations en
capital versées à Réseau Ferré de France, rend
difficile une vision d'ensemble des moyens consacrés aux investissements
de l'Etat dans les transports terrestres.
Le cas du FITTVN est particulièrement illustratif de pratique
créant une confusion entre les opérations du budget
général et celles qui relèvent des comptes spéciaux
du Trésor. De telles pratiques, dont la réponse à la
question n° 6 sur le compte d'affectation spéciale
n° 902-24 fournit d'autres exemples, conduisent à appliquer
les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 dans un sens non
conforme à leur objectif.
QUESTION 6
La Cour
émet plusieurs observations critiques sur la qualité des
écritures comptables relatives au compte d'affectation
n° 902-24 " Compte d'affectation des produits de cessions de
titres, parts et droits de sociétés ".
Peut-elle faire une synthèse et préciser les règles que
l'enregistrement des recettes venant des cessions de titres publics et des
dotations aux entreprises publiques devraient respecter compte tenu des
différents problèmes juridiques que pose le contour des
opérations concernant le secteur public ?
Réponse
Dans le
rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998 la Cour a
formulé plusieurs observations sur la gestion et les écritures
comptables relatives au compte d'affectation spéciale
n° 902-24 " Produits de cessions de titres, parts et droits de
sociétés ".
Avant de faire une synthèse de ces remarques il est peut-être
nécessaire de rappeler, sans être cependant exhaustif, quelques
principes juridiques qui régissent ce compte d'affectation
spéciale.
1. LES REGLES
Le compte d'affectation spéciale n° 902-24 " Produits de
cessions de titres, parts et droits de sociétés " a
été créé afin de devenir le compte unique
enregistrant les recettes de cessions de titres.
Au moins trois ensembles de règles régissent ce compte
d'affectation parmi lesquelles on peut citer notamment l'ordonnance de 1959,
les textes ayant créé le compte n° 902-24 et ceux
relatifs aux privatisations.
1.1. L'ordonnance de 1959
Les règles concernant les comptes spéciaux du Trésor sont
définies dans les articles 18 à 29.
L'article 18 précise
" qu'il est fait recette du montant
intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les
dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de
l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les
dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé
budget général.
Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées
à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent
la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de
procédures comptables particulières au sein du budget
général ou d'un budget annexe. ... ".
L'article 24 indique que
" sous réserve des règles
particulières énoncées aux articles 25 à 29,
les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont
prévues, autorisées et exécutées dans les
mêmes conditions que les opérations du budget
général ....
Enfin l'article 25 prévoit que
" les comptes d'affectation
spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une
disposition de loi de finances prise sur l'initiative du Gouvernement, sont
financées au moyen de ressources particulières. Une subvention
inscrite au budget général de l'Etat ne peut compléter les
ressources d'un compte spécial que si elle et au plus égale
à 20 % du total des prévisions des dépenses
... ".
Ainsi, en dehors des règles particulières, les comptes
d'affectation spéciale doivent respecter les principes du droit
budgétaire et financier définis notamment par l'ordonnance de
1959 pour ce qui concerne le budget général.
1.2. Les principes particuliers régissant le compte
n° 902-24
La simplification de la transcription budgétaire des opérations
de privatisation a été finalisée dans le cadre de la loi
de finances pour 1997.
L'article 62 de la loi de finances initiale a supprimé le compte
n° 902-27 qui avait été créé par
l'article 16 de la loi de finances rectificative pour 1995 pour
individualiser les produits de privatisation affectés au
désendettement de l'Etat, considéré comme un objectif
prioritaire.
De surcroît, l'article 72 de la loi de finances a supprimé le
compte de commerce n° 904-09 consacré à la gestion des
titres du secteur public. Véritable livre comptable par lequel
transitaient toutes les dotations en capital et avances d'actionnaires, il
recevait le produit des ventes de titres y compris des versements du compte
n° 902-24 prélevés sur ressources de privatisation.
Ces circuits de paiement donnaient lieu à des écritures complexes
entre les comptes qui se traduisaient par des doubles comptabilisations et
enlevaient tout caractère significatif aux montants globaux
imputés sur comptes spéciaux.
L'article 71 de la loi de finances pour 1997 précise que le compte
n° 902-24 retrace " en recettes, le produit des ventes par
l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés,... ".
Ainsi la simplification opérée en 1997 fusionne les trois comptes
en un compte unique, le compte n° 902-24 qui devrait retracer toutes
les opérations sur titres, qu'il s'agisse de privatisation ou de
" respiration " du secteur public. En conséquence, la liste
des recettes et des dépenses susceptibles d'être imputées
sur le compte n° 902-24 a été modifiée et
comporte les lignes suivantes :
trois lignes de recettes :
- produits d'opérations comportant la cession au secteur privé
d'une participation (privatisation),
- les produits de toutes les autres cessions,
- les versements du budget général ;
six chapitres de dépenses :
- dotations en capital, avances et autres apports,
- achats de titres, de parts de société,
- dépenses afférentes aux ventes de titres,
- versement à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP),
- versement au fonds de soutien des rentes (FSR),
- reversement au budget général.
Il ne fait pas de doute que la volonté du législateur et du
gouvernement était de faire de ce compte l'instrument unique pour
l'enregistrement des cessions de titres et des dotations en capital des
entreprises publiques.
Les simplifications opérées devaient contribuer à une plus
grande lisibilité de la transcription budgétaire des
opérations de privatisation et assurer une stabilité des
nomenclatures à travers ce compte.
Les remarques de la Cour portent d'ailleurs en grande partie sur le non-respect
des principes de ce compte d'affectation spéciale qui constituaient une
réponse aux critiques relatives à l'instabilité des
méthodes et la complexité des écritures comptables.
1.3. Les textes relatifs aux entreprises publiques et aux privatisations
Diverses dispositions régissent les entreprises publiques qu'il s'agisse
de textes généraux applicables à toutes les entreprises ou
de mesures particulières régissant un secteur d'activité.
Il est cependant utile dans le cadre de cette question de rappeler ceux
relatifs aux privatisations.
La loi du 2 juillet 1986 a autorisé le gouvernement à
céder au secteur privé la propriété des
participations majoritaires que l'Etat détenait directement ou
indirectement dans 65 entreprises. Saisi d'un recours, le Conseil
constitutionnel l'a déclaré conforme à la Constitution
(décision du 25-26 juin 1986) mais a assorti son arrêt de
deux réserves d'application sur l'évaluation des entreprises
publiques privatisées et la délivrance de l'autorisation
administrative.
La loi du 6 août 1986 complétée par les
décrets n° 86-1140 et n° 86-1141 du 24 octobre
1986 traite de la réalisation des privatisations, de la commission de
privatisation, des modes d'évaluation, des procédures de mises
sur le marché et des conditions de transfert de propriété.
La loi du 19 juillet 1993 s'inscrit dans celles de 1986 qu'elle reprend
et modifie en confirmant les orientations et en actualisant la liste des
entreprises privatisables mais ne précise aucun rythme ou
échéancier pour les opérations à mener.
2. SYNTHESES DES PRINCIPALES CRITIQUES FORMULEES PAR LA COUR AU REGARD DES
REGLES APPLICABLES
2.1. Les recettes
La Cour a formulé une critique importante sur la partie des recettes de
ce compte. Il s'agissait en particulier du produit de la cession du GAN, du CIC
et de l'UIC-UIS qui n'a pas été inscrit au compte d'affectation
spéciale n° 902-24.
La Cour a constaté qu'il y a eu vente par l'Etat de titres de
propriété comme l'attestent les procédures suivies qui
font référence aux lois de privatisations de 1986 et 1993, aux
décrets d'application et aux arrêtés. Conformément
aux textes instituant le compte n° 902-24, celui-ci aurait dû
être crédité du montant de la cession une fois
menées les opérations de désintéressement des
actionnaires minoritaires.
L'ensemble des opérations a généré des recettes
d'un montant de 34.456 millions encaissé par GAN SC qui a
procédé à des opérations de dépenses d'un
montant de 8.809 millions pour payer la quote-part de la vente du CIC
revenant aux différentes filiales (5.001 millions), pour le
remboursement de prêts (3.400 millions) et pour régler les
frais de privatisation (408 millions), pour le remboursement de
prêts (3.400 millions) et pour régler les frais de
privatisation (408 millions). Le solde s'établit donc à
25.647 millions.
A l'issue de ces opérations l'Etat a décidé de
procéder au rachat des actions de GAN SC détenues par les
minoritaires un montant de 4.459 millions imputé sur les
dépenses du compte n° 902-24. Dès que cette
opération a été finalisée, l'Etat est devenu
actionnaire à 100 % de GAN SC.
Dès que cette opération de rachat de titres a été
réalisée, l'Etat se trouvant l'actionnaire unique de GAN SC,
aurait dû percevoir le produit des cessions et inscrire les recettes
correspondantes au compte n° 902-24. Au lieu de cela GAN SC a
été transformé en une nouvelle
société : la Société de Gestion de Garanties
et de Participations (SGGP) qui a conservé dans ces comptes l'ensemble
des recettes de privatisation. Le blocage au niveau de cette structure des
produits des cessions n'était pas justifiée ; il est, en
outre, critiquable au regard des principes d'unité et
d'universalité.
2.2. La gestion des garanties accordées lors de la cession du GAN
La gestion des garanties accordées lors de la cession du GAN et de ses
filiales présente une absence de lisibilité et la Cour a
constaté que les procédures ont été fluctuantes et
critiquables au plan comptable.
GAN SC a été transformé en Société de
Gestion de Garanties et de Participations (SGGP) qui gère les appels en
garantie accordés lors des différentes cessions et peut prendre
des participations. Les statuts de la société et notamment
l'article 5 ne font pas état de ce dernier objet. A ce titre la
Cour estime qu'une société de premier rang disposant uniquement
de fonds publics ne peut les utiliser pour prendre des participations et donc
procéder à des opérations de haut de bilan sur des
sociétés privées sans y être préalablement
habilitée.
Par ailleurs en 1997 le Gouvernement a adopté une démarche
législative pour accorder la garantie de l'Etat au titre des engagements
du GAN (article 40 de la loi de finances rectificative pour 1997) pour un
montant de 10.900 millions de francs. La création de la SGGP a eu
pour conséquence de garantir les engagements du GAN au-delà des
montants visés par l'article 40 de la loi de finances rectificative
pour 1997 et cela sans adopter de procédure législative.
Engageant des fonds publics issus d'une opération de privatisation, ces
garanties auraient dû être accordées selon des
procédures formelles d'approbation ; l'Etat se trouve en effet
directement impliqué compte tenu du contexte, de la composition du
capital de la SGGP et de l'absence de réelle activité commerciale
de celle-ci.
En conséquence, s'agissant de pertes et charges supportées par
l'Etat, il aurait été plus conforme aux dispositions
légales et réglementaires de constater ces charges dans les
comptes de l'Etat et d'y enregistrer aussi les recettes de la cession des
titres.
Enfin alors que les comptes de classe 8 de la comptabilité
générale de l'Etat sont expressément destinés
à enregistrer les engagements pris par l'Etat au titre de la dette
garantie, même la part des garanties donnée par la voie
législative au titre des engagements du GAN, à hauteur de
10.900 millions de francs, n'a pas été inscrite dans les
comptes de 1998. De façon aussi anormale, elle n'apparaît pas non
plus dans le rapport annuel sur les opérations bénéficiant
de la garantie de l'Etat adressé, fin 1998, au Parlement à
l'appui du projet de loi de finances pour 1999 (rapport annuel produit en
application des dispositions de l'article 54 bis de la loi de
finances pour 1995).
La Cour sera attentive à cette question des inscriptions comptables lors
de l'examen des comptes pour l'année 1999.
2.3. Les dépenses afférentes aux ventes de titres
Les différents modes d'imputation des dépenses liées aux
cessions de titres et les contractions des recettes et dépenses ne
permettent pas de dégager une vision claire du coût des
privatisations.
2.3.1. L'imputation des dépenses
Les frais inhérents aux opérations de privatisations concernent
les commissions bancaires, les frais juridiques et d'impression, les frais de
communication et les prestations de banques-conseils.
La Cour a constaté que ces différentes dépenses sont
imputées soit sur le chapitre 37-03 ou 37-05 des charges communes
soit sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24.
Sur le chapitre 37-03 des charges communes ont été
imputées notamment les dépenses relatives aux prestations des
banques-conseils dans la mesure où l'opération n'est pas une
opération de marché, mais une opération de gré
à gré ; ainsi ont été réglées
sur ce chapitre, les prestations effectuées dans le cadre des
opérations de privatisation suivantes : Goldman-Sachs pour le
Crédit Lyonnais (2,774 millions de francs), Paribas pour
l'opération du Crédit Foncier de France (3,015 millions de
francs), Lazard pour l'opération de la SMC (3,618 millions de
francs), le CCF pour l'opération RMC (4,824 millions de francs),
Bankers Trust pour l'opération UIC (3,015 millions de francs).
Par ailleurs les commissions de succès sur les marchés
payées en 1998 sur le chapitre 37-03 (opération CCF/RMC) ont
représenté 2,5 millions de francs (HT) à la suite de
la cession du total des 83,3 % du capital de RMC détenus par la
SOFIRAD.
Enfin il convient d'indiquer qu'en 1998, contrairement à certaines
années passées, aucune dépense concernant des
études d'opinion, préalablement à des opérations de
privatisation, n'a été imputée sur le chapitre 37-03
du budget des charges communes ; de même, aucune dépense
afférente aux ventes de titres n'a été imputée sur
le chapitre 37-05 du budget des charges communes.
Les dépenses imputées sur le chapitre 3 du compte
n° 902-24, correspondent aux opérations de marché. On
trouve notamment les dépenses liées à l'ouverture de
capital de France Telecom qui se sont élevées à
1.174,6 millions de francs et les frais liés à la
privatisation de la CNP qui se sont élevés à
165,5 millions de francs.
2.3.2 Contraction entre recettes et dépenses
La Cour a aussi critiqué le fait que le compte n° 902-24 et le
chapitre 37-03 ne donnent en fait que des indications partielles sur les
frais afférents aux privatisations. Pour avoir une vue complète
il faudrait ajouter à cela les effets des conventions de partage de
frais avec les entreprises privatisées et les contractions entre
recettes et dépenses ; ainsi la Cour a constaté que dans le
cadre de la cession du GAN, les frais de privatisation avaient directement
été prélevés sur les recettes pour un montant
évalué à 408 millions de francs. Cette méthode
a d'ailleurs pour conséquence de reporter une partie des charges de
cession sur l'entreprises concernée par la privatisation. Par ailleurs
la SGGP engage tous les jours des frais de fonctionnement qui constituent une
contraction puisqu'ils sont directement prélevés sur la recette
des cessions de titres ou les intérêts
générés.
Il ressort donc de ces éléments que du fait de la
présentation actuellement retenue il est très difficile de
répondre à cette simple question : quel est le montant total
et par opération des frais afférents aux privatisations et
cessions de titres ?
La Cour estime que le compte n° 902-24 aurait dû permettre de
répondre à cette question mais que les modes de gestion des frais
et la contraction entre recettes et dépenses ont contribué
à rendre opaque l'ensemble des opérations.
2.4. Les dotations en faveur des entreprises
La nature de certaines dépenses ne permet pas de constater un partage
clair entre les financements pris en charge par un compte spécial du
Trésor et ceux relevant du budget général. Ces pratiques
qui ont été déjà relevées dans le
passé rendent opaques les interventions de l'Etat et montrent que la
frontière entre budget général et comptes spéciaux
du Trésor n'est pas suffisamment respectée. Trois remarques
peuvent être faites sur ce sujet :
2.4.1. Les apports à certaines entreprises
Deux fonds ont été créés à la CDC. Le
premier est doté d'une somme de 300 millions qui représente
la première tranche de l'apport prévu de 600 millions
destiné à abonder les fonds de capital-risque. Le second fonds a
reçu une somme de 250 millions sur 500 millions prévus
afin d'accorder aux collectivités locales des prêts pour financer
l'équipement informatique, les travaux de câblage et de mise en
réseau interne dans les établissements scolaires.
La notion d'apport a été détournée de son objet. La
Cour estime qu'il ne s'agit pas ici d'un apport d'actionnaire dans le cadre du
développement d'un établissement et que cette opération ne
relève pas d'un compte d'affectation spéciale, tel que la loi
organique le définit.
2.4.2. Le financement de fonds de garantie
Les fonds de garantie de la SOFARIS ont été dotés, en
1998, de 500 millions, en deux versements, à partir du compte
n° 902-24 qui ont été classées improprement
comme des apports en capital.
Ces fonds de garantie auraient été plus normalement
financés par le budget des charges communes qui comprend une ligne
à cet effet. La Cour a par ailleurs constaté qu'en 1998 la
SOFARIS a reçu 148 millions à partir du chapitre 44-95
du budget des charges communes " participation à divers fonds de
garantie ".
Le ministère des finances s'est engagé, à partir de 1999,
à financer ces fonds de garantie sur le budget général.
2.4.3. Les concours dont le caractère de dotation est ambigu
Dès 1995 et 1996 la Cour dans ses rapports sur l'exécution de la
loi de finances avait relevé que les dotations en capital étaient
" destinées pour l'essentiel à couvrir des charges
d'intérêts ou des pertes liées aux opérations de
défaisance "
. En effet une part importante des recettes de
privatisation a été consacrée au financement des
structures intervenant dans la restructuration du Crédit Lyonnais (EPFR)
et du Comptoir des entrepreneurs (EPRD). Les versements opérés
sur ressources de privatisation sont destinés à la couverture de
pertes financières.
Leur imputation a été effectuée au compte
n° 902-24 et non pas au budget général en raison de la
disponibilité des ressources tirées des privatisations. Certaines
années des concours complémentaires ont été
financés à partir du chapitre 44-95 du budget des charges
communes
" Participation à divers fonds de garantie "
.
Ces financements conjoints posent évidemment problème en termes
d'articulation des opérations imputées sur le budget
général et les comptes spéciaux du Trésor.
Lors de rapports antérieurs la Cour a relevé les
conséquences de la prise en charge de dotations destinées
à couvrir les pertes de l'EPRD et de l'EPFR sur les ressources de
privatisation.
Ces concours sont comptabilisés au compte 26 de la
comptabilité générale de l'Etat " dotations,
participations et créances rattachées " ce qui a pour effet
d'augmenter son solde créditeur alors que les sommes en cause ne
correspondent pas à un véritable " actif " de l'Etat.
L'absence de comptabilité consolidée peut rendre trompeuse
l'augmentation des immobilisations, inscrites au compte 26,
consécutive de ces dotations en capital qui sont destinées
à couvrir des pertes et cela d'autant plus que les mouvements sur ce
compte s'opèrent en général avec un décalage de
deux ans.
La Cour est donc fondée à critiquer ce mode de comptabilisation
non seulement en ce qu'il minore le besoin de financement de l'Etat mais en ce
qu'il influence la détermination de ses " actifs ".
2.5. Qualité de l'information donnée sur les opérations
de privatisations
La Cour a souligné dans ses rapports successifs la faiblesse et le
caractère peu exploitable de certaines informations qui lui sont
fournies. Ce constat vaut tout particulièrement pour les
opérations du compte n° 902-24 et le Parlement
réitère lui aussi régulièrement ses observations
sur l'imprécision des données qui lui sont fournies concernant
les privatisations.
QUESTION 7
La Cour met en lumière la sous-estimation chronique en loi de finances des crédits affectés à l'enseignement privé. Des deux postes les plus importants du chapitre 43-01 " Etablissements d'enseignement privés sous contrat - Rémunérations des personnels enseignants ", celui des cotisations sociales et prestations sociales serait constamment sous-évalué, alors que celui des rémunérations principales est correctement évalué en loi de finances initiale depuis 1997. Peut-on justifier cette différence d'évaluation et quelles ont été les suites données aux dysfonctionnements observés par la Cour des comptes en ce domaine ?
Réponse
I -
L'ensemble des crédits affectés en loi de finances initiale
à l'enseignement privé, c'est-à-dire les chapitres 43-01
" Etablissement privés sous contrat - rémunérations
des personnels enseignants " et 43-02 " Contribution de l'Etat au
fonctionnement des établissements privés sous contrat
d'association ", auxquels s'ajoute jusqu'en 1998 le chapitre 43-03
" Etablissements d'enseignement privé - autres subventions "
ont été depuis 1990 parfois légèrement
insuffisants, parfois légèrement excédentaires. Pour ce
qui concerne les quatre dernières années, les inscriptions
initiales de 1995 et de 1996 ont été supérieures,
respectivement de 1,7 % et de 0,91 % aux dépenses
réelles, alors que les crédits inscrits en loi de finances
initiale de 1997 et 1998 se sont avérés inférieurs,
respectivement, de 1,19 % et de 1,27 % aux dépenses
constatées enfin d'exercice. Le tableau de synthèse qui est joint
à cette note montre l'évolution de ces trois chapitres depuis
1990.
II - En ce qui concerne les différents chapitres, et notamment les deux
principaux, le 43-01 et le 43-02, la situation est assez contrastée.
Pour le chapitre 43-01, les dotations initiales ont en effet été
supérieures aux dépenses constatées dans une proportion
d'environ 2 % pendant les années 1994 à 1996, soit 450
à 550 millions de francs, puis légèrement
inférieures à 0,52 et 0,85 % en 1997 et 1998, soit 160 et
271 millions de francs (cf. tableau de synthèse).
La dotation initiale tient nécessairement compte du fait qu'existent des
reports dont bénéficie le chapitre. Ainsi, en 1997, le total de
la dotation initiale et des reports couvrait les dépenses
constatées. En 1998, cet ajout s'est avéré insuffisant de
32 millions de francs, soit moins de 0,1 % de la dépense du
chapitre.
Le chapitre 43-01 peut aussi faire l'objet de mesures d'ajustement pendant
l'exercice, soit négatives par décret de virement (en 1996 et
1997), notamment au profit du chapitre 43-02, soit positives par décret
d'avance et en loi de finances rectificative (en 1997 et 1998).
La sous-évaluation de la loi de finances initiale et comparativement
beaucoup plus importante sur le chapitre 43-02 : elle atteint encore
200 millions de francs en 1998, soit 3,9 % de la dotation initiale du
chapitre.
III - La répartition des dotations initiales du chapitre 43-01 telle
qu'elle est indiquée au " vert " et celle des dépenses
constatées en fin d'exercice appelle effectivement quelques commentaires.
Il apparaît que la dotation inscrite pour l'ensemble des
rémunérations principales dans les paragraphes 10 est
généralement supérieure aux dépenses
effectuées sur ces mêmes paragraphes. La différence a
toutefois tendance à se réduire : de 1,6 milliard, soit
8,5 % de la dotation initiale en 1995 et 1996, elle est passée
à 150 millions de francs en 1998, soit 0,8 %.
En revanche, les inscriptions sur les paragraphes relatifs aux prestations et
cotisations sociales sont très généralement
inférieures aux dépenses constatées : de
719 millions de francs en 1995, soit 9,9 % de la dotation initiale,
l'écart a été quelque peu réduit mais atteignait
encore 558 millions de francs en 1998, soit 6,5 % de la dotation
initiale. Les équilibres sont opérés en gestion au niveau
du chapitre.
Il convient de noter que les chapitres correspondant pour l'enseignement
public, c'est-à-dire les chapitres 33-90 " Cotisations
sociales " et 33-91 " Prestations sociales versées par
l'Etat " du budget de l'éducation nationale, section enseignement
scolaire, connaissent une situation de même type. Si l'on soustrait des
dotations et des dépenses de ces chapitres le montant du transfert des
charges communes pour les cotisations d'assurance maladie des agents titulaires
de la métropole, l'écart entre le budget voté et les
dépenses était négatif, de 8,03 % en 1997 et de
6,02 % en 1998.
En ce qui concerne le chapitre 43-01, le projet de loi de finances pur
l'année 2000 prend en compte cette situation. En effet, il comporte,
pour une mesure globale d'ajustement du chapitre de plus de 1 milliard de
francs, une mention particulière pour un ajustement à hauteur de
428 millions de francs au titre des cotisations sociales et du
régime de retraite des enseignants du privé.
Ministère de l'Education nationale, de la recherche
et de
la technologie - Section enseignement scolaire - Enseignement privé sous
contrat
Chapitre 43-01 : Rémunérations des personnels enseignants
Chapitre 43-02 : Contribution de l'Etat au fonctionnement des
établissements privés sous contrat d'association
Chapitre 43-03 : Etablissements d'enseignement privés - Autres
subventions
Budget voté
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evol. 98/90 |
|
43-01 |
21.339.277.636 |
23.073.045.052 |
24.379.456.776 |
26.558.167.985 |
28.115.416.615 |
29.697.274.220 |
30.915.409.630 |
31.109.505.276 |
32.012.006.860 |
50,01 % |
|
43-02 |
3.497.205.710 |
3.709.249.474 |
3.911.769.100 |
4.129.678.561 |
4.297.069.183 |
4.581.894.691 |
4.641.956.429 |
4.630.774.579 |
5.143.916.369 |
47,09 % |
|
43-03 (1) |
269.411.562 |
315.558.349 |
327.763.818 |
359.853.260 |
350.852.953 |
351.380.795 |
321.150.126 |
311.940.126 |
0 |
|
|
Total |
25.105.894.908 |
27.097.852.875 |
28.618.989.694 |
31.047.699.806 |
32.763.338.751 |
34.630.549.706 |
35.878.516.185 |
36.052.219.981 |
37.155.923.229 |
48,00 % |
Dotation au 31/12
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evol. 98/90 |
|
43-01 |
21.585.094.125 |
23.073.045.052 |
24.975.258.808 |
26.769.167.985 |
27.639.861.010 |
29.115.023.381 |
30.541.504.207 |
31.395.673.248 |
32.306.637.796 |
49,67 % |
|
43-02 |
3.501.528.309 |
4.070.249.474 |
4.568.649.100 |
4.429.678.561 |
4.732.719.183 |
4.696.919.691 |
4.911.956.429 |
5.052.774.579 |
5.410.264.334 |
54,51 % |
|
43-03 (1) |
274.925.443 |
305.558.349 |
332.410.669 |
349.128.285 |
346.145.178 |
341.131.166 |
314.116.055 |
298.081.382 |
0 |
|
|
Total |
25.361.547.877 |
27.448.852.875 |
29.876.318.577 |
31.547.974.831 |
32.718.725.371 |
34.153.074.238 |
35.767.576.691 |
36.746.529.209 |
37.716.902.130 |
48,72 % |
|
Ecart dot/LFI |
1,02 % |
1,30 % |
4,39 % |
1,61 % |
- 0,14 % |
- 1,38 % |
- 0,31 % |
1,93 % |
1,51 % |
|
Dépenses nettes
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evol. 98/90 |
|
43-01 |
21.269.900.179 |
22.710.840.600 |
24.390.247.717 |
26.407.117.249 |
27.558.961.355 |
29.035.071.932 |
30.350.833.624 |
31.269.992.311 |
32.283.355.707 |
51,78 % |
|
43-02 |
3.497.690.766 |
3.677.038.916 |
4.553.671.265 |
4.414.627.647 |
4.574.650.212 |
4.666.637.464 |
4.889.453.801 |
4.913.201.763 |
5.344.054.156 |
52,79 % |
|
43-03 (1) |
265.502.642 |
299.445.526 |
327.930.644 |
344.083.300 |
343.694.639 |
339.783.905 |
310.544.951 |
296.933.655 |
0 |
|
|
Total |
25.033.093.587 |
26.687.325.042 |
29.271.849.626 |
31.165.828.196 |
32.477.306.206 |
34.041.493.301 |
35.550.832.376 |
36.480.127.729 |
37.627.409.863 |
50,31 % |
|
Ecart dep/LFI |
- 0,29 % |
- 1,51 % |
2,28 % |
0,38 % |
- 0,87 % |
- 1,70 % |
- 0,91 % |
1,19 % |
1,27 % |
|
(1) Regroupement au 43-02 en 1998
QUESTION 8
La Cour
des comptes relève que le budget de l'emploi a connu des ouvertures de
crédits par décret d'avances chaque année depuis 1994,
sauf en 1995. Ces ouvertures étaient destinées, soit à
financer des dispositifs nouveaux, le programme en faveur de l'emploi des
jeunes notamment, soit à assurer l'ajustement des crédits.
Quelle appréciation la Cour des comptes porte-t-elle sur ces
fréquentes adaptations du budget de l'emploi ? Ne nuisent-elles pas
à la lisibilité de ce budget ? Est-il par ailleurs possible
de récapituler le financement des emplois-jeunes, qu'il soit
assuré par le budget de l'emploi ou par d'autres sections
budgétaires ?
Réponse
I -
Décrets d'avance
Sur les neuf décrets d'avance pris au cours des années 1994
à 1998, le budget de l'emploi, y compris le chapitre 44-75
" mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi " du budget des
charges communes, a été affecté par cinq d'entre eux du
fait d'ouvertures de crédits, d'un montant total de 7,8 milliards
de francs ou d'annulations associées à ces décrets qui se
sont élevées à 2,3 milliards de francs. Le tableau
figurant à la fin des développements qui suivent
récapitule ces ouvertures et ces annulations.
S'agissant des ouvertures, elles peuvent être rattachées à
plusieurs catégories.
Certaines d'entre elles ont eu pour objet d'ajuster les dotations des lois de
finances. Relèvent de cette espèce :
- l'inscription de 500 millions de francs réalisée par le
décret du 21 août 1998. Figurant dans un ensemble de
5 milliards de francs ouverts également sur d'autres budgets, elle
était destinée à mettre à la disposition du
ministère de l'emploi la contrepartie du prélèvement sur
l'AGEFAL institué pour 1998 pr l'article 75 de la loi du 2 juillet
1998 ;
- l'ouverture de 3.400 millions de francs réalisée par le
décret du 26 septembre 1996, au titre des contrats
emploi-solidarité ;
- l'ouverture de 1.370 millions de francs ayant le même objet par
décret du 29 septembre 1994.
D'autres dotations sont été consacrées à des
dispositifs nouveaux. Trois mesures ont été ainsi
financées dans leur phase initiale par la procédure du
décret d'avance sur la période :
- les emplois jeunes par le décret du 9 juillet 1997 (2.000
millions de francs),
- les emplois de ville par le décret du 26 septembre 1996
(200 millions de francs),
- l'aide au premier emploi des jeunes (APEJ) par le décret du
29 septembre 1994 (310 millions de francs sur le chapitre 44-75 du
budget des charges communes).
Si la lisibilité du budget de l'emploi s'entend de la clarté de
sa présentation et de l'incidence sur cette dernière des
éventuelles altérations apportées par les décrets
d'avance au budget voté par le Parlement, on peut considérer que
ces derniers n'ont eu qu'une incidence marginale.
Les ouvertures de crédits opérées principalement sur le
Titre IV
37(
*
)
, souvent
importantes en valeur absolue puisqu'elles ont atteint un maximum de
3,6 milliards de francs dans le décret du 26 septembre 1996,
doivent en effet être rapprochées de l'ensemble des crédits
d'intervention figurant au budget consolidé de l'emploi, chapitre 44-75
du budget des charges communes compris, qui se sont élevés
à 123,5 milliards de francs en moyenne dans les lois de finances
initiales. Certes, les ajustements de dotations intervenues par décrets
d'avance révèlent d'importantes sous-estimations dans la loi de
finances initiale : tel est le cas de l'ajustement des crédits
afférents aux contrats emploi-solidarité intervenu en 1994 et
1996 ; mais les crédit relatifs à des meures nouvelles ont
correspondu en règle générale à des dispositifs
nettement individualisés et qui ont revêtu un certain
caractère de publicité.
Dans certains cas, il est à noter que les chapitres ou
articles
38(
*
)
sur lesquels des
dotations ont été ouvertes par décret d'avance ont
laissé apparaître des crédits non utilisés en fin de
gestion importants et qui ont donné lieu à reports. Ainsi le
chapitre 44-01 du budget de l'emploi destiné aux emplois jeunes,
créé et doté de 2 milliards de francs par
décret d'avance en juillet 1997, a enregistré, après
répartition vers d'autres budgets, 165 millions de francs de
dépenses pour 1.292 millions de francs de crédits ouverts.
En 1996, sur l'article 33 " Emplois de ville " du chapitre 44-74
doté par décret du 26 septembre de 200 millions de
francs auxquels se sont ajoutés 73 millions de francs par mouvement
interne au chapitre, 139,4 millions de francs de dépenses ont
été ordonnancés.
S'agissant des annulations qui ont accompagné certains décrets
d'avance, elles ont été dans l'ensemble relativement faibles eu
égard aux crédits initiaux des chapitres concernés. Il
faut toutefois relever l'annulation de 1.304 millions de francs, la plus
importante enregistrée au cours de la période 1994-1998,
associée au décret du 9 juillet 1997 et pratiquée sur
le chapitre 44-78 " Exonérations de cotisations sociales en faveur
de l'emploi et de la formation professionnelle ". Elle s'est
appliquée à l'article 70 " Contrats
initiative-emploi " destiné, avec l'article 14 du chapitre 44-74
" Fonds national de l'emploi ", à financer un dispositif dont
la surdotation a constitué, ainsi que la Cour l'a relevé dans sa
monographie sur le budget de l'emploi, l'une des marges de manoeuvre de la
gestion budgétaire sur la période.
Dans les faits, la lisibilité du budget de l'emploi, comme la Cour l'a
fait observer dans la monographie précitée, a eu moins à
souffrir des décrets d'avance que de la structure même de ce
budget. Le regroupement des interventions sur quelques chapitres très
importants de dispositifs de contenu et de finalité divers, le
fractionnement des dépenses afférentes à certains d'entre
eux entre plusieurs chapitres selon la nature des dépenses, les
modifications de nomenclature intervenues, le partage des crédits entre
plusieurs budgets (charges communes et budget de l'emploi au cours de la
période), la réalisation éventuelle de la dépense
par plusieurs ministères (emploi jeunes), la gestion matérielle
de certaines dépenses par des organismes tiers alimentés en
trésorerie par le budget de l'emploi auquel échappe la
dépense finale, rendent difficile la connaissance de la politique de
l'emploi et de son coût budgétaire à partir d'une simple
lecture de ce budget.
Pour remédier à ces inconvénients qui ne pourront jamais
être complètement surmontés par une réorganisation
de la nomenclature budgétaire, la Cour a suggéré de
développer la présentation fonctionnelle qui figure dans le
fascicule budgétaire de l'emploi et de l'accompagner d'une
présentation du budget exécuté dans cette nomenclature,
éventuellement sur plusieurs années. Elle a également
suggéré une refonte de l'annexe " jaune " relative
à la formation professionnelle.
Budget de l'emploi (y compris Charges communes chapitre 44-75) - Décret d'avance 1994-1998
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
1998 |
16.01.98 |
1.000.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
|
21.08.98 |
5.036.830.000 |
500.000.000 |
43-05 " Formation en alternance " |
10 " Indemnité compensatrice forfaitaire versée par l'Etat au titre de l'apprentissage |
2.600.000 |
34-94 " Statistiques et études générales " |
|
1997 |
09.07.97 |
9.966.305.000 |
2.000.000.000 |
44-01 " Programmes en faveur de l'emploi des jeunes " |
10 " Programmes en faveur de l'emploi des jeunes " |
3.00.000 |
34-94 " Statistiques et études générales " |
|
|
|
|
|
|
|
4.400.000 |
34-97 " Communication et information " |
|
|
|
|
|
|
|
6.800.000 |
36-61 " Subventions aux organismes d'études et de recherche " |
|
|
|
|
|
|
|
30.000.000 |
36-71 " Subvention à l'ANPE " |
|
|
|
|
|
|
|
5.948.000 |
37-61 " Services déconcentrés, commissions, comités " |
|
|
|
|
|
|
|
133.650.000 |
43-03 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
34.610.000 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
73.900.000 |
44-76 " Actions pour la promotion de l'emploi " |
|
|
|
|
|
|
|
1.304.000.000 |
44-78 " Exonérations de cotisations sociales en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
30.500.000 |
66-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
3.250.000 |
66-72 " Agence nationale pour l'emploi et divers " |
|
|
|
|
|
|
|
1.630.058.000 |
Total |
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
|
17.10.97 |
2.870.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
1996 |
10.04.96 |
6.808.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
|
26.09.96 |
10.922.380.126 |
3.600.000.000 |
44-74 " Fonds national de l'emploi " |
33 " Emplois de ville " (200.000.000) |
4.324.000 |
34-94 " Statistiques et études générales " |
|
|
|
|
|
|
35 " Contrats emplois-solidarité " (3.400.000.000) |
22.090.000 |
34-95 " Dépenses d'information et de télématique " |
|
|
|
|
|
|
|
5.790.000 |
34-97 " Communication et information " |
|
|
|
|
|
|
|
14.410.000 |
34-98 " Administration centrale - Moyens de fonctionnement " |
|
|
|
|
|
|
|
5.400.000 |
36-61 " Subventions aux organismes de formation " |
|
|
|
|
|
|
|
155.840.000 |
36-71 " Subvention à l'ANPE " |
|
|
|
|
|
|
|
15.520.000 |
37-61 " Services déconcentrés, commissions, comités " |
|
|
|
|
|
|
|
5.430.000 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
9.980.000 |
57-92 " Equipements adminis-tratifs et divers " |
|
|
|
|
|
|
|
23.567.000 |
66-00 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
26.369.000 |
66-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
9.830.000 |
66-72 " Agence nationale pour l'emploi et divers " |
|
|
|
|
|
|
|
298.550.000 |
Total |
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
1995 |
31.03.95 |
600.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
1994 |
30.03.94 |
5.026.860.000 |
Néant |
|
|
5.000.000 |
37-97 " Communication et information " |
|
|
|
|
|
|
|
3.127.200 |
34-98 " Administration centrale - Moyens de fonctionnement " |
|
|
|
|
|
|
|
3.034.775 |
36-61 " Subventions aux organismes de formation, d'études et de recherche " |
|
|
|
|
|
|
|
3.400.000 |
37-61 " Services déconcentrés - Dépenses diverses " |
|
|
|
|
|
|
|
48.000 |
37-62 " Elections prud'homales " |
|
|
|
|
|
|
|
55.000.000 |
43-03 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
20.000.000 |
43-04 " Formation professionnelle - Rémunération des stagiaires " |
|
|
|
|
|
|
|
41.417.075 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
30.736.968 |
44-76 " Actions pour la promotion de l'emploi " |
|
|
|
|
|
|
|
161.764.018 |
Total |
|
|
29.09.94 |
2.217.800.000 |
|
TRAVAIL |
|
|
|
|
|
|
|
20.000.000 |
34-97 " Communication et information " |
20 " Actions d'information et de communication - Administration centrale " |
4.100.000 |
34-95 " Dépenses informatiques, bureautiques et télématiques " |
|
|
|
|
1.370.000.000 |
44-74 " Fonds national de l'emploi " |
35 " Contrats emploi-solidarité |
2.560.000 |
34-98 " Administration centrale - moyens de fonctionnement " |
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
CHARGES COMMUNES |
|
400.000 |
36-61 " Subventions aux organismes de formation " |
|
|
|
|
310.000.000 |
44-75 " Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi " |
40 " Versement de l'aide au premier emploi des jeunes " |
48.000 |
37-62 " Elections prud'homales |
|
|
|
|
|
|
|
50.000.000 |
43-03 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
50.000.000 |
43-04 " Formation professionnelle - Rémunération des stagiaires " |
|
|
|
|
|
|
|
40.000.000 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
2.800.000 |
44-71 " Reclassement des travailleurs handicapés " |
|
|
|
|
|
|
|
13.000.000 |
44-76 " Actions pour la promotion de l'emploi " |
|
|
|
|
|
|
|
162.908.000 |
Total |
|
|
Total des ouvertures sur le budget de l'emploi |
7.800.000.000 |
|
Total des annulations sur le budget de l'emploi |
2.255.880.018 |
|
|
II -
Financement des emplois jeunes
L'Etat accorde aux employeurs de salariés relevant du dispositif des
emplois jeunes une aide forfaitaire correspondant à 80 % du salaire
calculé sur la base du SMIC majoré des charges sociales.
Les crédits correspondant à cette aide sont inscrits au chapitre
44-01 du budget de l'Emploi " Programme en faveur de l'emploi des
jeunes ". Ils font l'objet soit d'ordonnancement directs sur ce chapitre
notamment pour ce qui est des aides destinées à des employeurs
autres que l'Etat, soit de répartitions vers d'autres budgets
(Enseignement scolaire, Enseignement supérieur et Intérieur) pour
les emplois jeunes qu'ils gèrent, que ce soit au titre d'emplois de
l'Etat (Intérieur) ou d'emplois pris en charge par des
établissements relevant du ministère concerné (Education
nationale). Les dotations réparties peuvent être
complétées par des crédits directement inscrits à
ces différents budgets, notamment lorsque l'Etat assume la
totalité du coût des emplois (Intérieur).
Le budget de l'Outremer fait toutefois exception à ce dispositif et
prend en charge pour leur totalité les aides à des organismes
tiers sauf pour ce qui concerne les interventions de l'Education nationale et
de l'Intérieur dans les territoires relevant de sa compétence.
Il n'existe pas aujourd'hui de suivi d'ensemble permanent, exhaustif et fiable
des emplois jeunes sur le plan budgétaire et comptable.
S'agissant des ordonnancements et des mouvements opérés sur le
chapitre 44-01, la Cour est en possession des données retracées
dans les tableaux qui suivent.
Emploi
et solidarité - I Emploi : Chapitre 44-01 " Programme en
faveur de l'emploi des jeunes "
Situation du chapitre et dépenses 1997 et 1998
|
Chapitre article |
|
LFR
|
|
|
Mouvements Internes |
Fonds de concours |
|
|
|
Crédits
|
|
|
1997 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4401-10 |
|
2.000.000.000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
-707.810.000 |
0 |
0 |
1.292.190.000 |
165.000.000 |
|
1998 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4401-10 |
8.050.200.000 |
0 |
1.127.190.000 |
0 |
-3.016.591.298 |
0 |
-3.943.000.000 |
0 |
- 50.000 |
2.217.748.702 |
0 |
|
4401.20 |
|
0 |
0 |
0 |
3.016.591.298 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3.016.591.298 |
2.773.244.422 |
|
4401 total |
8.050.200.000 |
0 |
1.127.190.000 |
0 |
0 |
0 |
-3.943.000.000 |
0 |
- 50.000 |
5.234.340.000 |
2.773.244.422 |
|
Tot. 97-98 |
8.050.200.000 |
2.000.000.000 |
|
0 |
0 |
0 |
-4.650.810.000 |
0 |
- 50.000 |
6.526.530.000 |
2.938.244.422 |
Emploi
et solidarité - I Emploi : Chapitre 44-01 " Programme en
faveur de l'emploi des jeunes "
Virements et répartitions
1997
|
|
|
|
Destination |
|
|
|
Mouvements |
Date |
Montant |
Budget |
Chapitre |
Montant inscrit |
|
Répartitions |
13 octobre |
- 707.810.000 |
Enseignement scolaire |
36-70 " Etablissements scolaires. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement " |
600.000.000 |
|
|
|
|
Intérieur |
31-98 " Autres agents non titulaires. Rémunérations et vacations " |
13.190.000 |
|
|
|
|
Intérieur |
33-90 " Cotisations sociales. Part de l'Etat " |
4.620.000 |
|
|
|
|
Travail |
44-74 " Fonds national de l'emploi " |
90.000.000 |
|
|
Total |
- 707.810.000 |
|
|
|
|
Virement |
12 octobre |
- 50.000 |
Emploi |
Divers |
797.274.085 |
|
Répartitions |
9 janvier |
- 1.840.000.000 |
Enseignement scolaire |
36-71 " Etablissements scolaires - Dépenses pédagogiques " |
1.740.000.000 |
|
|
|
|
Enseignement scolaire |
43-02 " Etablissements d'enseignement privés " |
100.000.000 |
|
|
25 mai |
- 300.000.000 |
Intérieur |
31-96 " Emplois de proximité " |
300.000.000 |
|
|
24 juin |
- 1.170.000.000 |
Enseignement scolaire |
36-71 " Etablissements scolaires - Dépenses pédagogiques " |
1.129.500.000 |
|
|
|
|
Enseignement scolaire |
43-02 " Etablissements d'enseignement privés " |
22.000.000 |
|
|
|
|
Enseignement supérieur |
36-11 " Enseignement supérieur et recherche " |
18.500.000 |
|
|
14 octobre |
- 553.000.000 |
Enseignement scolaire |
36-71 " Etablissements scolaires - Dépenses pédagogiques " |
553.000.000 |
|
|
27 novembre |
- 80.000.000 |
Intérieur |
31-96 " Emplois de proximité " |
80.000.000 |
|
|
Total mouvements |
- 3.943.050.000 |
|
|
|
Au
total, sur les deux premières années de fonctionnement du
dispositif, les répartitions opérées vers les budget de
l'Enseignement scolaire, de l'Enseignement supérieur et de
l'Intérieur ont été supérieures aux dépenses
directement imputées sur le chapitre 44-01 du budget de l'emploi.
En 1997, les dépenses effectuées sur des budget autres que celui
de l'Emploi n'ont pas fait l'objet d'un enregistrement séparé
dans la nomenclature budgétaire. En 1998, elles ont été
isolées pour l'Enseignement scolaire (sur les chapitres 36-71
" Etablissements scolaires et de formation " et 43-02
" Etablissements d'enseignement privés " au niveau du
paragraphe), l'Intérieur (chapitre 31-96 " Emplois de
proximité. Dépenses de personnel "), l'Outre-mer (chapitre
44-03 " Fonds pour l'emploi dans les départements
d'Outre-mer " au niveau de l'article). Tel n'a pas été le
cas de l'Enseignement supérieur.
La Cour n'a pas, à ce stade, effectué de contrôle du
dispositif des emplois jeunes. Pour chacun des budgets concernés,
à l'occasion de l'examen des l'exécution des lois de finances
pour 1997 et 1998, elle a toutefois réuni des informations dont
l'essentiel et retracé ci-après. Elle se propose d'engager au
cours des prochains mois une enquête d'ensemble sur cette
opération.
Budget de l'emploi
Sur ce budget, le financement des emplois jeunes a été pour
l'essentiel effectué sur le chapitre 44-01 " programme en faveur de
l'emploi des jeunes ", créé en 1997 par décret
d'avance. Les mouvements effectués sur et à partir de ce chapitre
ont été évoqués plus haut.
Les dépenses ordonnancées (165 millions de francs en 1997 et
2.773,2 millions de francs en 1998) l'ont été au profit du
CNASEA gestionnaire des subventions versées à des employeurs
autres que l'Etat ou des établissements d'enseignement.
Selon les indications du ministère de l'Emploi, les versements
effectués au CNASEA et les dépenses payées par lui au
titre d'exercice correspondant ont été les
suivantes :
|
|
|
(en francs) |
|
|
1997 |
1998 |
|
Trésorerie disponible au 1/1 |
- |
162.997.939 |
|
Versements au CNASEA |
165.000.000 |
2.773.244.422 |
|
Dépenses effectives |
2.002.061 |
2.798.150.386 |
|
Trésorerie disponible au 31/12 |
162.997.939 F |
138.091.975 F |
Les effectifs payés correspondants ont été les suivants
|
1997 |
1998 |
||||
|
Flux |
Stock payé au 31/12* |
Flux |
Stock payé au 31/12* |
||
|
Entrées |
Sorties |
|
Entrées |
Sorties |
|
|
134 |
- |
134 |
56.269 |
2.025 |
54.378 |
*effectifs pris en compte par le CNASEA en 1997 et 1998.
NB. Compte tenu du décalage existant dans la prise en compte des
entrées (jusqu'à un mois) et des sorties (jusqu'à 3 mois)
l'effectif des postes pourvus au 31/12 est en réalité de 317 pour
1997 et 57.911 pour 1998.
En 1997, outre les répartitions en direction d'autres budget,
90 millions de francs ont été répartis en direction
du chapitre 44-74 " Fonds national de l'emploi " du budget de
l'Emploi au profit d'un article 22 " Accompagnement des projets dans
le cadre des programmes en faveur des jeunes " créé en cours
de gestion et également alimenté par mouvement interne sur le
chapitre à concurrence de 900.000 F. Cet article a enregistré
26,5 millions de francs de dépenses pour 190 millions de
francs de crédits ouverts. En 1998, ce même article du chapitre
44-74, chapitre dénommé " Insertion des publics en
difficulté ", a été doté de
196,9 millions de francs dont 64,4 par report et 132,55 millions
e francs par mouvement interne au chapitre. Il a enregistré une
dépense de 89,98 millions de francs.
Budget de l'Intérieur
Les adjoints de sécurité (ADS) recrutés selon la
procédure des emplois jeunes par le ministère de
l'Intérieur sont pris en charge, en principe, dans les conditions
suivantes :
- pour la rémunération et les charges sociales, la dépense
est financée à raison de 80 % sur les crédits
répartis à partir du chapitre 44-01 du budget de l'emploi et de
20 % sur les dotations du budget de l'Intérieur ;
- pour le fonctionnement, la totalité des dépenses est prise en
charge par celui-ci.
Selon les informations données à la Cour, les répartitions
en provenance du budget de l'emploi ne revêtent pas un caractère
forfaitaire et sont ajustées par le ministère de
l'Intérieur en fonction des besoins estimés et des dotations
disponibles.
En 1997, les dépenses de rémunération ont
été imputées sur le chapitre 31-98 " Autres agents
non titulaires ; rémunérations et vacations " et non
isolées sur une rubrique budgétaire particulière et le
chapitre 33-90 " Cotisations sociales. Part de l'Etat ". Elles ont
été en revanche isolées en 1998 sur le chapitre 31-96
" Emplois de proximité ", intégralement consacré
aux adjoints de sécurité.
Les dépenses de fonctionnement ne sont pas, quant à elles,
individualisées.
En 1997, les dépenses supportées au titre des adjoints de
sécurité sur le chapitre 31-98 se seraient élevées,
selon le ministère de l'Intérieur, à 5.817.117 francs
pour un montant de crédits répartis à partir du chapitre
44-01 du budget de l'Emploi de 13.190.000 francs ;
Les crédits ouverts et les dépenses du chapitre 31-96 se sont
établies comme suit en 1998 :
|
Crédits ouverts |
|
|
Loi de finances initiale |
117.149.367 |
|
Répartitions |
380.000.000 |
|
Total crédits ouverts |
497.149.367 |
|
Dépenses |
|
|
Articles 10 " Salaires " |
359.916.824 |
|
article 20 " Charges sociales " |
94.153.112 |
|
Total dépenses |
454.069.936 |
Les
répartitions en provenance du chapitre 44-01 du budget de l'Emploi
(380 millions de francs) ont représenté 76,4% des
crédits et 83,7 % de la dépense.
Le nombre d'emplois en fin de mois s'est établi, selon les indications
du ministère de l'Intérieur à 1.054 en décembre
1997 et 7.325 en décembre 1998.
Budgets de l'Enseignement scolaire et de l'Enseignement supérieur
1) Pour ce qui est de l'enseignement scolaire, les dépenses relatives
aux aides éducateurs n'ont été individualisées
qu'en 1998 dans la nomenclature budgétaire sur les chapitres 36-71
" Établissements scolaires et de formation. Dépenses
pédagogiques et subventions de fonctionnement " et 43-02
" Etablissements d'enseignement privés : contribution de
l'Etat au fonctionnement et subventions de fonctionnement ".
Les dépenses se sont établies comme suit :
|
Chapitre 36-71 " Etablissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement " |
|
|
Paragraphe 36-71-31-35 " Collèges " |
801.411.528 |
|
Paragraphe 36-71-32-35 " Lycées " |
2.517.772.706 |
|
Paragraphe 36-71-33-35 " Lycées professionnels " |
364.512.659 |
|
Paragraphe 36-71-41-35 " Etablissements municipaux et établissements à la charge de l'Etat " |
0 |
|
Total 36-71 |
3.683.696.893 |
|
Chapitre 43-02 " Etablissements d'enseignement privés " |
|
|
Paragraphe 43-02-11-40 " Collèges " |
62.931.323 |
|
Paragraphe 43-02-11-40 " Lycées " |
2.383.609 |
|
Paragraphe 43-02- 13-40 " Lycées professionnels " |
1.545.724 |
|
Paragraphe 43-02-15-40 " Ecoles " |
50.004.110 |
|
Total 43-02 |
116.864.766 |
|
Total Enseignement scolaire |
3.800.561.659 |
Il est
à noter que les dépenses relatives aux emplois jeunes
imputées sur les deux chapitres précités ont
été largement financées sur des crédits
extérieurs à ces chapitres. Selon les indications données
à la Cour, outre les répartitions à partir du chapitre
44-01 du budget de l'Emploi (3.422,5 millions de francs à
destination du 36-71 et 122 millions de francs à destination du
43-02), le chapitre 36-71 a bénéficié pour les emplois
jeunes de 283,5 millions de francs par décret d'avance et 100
millions de francs par virement ; par ailleurs, le chapitre 43-02 a
été doté par virement de 20 millions de francs. Au
total les chapitres concernés ont fait l'objet d'ouvertures d'origine
externe pour les emplois-jeunes d'un montant total de 3.948 millions de
francs, supérieur à la dépense.
On doit observer que les répartitions en provenance du chapitre 44-01
(3.544,5 millions de francs) ont représenté 93,3 % de
la dépense, proportion qui dépasse largement les 80 % de
principe.
La dépense budgétaire doit être distinguée de la
dépense finale. Des reliquats de dotations antérieurs ont pu
financer les emplois jeunes dans les établissements.
2) S'agissant de l'Enseignement supérieur, les dépenses n'ont pas
été isolées dans les nomenclatures. Le chapitre 36-11
" Enseignement supérieur et recherche. Subventions de
fonctionnement ", article 10 " Etablissements d'enseignement
supérieur " a été abondé de 18,5 millions
de francs par répartition à partir du chapitre 44-01 du budget de
l'Emploi. Cette enveloppe était réputée représenter
la part de subvention dans la rémunération de
200 emplois-jeunes à créer et pourvoir par des IUFM. Elle a
été distribuée entre les académies en fonction
d'une répartition prévisionnelle de ces emplois. La Cour n'a pas
obtenu à ce stade de renseignements sur l'utilisation finale de ces
crédits et sur les emplois effectivement créés et pourvus.
Budget de l'Outre-mer
Il ne semble pas que des emplois jeunes aient été financés
sur le budget de l'Outre-mer en 1997. En 1998, un article (article 80) a
été créé sur le chapitre 44-03 " Fonds pour
l'emploi dans les départements d'outre-mer " et doté de
300 millions de francs par la loi de finances initiale destinés
à financer 5.000 emplois. Cet article a enregistré une
dépense de 212.837.145 francs, correspondant, selon les indications
données à la Cour, à 3.693 emplois contre 5.000
prévus.