Projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998
MARINI (Philippe)
RAPPORT 374 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES
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Table des matières
-
CHAPITRE PREMIER :
DU BUDGET INITIAL À LA LOI DE RÈGLEMENT- I. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 1998
-
II. LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 30 DÉCEMBRE
1998
- A. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS INTERVENUS EN 1998
-
B. LES MOUVEMENTS ASSOCIÉS À LA LOI DE
FINANCES RECTIFICATIVE
- 1. Les montants ouverts au budget général : 60,5 milliards de francs de crédits bruts
- 2. Des anticipations de dépenses de 1999 sur 1998 à hauteur de 2,8 milliards de francs
- 3. D'importants apurements de dettes antérieures
- 4. Les autres ouvertures de crédits
- 5. Les ouvertures de crédits au sein des comptes spéciaux du Trésor
- C. LES RÉÉVALUATIONS DE RECETTES
- III. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE
- IV. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS CONTENUS DANS LA LOI DE RÈGLEMENT
-
CHAPITRE II :
LES RECETTES ET LES DÉPENSES- I. LES RECETTES
- II. LES DÉPENSES
- III. LE SOLDE D'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1998
- EXAMEN DES ARTICLES
- EXAMEN EN COMMISSION
-
RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES
AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET DE 1998
N°
374
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mai 2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant règlement définitif du budget de 1998 ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Marcel Charmant, Jacques
Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud,
Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe
Lachenaud, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel
Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.)
:
1822
,
2360
et T.A.
510
.
Sénat :
350
(1999-2000).
Lois de règlement.
CHAPITRE PREMIER :
DU BUDGET INITIAL À LA LOI DE
RÈGLEMENT
L'importance des lois de finances pour 1998 réside
dans le
fait qu'elles traduisent, pour la première fois sur une année
complète, les choix budgétaires opérés par le
gouvernement issu des élections du printemps 1997.
En effet, la loi de finances rectificative pour 1997 s'inscrivait
nécessairement dans le cadre défini par la loi de finances
initiale, même si elle marquait déjà une nette inflexion
caractérisée par l'absence d'une maîtrise volontariste de
la dépense publique et par le recours à des
prélèvements fiscaux supplémentaires.
Les lois de finances pour 1998 traduisent les mêmes orientations
budgétaires.
I. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 1998
A. UNE STABILISATION DES DÉPENSES CONTESTÉE PAR LA COUR DES COMPTES
Le
gouvernement entendait donner une orientation vertueuse à sa politique
budgétaire, se fixant pour
objectif de stabiliser les dépenses
du budget général en francs constants en 1998.
Le rapport économique, social et financier pour 1998, qui énonce
cet objectif, précise que les dépenses
" sont ainsi en
hausse de 1,36 % par rapport à la LFI pour 1997. Cette progression doit
être rapportée à la l'évolution prévue des
prix pour 1998 - soit 1,4 % - pour mesurer l'effort accompli dans la
maîtrise des dépenses ".
Il convient de rappeler que l'évolution des prix a été
moindre que prévu, + 0,7 % au lieu de + 1,4 %.
Le gouvernement, en présentant les résultats de
l'exécution du budget de l'Etat en 1998, a estimé que
" la dépense publique est stable en francs constants :
l'objectif affiché lors de la loi de finances initiale a ainsi
été respecté en exécution, en dépit d'une
inflation moindre (0,7 %) "
.
Toutefois, la Cour des comptes fait une analyse différente de
l'évolution des dépenses publiques
1(
*
)
.
Elle considère notamment que le niveau des dépenses de l'Etat se
trouve
" notablement réduit "
du fait de la
méthode de comptabilisation retenue par le gouvernement.
Elle note à ce propos :
" On observe que l'agrégat
des dépenses de l'Etat retenu dans les prévisions du rapport
économique, social et financier exclut les remboursements et
dégrèvements comme dans le tableau d'équilibre de la loi
de finances initiale où ils sont considérés par convention
comme étant égaux en dépenses et en recettes. En l'absence
d'évaluation en loi de finances initiale, le Fonds de stabilisation des
changes ainsi que les fonds de concours ne sont pas davantage pris en compte.
Les recettes d'ordre relatives à la dette sont également
déduites. Enfin, comme indiqué plus haut, la prévision ne
retient que les soldes pour les comptes spéciaux du
Trésor ".
La Cour estime, quant à elle, qu'elle se doit d'examiner
" l'ensemble des dépenses de l'Etat en se fondant, notamment,
sur
le principe de l'universalité budgétaire.
Elle
effectue également cette vérification
à la
lumière des principes de permanence des méthodes.
De
même que le recours aux prélèvements sur recettes a fait
l'objet d'un examen critique de sa part, il ne vas pas de soi que les soldes
intermédiaires de dépenses, dégagés par le
ministère des finances soient conformes a priori à ces principes,
ou même qu'ils constituent des agrégats significatifs ".
La Cour des comptes
" prend comme base de départ le montant
total des dépenses, y compris les remboursements et
dégrèvements d'impôts dont les crédits sont
évalués en loi de finances initiale et modifiés en cours
d'année pour des sommes souvent importantes. Le niveau désormais
atteint par cette catégorie de dépenses (316,92 milliards en
1998) et leur progression rapide enregistrée ces dernières
années conduit la Cour à y porter son attention d'autant que les
explications sur ces tendances ne sont pas totalement satisfaisantes ".
B. L'ÉQUILIBRE FIXÉ EN LOI DE FINANCES INITIALE
La loi
de finances initiale pour 1998 fixait le déficit budgétaire
à 257,9 milliards de francs, soit 3,1 % du produit intérieur
brut (PIB).
Les charges du budget général hors dégrèvements et
remboursements d'impôts progressaient de 1,36 %, pour atteindre 1.585,3
milliards de francs. Les charges totales s'établissaient à
1.589,7 milliards de francs, en progression de 1,7 % par rapport à la
loi de finances pour 1997, compte tenu du solde des comptes spéciaux du
Trésor (+ 4,4 milliards de francs).
Quant aux recettes fiscales nettes, elles devraient croître de 4,2 % par
rapport aux recettes prévues pour 1997, et s'établir à
1.331,8 milliards de francs.
• La charge de la dette publique augmentait de 1 % par rapport à
la loi de finances initiale pour 1997 ;
• Les moyens des services civils progressaient de 3,1 %, et les
dépenses militaires de fonctionnement de 1,7 % ;
• La hausse des dépenses d'intervention publique était de
1,5 % ;
• Les dépenses civiles en capital diminuaient de 0,4 %, et
les dépenses militaires en capital de 8,7 %.
II. LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 30 DÉCEMBRE 1998
Les
prévisions initiales de 1998 ont été modifiées par
la loi de finances rectificative n° 98-1267 du 30 décembre 1998.
Cette dernière prend également en compte les mouvements de
crédits intervenus au cours de l'exercice 1998.
Il convient de rappeler que votre commission, lors de l'examen de ce texte
législatif, avait estimé que
" initialement
dépourvu de première partie à l'exception de l'article
d'équilibre,
[ce texte]
porte témoignage de l'aisance avec
laquelle le gouvernement a pu exécuter la loi de finances pour
1998 "
2(
*
)
.
Par ailleurs, le gouvernement n'avait
" pas résisté
à la tentation de déverser, par voie d'amendement, le contenu de
nombreux dossiers en attente dans ses services "
, votre commission ne
pouvant alors que déplorer
" ce mode de législation
à la " hussarde " "
.
A. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS INTERVENUS EN 1998
1. Les ouvertures de crédits
Les mouvements en cours d'exercice se sont traduits par l'ouverture de 6.037 millions de francs de crédits dont 3.800 millions au titre des dépenses militaires.
a) Le décret d'avance du 16 janvier 1998
Le décret d'avance du 16 janvier 1998 a ouvert un milliard de francs de crédits au chapitre 47-21 " Programmes d'action sociale de l'Etat " du budget de l'emploi et de la Solidarité (II. Santé, solidarité et ville). Il s'agit des crédits destinés aux chômeurs de longue durée, mis en place à l'issue des manifestations du début du mois de janvier 1998.
b) Le décret d'avance du 21 août 1998
Le
montant de dépenses nouvelles ouvertes par le décret du
21 août 1998 s'élève à 5,04 milliards de
francs, dont 4,83 milliards de francs de dépenses ordinaires et
210,3 millions de francs de crédits de paiement.
Au sein de ces mouvements, on signalera tout particulièrement
l'importance de ceux affectant les crédits du ministère de la
défense qui représentent 75,5 % des sommes totales.
Les principales ouvertures de crédit concernent les postes
suivants :
-
3,8 milliards de francs sont ouverts au titre III du
ministère de la défense, sur les chapitres relatifs aux
rémunérations et aux charges sociales. L'insuffisance des
crédits est, en effet, pour la fin de l'année 1998, nettement
supérieure à celle des années 1996 et 1997, notamment en
raison d'importants reports de charges de 1997 sur 1998, et du recrutement
anticipé de militaires du rang. L'armée de terre
bénéficie ainsi, à elle seule, de 2,61 milliards de
francs, soit 68 % de ces nouveaux crédits, et la gendarmerie, de
593 millions de francs.
Il apparaît, en effet, que lors de la professionnalisation des
armées, on a mal mesuré la part des dépenses du
titre III par rapport à celles du titre V, notamment par
comparaison avec la situation d'autres pays où existent des
" armées de métier ", tels que le Royaume-Uni ou les
Etats-Unis. Il existe donc un très réel risque que se poursuive
ce mouvement d'accroissement des crédits du titre III, aux
dépens de ceux des titres V et VI. Ainsi, en l'espèce, le
décret d'annulation du 21 août 1998 a supprimé
3,85 milliards de francs de crédits sur les titres V et VI.
- 500 millions de francs de crédits ont été ouverts
au sein du titre IV du ministère de l'emploi et de la
solidarité, au profit de la formation professionnelle. Ce mouvement qui
avait été prévu par l'article 75 de la loi du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier, vise à compenser la baisse en loi de finances initiale de
5,27 milliards de francs pour 1997 à 4,77 milliards de francs pour
1998 des crédits du chapitre 43-05 destinés à la formation
professionnelle. Il a été financé par un
prélèvement " exceptionnel " de 500 millions de
francs sur la trésorerie des organismes collecteurs des fonds de la
formation professionnelle.
- Le décret d'avance du 21 août 1998 a ouvert des
crédits au bénéfice du budget de l'enseignement scolaire
à hauteur de 342,58 millions de francs, soit 7,10 % du total
des crédits ouverts.
Ces ouvertures de crédits, destinées à financer les
emplois-jeunes et à titrer les conséquences budgétaires de
l'accord salarial du 10 février 1998 portent, au sein du budget de
l'enseignement scolaire, sur 0,12 % du total des crédits.
- 51,1 millions de francs de crédits sont ouverts sur les budgets
du ministère des affaires étrangères pour la
commémoration du 50
ème
anniversaire de la
Déclaration universelle des droits de l'homme, et l'organisation de
l'année de la France au Japon.
- 34,3 millions de francs sur le budget de la santé sont
principalement affectés à l'organisation des états
généraux de la santé.
- De façon plus limitée, au titre du budget des anciens
combattants, 1,3 million de francs ont été ouverts au
chapitre 43-02, concernant les interventions en faveur de l'information
historique. Il s'agit en effet de préparer le 80
ème
anniversaire du 11 novembre 1918, les crédits ouverts en loi de
finances initiale n'étant que de 1,7 million de francs. De
même, 2 millions de francs de crédits de paiement ont
été ouverts au chapitre 57-51 du budget de la justice afin de
rénover la bibliothèque du Conseil d'Etat.
2. Les annulations de crédits
Les annulations de crédits s'élèvent à 5.358 millions de francs dont 4.157 millions de francs au titre des dépenses militaires. La variation nette des crédits s'élève donc à 679 millions de francs, compte tenu de l'ouverture de 6.037 millions de francs de crédits.
a) L'arrêté d'annulation de crédits du 16 janvier 1998
Un
arrêté d'annulation a gagé strictement l'ouverture des
crédits en date du même jour, à hauteur de
700 millions de francs pour les crédits civils et de
300 millions de francs pour les crédits militaires.
Parallèlement, l'arrêté annule 2,19 milliards de
francs en autorisations de programme, afin de maintenir le taux de couverture
des autorisations de programme par les crédits de paiement.
Ont été d'emblée exclues de l'arrêté
d'annulation les dépenses obligatoires (tous engagements juridiques de
l'Etat), les crédits évaluatifs (dette, remboursements et
dégrèvements...), les services votés, les crédits
du titre III (personnel, matériel et fonctionnement) et les
crédits à vocation sociale, quel que soit leur budget de
rattachement.
De ce fait, les annulations se répartissent en :
- 309,270 millions de francs sur le titre IV (interventions
publiques), soit 3,3 % des mesures nouvelles ;
- 508,530 millions de francs sur le titre V (investissements
exécutés par l'Etat), soit 8 % des mesures nouvelles ;
- 182,200 millions de francs sur le titre VI, soit 0,6 % des
mesures nouvelles.
Il convient de relever que la méthode retenue par le gouvernement est
différente de celle préconisée par le Sénat sur le
projet de loi de finances pour 1998 ainsi que sur le projet de loi de finances
pour 1999. Les bases " taxables " retenues ne sont pas les
mêmes
et cela à au moins trois titres :
1) Les crédits du titre III (personnel, matériel et
fonctionnement) sont épargnés, alors que les crédits des
titres V et VI (investissement) sont touchés, ce qui est la logique
inverse de celle préconisée par le Sénat. Celui-ci avait
souhaité
préserver les dépenses en capital
, qui
engagent et préparent l'avenir.
Ainsi l'arrêté du 16 janvier annule 11,9 millions de
francs sur les dépenses d'équipement des écoles en
matériel informatique, au budget de l'éducation nationale,
16,6 millions de francs au budget de la coopération, sur les
crédits du Fonds d'aide et de coopération, 45 millions de
francs au budget des routes, sur les travaux de réparation et de
sécurité, ou 91 millions de francs au budget du transport
aérien sur les programmes d'études et de développement de
l'aéronautique. Enfin, il faut observer que 300 millions de francs
sont annulés à nouveau au budget de l'équipement de la
Défense, après plusieurs années de réduction
massive de ces crédits.
2) Les budgets régaliens (police et justice) sont touchés
par les annulations, alors que
le Sénat avait souhaité les
épargner
, du fait de leur importance primordiale pour le
fonctionnement de l'Etat. Ainsi, 27,3 millions de francs sont
annulés sur les dépenses d'équipement du budget de
l'intérieur, et 13 millions de francs sur les dépenses
d'équipement du budget de la Justice.
3) Plutôt que de concentrer l'effort d'économie sur des actions
importantes,
ce que permettait la démarche du Sénat en
contestant
, par exemple,
la politique de création ou de maintien
d'emplois publics
, l'arrêté du 16 janvier procède
à un " saupoudrage "
3(
*
)
d'annulations sur des crédits d'intervention qui finalement pourrait
freiner notablement la mise en oeuvre de certaines actions. Ainsi, les actions
en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs diminuent de
6,4 millions de francs, soit 3,6 %, de même que les
interventions en faveur de l'artisanat sont réduites de
5,3 millions de francs, soit 3,4 %.
b) L'arrêté d'annulation de crédits du 21 août 1998
Les
crédits nouveaux ouverts par le décret d'avance du
21 août 1998 ont été financés le même
jour par un arrêté d'annulation portant sur 4,36 milliards de
francs de crédits de paiement, ainsi que par un
prélèvement de 500 millions de francs sur la
trésorerie de l'AGEFAL, prévu par l'article 75 de la loi
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et le
produit de la vente, par le ministère de l'intérieur du
" terrain Beaujon ", pour un montant de 179,2 millions de francs.
Il convient de souligner que, sur les 4,36 milliards de francs de
crédits annulés, 3,85 milliards de francs soit 88,4 %
du montant total, concernent les titres V et VI du budget du
ministère de la défense.
Au sein du budget de l'enseignement supérieur, 129 millions de
crédits de paiement ont été annulés, soit
0,27 % du total de ceux-ci. Par ailleurs, 245,31 millions de francs
de crédits de paiement ont été annulés sur le
budget de l'enseignement scolaire, soit 0,09 % du total de ceux-ci.
Au sein du budget de l'agriculture et de la pêche, 13,8 millions de
francs de crédits affectés au Fonds de gestion de l'espace rural
(FGER) ont été annulés. On relèvera depuis la
création du FGER en 1995 un recours massif aux annulations de
crédits, permis par la lenteur de la mise en oeuvre du fonds.
Concernant le budget du logement, 5 millions de francs de crédits
de paiement ont été supprimés au titre des dispositions du
chapitre 65-48 relatives à la construction et à
l'amélioration de l'habitat.
Au sein du budget de la jeunesse et des sports, les crédits concernant
la jeunesse et la vie associative (chapitre 43-90) sont diminués de
1,1 %, soit 6,5 millions de francs de crédits de paiement.
B. LES MOUVEMENTS ASSOCIÉS À LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE
La loi
de finances rectificative pour 1998 a ouvert au sein du budget
général 33.106 millions de francs de crédits nets
auxquels s'ajoutent 15.060 millions de francs de crédits sur les
dépenses définitives des comptes d'affectation spéciale,
15 millions de francs sur les budgets annexes et 2.190 millions de
francs au titre des charges temporaires des comptes spéciaux du
Trésor.
15.703 millions de francs de crédits sont annulés, ce qui se
traduit par une variation nette des crédits de 17.403 millions de
francs sur le budget général, soit au total, y compris les
mouvements en cours d'exercice, une progression nette des crédits de
1,13 % par rapport à la loi de finances initiale.
Si l'on intègre les dépenses définitives des comptes
d'affectation spéciale (variation nette :
+ 15.060 millions de francs), la variation totale des charges
définitives nettes (hors budgets annexes) est de 32.463 millions de
francs soit une progression de 1,99 % par rapport à la loi de
finances initiale.
Au total, ces ouvertures de crédits aux statuts divers confortaient
la stratégie d'économies budgétaires que votre commission
avait, en son temps, préconisée.
1. Les montants ouverts au budget général : 60,5 milliards de francs de crédits bruts
Le
projet de loi de finances rectificative pour 1998 ouvrait au sein du budget
général 60.575 millions de francs de crédits bruts se
répartissant comme suit :
- dépenses civiles ordinaires brutes : 50.678 millions de
francs
4(
*
)
, soit 20.654 millions de francs
de crédits nets, dont 13.892 millions de francs (soit 67,3 %)
au titre des mesures sociales. Par ailleurs, 83,8 % des crédits
ouverts le sont au titre du budget des charges communes
5(
*
)
;
- dépenses civiles en capital : 9.497 millions de francs ;
- dépenses militaires ordinaires : 700 millions de francs.
Le montant total des crédits nets ouverts est de 30.851 millions
de francs (hors frais de gestion de la dette).
2. Des anticipations de dépenses de 1999 sur 1998 à hauteur de 2,8 milliards de francs
Au
sein de ces crédits, on relevait la part significative des
crédits ouverts et qui correspondaient à des dépenses qui
ne seront effectives qu'en 1999
. Le gouvernement a ainsi anticipé ou
provisionné sur l'exercice 1998 des dépenses au titre de 1999,
s'élevant à plus de 2,8 milliards de francs de
crédits.
- 940,7 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 37-75 du budget
des services financiers au titre du
recensement général de la
population
de
1999
.
- 458 millions de francs de crédits correspondent à
l'indemnisation des commissaires-priseurs
à la suite de la
réforme de leur profession.
- 360 millions de francs figurent au chapitre 41-25 du budget des charges
communes au titre du "
plan d'urgence en faveur des
lycées
" annoncé par le ministre de l'éducation
nationale à la fin du mois d'octobre 1998. Ainsi que cela avait
été relevé par la commission des finances de
l'Assemblée nationale, "
le montant de la dotation inscrite sur
le chapitre 41-25 nouveau est supérieur aux besoins susceptibles
d'être enregistrés en 1998
". En effet, le coût de
360 millions de francs correspond à celui de la bonification des
intérêts d'emprunt afférent aux 4 milliards de francs
de prêts à taux zéro qui seront accordés sur
4 ans aux régions.
- 300 millions de francs sont inscrits au chapitre 45-42 du budget des
transports terrestres afin de compenser la décision de
revaloriser
les péages dus à l'établissement public Réseau
ferré de France
au titre de l'utilisation par la SNCF du
réseau ferré.
- 161,8 millions de francs de crédits sont demandés sur le
chapitre 43-20 " Interventions culturelles d'intérêt
national " du budget de la culture. Cette somme correspond
au
financement pour 1999 des dépenses préparatoires à la
célébration de l'an 2000
.
- 62 millions de francs de crédits ont été ouverts au
chapitre 57-01 " Dépenses immobilières " du budget des
services généraux du Premier ministre.
Cette somme est
destinée à financer pour 1999 le programme de
délocalisation
, dans la mesure où aucun crédit n'avait
été inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances
pour 1999.
- enfin, 450 millions de francs de crédits divers sont ouverts au
ministère de l'intérieur, notamment pour renouveler le parc
automobile, et au titre du parc immobilier de l'administration.
3. D'importants apurements de dettes antérieures
-
5.620 millions de francs de crédits sont ouverts au titre de la
ristourne dégressive fusionnée afin d'apurer la dette
résiduelle de l'Etat au titre de 1997 et des exercices
antérieurs.
- 2.500 millions de francs sont inscrits au chapitre 54-90 du budget des
charges communes afin de recapitaliser le GIAT-Industries.
- 2.400 millions de francs figurent au chapitre 64-93
" Équipement naval et interventions " du budget de l'industrie
afin d'apurer certaines des dettes de l'Etat envers plusieurs chantiers navals
et de tirer les conséquences de l'aide apportée en 1998 aux
Ateliers et Chantiers du Havre.
- 1.152 millions de francs de dépenses civiles en capital
correspondant au règlement d'un contentieux opposant l'EPAD à la
société SNC-Coeur Défense et visent à couvrir les
conséquences pécuniaires de sa condamnation.
- 410 millions de francs de crédits correspondant au remboursement
de dettes de l'Etat à l'égard de France Telecom.
305 millions de francs sont inscrits au chapitre 37-07 des charges
communes afin de poursuivre le mouvement d'apurement de la dette de l'Etat
vis-à-vis de France Telecom. Ils sont complétés par
15,1 millions de francs figurant au budget de l'urbanisme et
90 millions de francs inscrits sur le budget de l'intérieur.
- 248 millions de francs de crédits figurant au budget de la
santé sont destinés à une régularisation au profit
de la CNAF au titre des dépenses du RMI.
4. Les autres ouvertures de crédits
-
5.750 millions de francs de crédits sont destinés au
remboursement à la CNAF des dépenses exposées par la
majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS).
- 960 millions de francs de crédits sont inscrits au titre de la
subvention versée à l'Association pour la structure
financière (ASF). Cette somme devait permettre de financer les
revalorisations de l'allocation de solidarité spécifique (ASS),
de l'allocation d'insertion (AI), ainsi que la mise en place de l'allocation
spécifique d'attente (ASA).
- 900 millions de francs correspondent à la progression des
crédits du RMI, dont 248 millions de francs sont destinés
à des régularisations au profit de la CNAF au titre des exercices
1995 à 1997.
5. Les ouvertures de crédits au sein des comptes spéciaux du Trésor
17.250 millions de francs de crédits sont ouverts,
correspondant pour l'essentiel, à hauteur de 15.000 millions de
francs à la réévaluation des recettes et des
dépenses du " compte d'affectation des produits de cessions de
titres, parts et droits de société " afin de prendre en
compte des cessions d'actifs au cours du dernier trimestre de 1998.
Par ailleurs, les recettes et dépenses du compte " Prêts du
Trésor à des Etats étrangers " sont ajustées
pour tenir compte des opérations réalisées en cours
d'année : 1.330 millions de francs de crédits
supplémentaires sont ouverts.
C. LES RÉÉVALUATIONS DE RECETTES
La loi
de finances rectificative réévalue les recettes nettes du budget
général à 1.368,2 milliards de francs pour 1998, soit
21 milliards de francs de mieux que les prévisions de recettes de
la loi de finances initiale.
Les recettes fiscales expliquent la moitié de l'amélioration,
à hauteur de 11 milliards de francs, et traduisent l'impact de la
conjoncture économique sur l'assiette des impôts indirects :
la TVA brute est ainsi réévaluée de 30 milliards de
francs et la TVA nette de 13,7 milliards de francs. L'impôt sur le revenu
est réestimé de 4,8 milliards de francs, tandis que le rendement
net de l'impôt sur les sociétés est revu à la baisse
pour 8 milliards de francs.
Les recettes non-fiscales, hors recettes d'ordre, progressent de
8,8 milliards de francs.
Enfin, les prélèvements sur recettes de l'Etat diminuent de
1,3 milliard de francs, ce qui est imputable au prélèvement
au profit des collectivités locales, en raison du moindre dynamisme du
fonds de compensation de la TVA.
La
réévaluation des recettes dans la loi de finances rectificative
pour 1998
(en milliards de francs)
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Loi de finances initiale pour 1998 |
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Loi de
finances rectificative
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Recettes fiscales |
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|
|
|
- Impôt sur le revenu |
294,7 |
+4,8 |
299,5 |
|
- Impôt sur les sociétés |
222,0 |
+1,0 |
223,0 |
|
Pour mémoire IS net |
190,0 |
-8,0 |
182,0 |
|
- Autres impôts directs |
130,2 |
+0,7 |
130,9 |
|
- TIPP |
154,9 |
+0,5 |
155,4 |
|
- Taxe sur la valeur ajoutée |
777,5 |
+30,2 |
807,7 |
|
Pour mémoire TVA nette |
636,9 |
+13,7 |
650,7 |
|
- Autres contributions et taxes indirectes |
148,1 |
+1,3 |
149,4 |
|
Recettes fiscales brutes |
1.727,4 |
+38,4 |
1.765,8 |
|
Remboursements et dégrèvements |
-279,3 |
+27,4 |
-306,7 |
|
Recettes fiscales nettes |
1.448,1 |
+11 |
1459,1 |
|
Recettes non fiscales |
155,0 |
+8,7 |
163,7 |
|
dont recettes d'ordre |
13,8 |
+6,9 |
20,7 |
|
Prélèvements sur recettes de l'Etat |
|
|
|
|
1. Collectivités locales |
- 164,5 |
+1,3 |
- 163,2 |
|
2. Communautés européennes |
-91,5 |
- |
-91,5 |
|
Ressources brutes |
1.626,5 |
+48,5 |
1.674,9 |
|
Ressources nettes du budget général |
1.347,2 |
+21 |
1.368,2 |
III. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE
A. LES REPORTS DE CRÉDITS
Au sein
du budget général, les crédits reportés de 1997 sur
1998 s'élèvent à 54,5 milliards de francs, soit une
diminution de 5 % par rapport aux reports de 1996 sur 1997.
Ces reports se répartissent en :
- 46,8 milliards de francs au titre des budgets civils ;
- et 7,7 milliards de francs au titre du budget militaire.
B. LES FONDS DE CONCOURS
Le volume des fonds de concours rattachés au budget général s'est élevé à 69,2 milliards de francs en 1998, contre 68,5 milliards de francs en 1997, soit une progression de près de 1 %.
C. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS
Pour
1998, au sein du budget général, 21,1 milliards de francs de
crédits ont été annulés, en baisse de 37,2 % par
rapport à 1997 (33,6 milliards de francs) et de 47,5 % par rapport
à 1996 (40,2 milliards de francs).
Ces annulations ont porté :
- pour 12,4 milliards de francs sur les dépenses civiles
ordinaires ;
- pour 1,3 milliard de francs sur les dépenses civiles en capital ;
- pour 7,4 milliards de francs sur les dépenses militaires.
Elles résultent essentiellement des décrets d'avances du 16
janvier et du 21 août 1998 précités, et de
l'arrêté du 18 novembre 1998 associé à la loi de
finances rectificative.
IV. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS CONTENUS DANS LA LOI DE RÈGLEMENT
Le
projet de loi portant règlement définitif du budget de 1998
demande, au titre du budget général, l'ouverture de
crédits à hauteur de 15,3 milliards de francs, et
l'annulation de crédits non consommés de 9,5 milliards de
francs, contre, respectivement, 14,7 milliards de francs et 10,5 milliards
de francs en 1997.
Les quatre principales ouvertures de crédits sont les suivantes :
- 11,2 milliards de francs au titre des dépenses en atténuation
de recettes ;
- 2,1 milliards de francs au titre de la dette publique ;
- 868 millions de francs au titre des cotisations et prestations sociales ;
- 514 millions de francs au titre du Fonds national chômage.
Quant aux annulations de crédits non consommés, elles s'imputent
sur les dépenses ordinaires civiles à hauteur de 8,3 milliards de
francs, sur les dépenses civiles en capital pour 1 million de francs, et
sur les dépenses militaires ordinaires à hauteur de 1,2 milliard
de francs.
CHAPITRE II :
LES RECETTES ET LES DÉPENSES
I. LES RECETTES
Evolution des recettes nettes totales du budget général de 1997 à 1998
|
|
1998 |
1997 |
% |
|
Recettes fiscales brutes |
1.769,3 |
1.682,2 |
5,2% |
|
Remboursements et dégrèvements |
-316,9 |
-265,6 |
19,3% |
|
Recettes fiscales nettes |
1.452,3 |
1.416,6 |
2,5% |
|
Recettes non fiscales |
159 |
157,8 |
0,7% |
|
Prélèvements sur recettes |
-254,4 |
-252,8 |
0,6% |
|
au profit des collectivités locales |
-162,8 |
-164,9 |
-1,3% |
|
au profit de l'Union européenne |
-91,6 |
-87,8 |
4,3% |
|
Total des recettes nettes |
1.355,6 |
1.320,7 |
2,6% |
|
Fonds de concours |
65,0 |
64,5 |
0,8% |
|
Total recettes nettes du budget général |
1.421,9 |
1.386,2 |
2,6% |
Source : Projet de loi de règlement
définitif
du budget de 1998
Les recettes nettes du budget général se sont
élevées à 1.421,9 milliards de francs en 1998, soit
une progression de 2,6 %, moins forte toutefois que celle
enregistrée en 1997 (+ 3 %), qui avait subi les effets de la loi
portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MUFF)
du 10 novembre 1997.
La croissance d'ensemble des recettes est imputable presque
intégralement, comme en 1997, à la progression des recettes
fiscales
nettes des remboursements et dégrèvements
d'impôts (+ 2,5 %) alors que les recettes non fiscales, les
fonds de concours et les prélèvements sur recettes sont
relativement stables, avec des progressions inférieures à
1 %.
Cependant, le chiffre de progression des recettes budgétaires cache une
situation bien particulière : les recettes brutes du budget
général ont en effet progressé de 5,3 % en 1998, mais
cette progression très importante a été réduite de
moitié par l'ampleur des dégrèvements et remboursements
d'impôts (+ 19,3 %).
A. L'ÉVOLUTION DES PRINCIPALES RECETTES FISCALES
Les recettes fiscales en 1998
|
|
1998 |
1997 |
% |
|
Impôts directs |
664,7 |
626,7 |
+ 6,1 |
|
dont impôt sur le revenu |
304,0 |
293,4 |
+ 3,6 |
|
impôt sur les sociétés |
226,0 |
202,0 |
+ 12,0 |
|
impôt net sur les sociétés |
184,7 |
172,2 |
+ 7,3 |
|
impôt de solidarité sur la fortune |
11,1 |
10,1 |
+ 9,9 |
|
Impôts indirects |
1.104,6 |
1.055,5 |
+ 4,7 |
|
dont TVA |
807,5 |
755,4 |
+ 6,9 |
|
TVA nette |
641,9 |
626,1 |
+ 2,5 |
|
TIPP |
153,9 |
150,7 |
+ 2,1 |
|
Recettes fiscales brutes |
1.769,3 |
1.682,2 |
+ 5,2 |
|
Dégrèvements et remboursements d'impôts |
-316,9 |
-265,6 |
+ 19,3 |
|
Recettes fiscales nettes |
1.452,4 |
1.416,6 |
+ 2,5 |
Sources : Cour des comptes et rapport de présentation du compte général de l'administration des finances 1998
1. Les impôts perçus par voie de rôle
Après la diminution de 1997,
l'impôt sur le
revenu
recommence à progresser (+ 3,6 %) en 1998, pour
atteindre 304 milliards de francs, soit près de 10 milliards de francs
de produit supplémentaire par rapport à la loi de finances
initiale.
Alors que les allégements intervenus en 1997 avaient eu un
effet non négligeable sur
l'impôt sur le revenu, qui n'a
progressé que de 2,8 % en 4 ans (1994-1998),
l'année
1998 marque donc la reprise, à un rythme soutenu de l'augmentation du
produit de cet impôt.
Il faut remarquer que l'année 1998 est marquée par l'abandon de
la réforme de l'impôt sur le revenu votée en 1997 pour les
impôts 1998 et suivants. Si cette réforme avait été
maintenue, elle aurait eu un impact négatif sur les recettes de 17,8
milliards de francs.
Le produit net de
l'impôt sur les sociétés
enregistre une augmentation encore très importante (+ 7,3 %),
à 184,7 milliards de francs, après le " bond " de
1997 (+ 20,3 %). La moindre progression par rapport à 1997
s'explique à la fois par l'impact moins sensible de la loi
" MUFF " et par l'importance des remboursements (41,3 milliards
de francs, soit + 38,6 %).
2. Les autres impôts
Les
impôts indirects
progressent globalement de 4,7 %, soit
davantage qu'en 1997 (+ 3,8 %).
Alors que les encaissements de
taxe sur la valeur ajoutée
(TVA)
brute progressent très fortement en 1998 (+ 6,9 %),
l'importance exceptionnelle des remboursements (+ 28,1 %)
réduit la progression de la TVA nette à 2,5 %, soit une
progression nettement inférieure à la moyenne annuelle de la TVA
nette sur 1994-1998. Le produit de la TVA s'élève, en
définitive à 641,9 milliards de francs, soit seulement 5
milliards de plus que les prévisions de la loi de finances initiale, et
9 milliards de francs de moins que les évaluations de la loi de finances
rectificative.
La
taxe intérieure sur les produits pétroliers
(TIPP)
progresse de 2,1 %, soit moins vite que la moyenne des recettes fiscales,
pour atteindre 153,9 milliards de francs.
3. Les remboursements et dégrèvements d'impôts
Les
remboursements et dégrèvements retenus pour déterminer le
montant des recettes fiscales nettes s'établissent en 1998 à
316,92 milliards de francs contre 265,59 milliards en 1997, soit une
très forte progression par rapport à 1997 (+ 19,3%), ce qui,
selon la Cour des comptes,
" ne laisse pas de surprendre ".
Les remboursements et dégrèvements sur contributions
directes
(inscrits au chapitre 15-01 du budget des charges communes)
augmentent de 14,6 %, pour atteindre 147,6 milliards de francs. Cette
hausse est essentiellement imputable aux restitutions d'impôt sur les
sociétés (+ 29,7 %), aux restitutions sur les revenus de
capitaux mobiliers (+ 17,8 %) et aux admissions en non-valeur (+
17,1 %).
Les remboursements sur produits indirects
(inscrits au chapitre 15-02 du
budget des charges communes) atteignent 169,1 milliards de francs, en raison de
la très forte augmentation des remboursements de TVA
(165,6 milliards de francs), soit une hausse de 28,1% par rapport à
1997.
4. Des évolutions qui suscitent des interrogations
La Cour
des comptes relève tout d'abord des
problèmes de
méthodes comptables
pour l'enregistrement des recettes fiscales.
Elle constate "
de fréquents écarts entre la balance de
sortie d'un exercice et la balance d'entrée de l'exercice suivant ainsi
qu'un manque de cohérence dans le traitement comptable des recettes
recouvrées par la direction générale de la
comptabilité publique et par la direction générale des
impôts
". Elle observe toutefois "
l'amélioration
de la nomenclature des remboursements et dégrèvements
".
Surtout,
la Cour des comptes s'interroge sur l'ampleur des remboursements et
dégrèvements d'impôts en 1998.
Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1998, votre
rapporteur s'était déjà interrogé sur la faiblesse
des réévaluations de recettes pour 1998, se demandant si les
estimations révisées ne présentaient pas une
sous-évaluation de plus-values de recettes fiscales, pourtant visibles
en cours d'année.
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
arguait alors de
" modifications techniques et calendaires "
.
Il invoquait également l'effet de la loi " MUFF " sur
l'impôt sur les sociétés. S'agissant de la TVA, il
expliquait que le dynamisme observé au cours des premiers mois de
l'année 1998, s'agissant des encaissements bruts, devrait être
tempéré par des remboursements et dégrèvements
d'impôts importants en fin d'année, ajoutant que la baisse notable
des importations de marchandises en provenance des pays tiers, constatée
depuis le recouvrement de septembre, devait avoir des incidences importantes en
fin d'année.
Votre rapporteur général estimait ces explications
"
largement insuffisantes pour expliquer que les recettes fiscales
nettes ne progresseraient, en définitive, que de 11 milliards de
francs par rapport à la loi de finances pour 1998 "
. Il
ajoutait en relevant que "
l'évolution attendue en
matière de TVA paraît improbable
".
Deux explications lui semblaient alors envisageables : ou l'estimation
était effectivement sous-évaluée, ou le ralentissement de
la croissance à la fin de 1998 était tel que les encaissements de
TVA se ralentiraient considérablement.
Au vu des résultats de l'exécution 1998, il apparaît que
les recettes fiscales nettes ont encore moins progressé
qu'envisagé par rapport aux prévisions de la loi de finances
rectificative (1.452,3 milliards de francs contre 1.459,1 milliards de francs),
en raison de l'ampleur inattendue des remboursements et
dégrèvements d'impôts, concernant particulièrement
la taxe sur la valeur ajoutée.
Votre rapporteur note qu'il est très difficile de justifier l'ampleur de
ces remboursements, d'autant que dans son rapport préliminaire sur
l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes,
observant que les remboursements de TVA (165,6 milliards de francs) ont
progressé de 28% (36,3 milliards de francs) reconnait l'absence
d'explications plausibles: "
il est difficile d'expliquer une telle
augmentation
".
Dans son rapport définitif, la Cour des comptes maintient que
l'augmentation des remboursements de TVA "
reste largement
inexpliquée même si la direction générale des
impôts met en avant plusieurs phénomènes
extra-économiques d'ordre législatif (mesures nouvelles),
administratif (grèves, nouvelles procédures de contrôle) ou
juridique (restructurations d'entreprises) dont l'importance paraît
surestimée eu égard à l'ampleur des variations
enregistrées ".
Comme le notait la Cour des comptes dans son rapport préliminaire
"
on peut penser que des reports ont été effectués
en 1997 sur 1998, et qu'à l'inverse, les remboursements ont
été accélérés en fin d'année
1998
".
L'augmentation des remboursements de TVA en 1998 :
les explications du gouvernement
Plusieurs causes ont été avancées pour
expliquer l'accroissement des remboursements d'impôts :
- le développement des exportations et la reprise des
investissements ;
- l'incidence de l'assujettissement au taux réduit de TVA pour les
travaux de construction, de livraisons à soi-même et les
réhabilitations de logements locatifs sociaux ;
- la bonne tenue de la trésorerie des entreprises à la fin
1997 ;
- la mise en place de Réseau ferré de France, qui aurait
demandé 6 milliards de francs de remboursements ;
- les grèves des services informatiques fin 1997.
Votre rapporteur regrette donc que les seuls effets de " reports "
ou " d'accélérations " puissent sensiblement modifier
le résultat d'exécution de la loi de finances pour 1998.
En effet, l'ampleur de l'augmentation des remboursements et
dégrèvements d'impôts exerce à la fois un effet
important sur la progression globale des recettes nettes et sur le
résultat final de l'exécution du budget de 1998.
La moindre progression des recettes budgétaires nettes a très
légèrement réduit l'ampleur de la réduction des
déficits (qui ont été ramenés à 2,9 %
du PIB) mais a surtout permis de constater une légère diminution
des prélèvements de l'Etat, compensant strictement l'augmentation
des prélèvements sociaux et permettant ainsi d'afficher une
stabilité des prélèvements obligatoires.
B. LES RECETTES NON FISCALES ET FONDS DE CONCOURS
1. Les recettes non fiscales
Les
recettes non fiscales ont enregistré une légère hausse en
1998 (+ 0,7 %) après une légère baisse en 1997
(-1 %) pour atteindre 159 milliards de francs (157,7 milliards
de francs hors fonds de stabilisation des changes).
Cette évolution modérée recouvre des variations
contraires :
- le produit des exploitations industrielles et commerciales progresse de
4,4 % en raison du rattachement du dividende de France-Telecom pour
4,9 milliards de francs ;
- les taxes, redevances et recettes assimilées progressent de 7,2 %
et les retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat de 4,9 % ;
- les intérêts des avances, des prêts et dotations en
capital régressent de 17,8 % en raison de la chute des
intérêts des prêts du Trésor à des Etats
étrangers et les recettes diverses diminuent de 3,1% en raison de la
baisse des reversements de la Compagnie française d'assurance pour le
commerce extérieur (COFACE), de 7 milliards de francs en 1997 à
1,5 milliard de francs en 1998.
2. Les fonds de concours
Le produit des fonds de concours est globalement stable en 1998 : il s'élève à 65 milliards de francs contre 64,5 milliards de francs en 1997. On note l'augmentation des recettes de fonds de concours liés aux pensions de fonctionnaires alors que les fonds de concours destinés aux routes et à l'emploi baissent fortement (respectivement - 23,3 % et - 21,3 %).
3. Les comptes d'affectation spéciale
Le
rapport de la Cour des comptes sur l'évolution des comptes
spéciaux du Trésor en 1998 est d'une très grande
sévérité.
La Cour observe notamment que les recettes de la cession du GAN, du CIC, de
l'UIC-UIS n'ont pas été inscrites au compte d'affectation
spéciale n° 902-24 et que les frais de privatisation des
entreprises ont été directement prélevés sur les
recettes.
De même a-t-elle tenu à souligner :
" En conclusion,
la Cour estime que la partie recettes de ce compte n'est pas conforme à
la réalité. La sous-évaluation des recettes du compte
n° 902-24 est d'au moins 25 milliards de francs. Par ailleurs,
des contractions entre les recettes et les dépenses ont
été opérées en contradiction avec les textes.
Enfin, des opérations de garantie sur des fonds publics ont
été engagées sans habilitation préalable ".
II. LES DÉPENSES
A. LE BUDGET GÉNÉRAL
Les
dépenses du budget général pour 1998 se sont
élevées à 1.991,2 milliards de francs, soit une
progression de 3,7 % par rapport à 1997
. Cette hausse est
supérieure à celle des prix (+ 0,7 %).
Il convient de rappeler que les dépenses du budget général
avaient crû de moins de 1 % en 1997.
La progression des dépenses en 1998 est réduite à 1,14 %,
hors dégrèvements et remboursements d'impôts.
L'affirmation du gouvernement telle qu'elle figure dans l'exposé des
motifs du présent projet de loi, selon laquelle
" l'objectif de
stabilisation des dépenses de l'Etat a ainsi été
respecté en 1998 "
, se trouve démentie par l'analyse de
la Cour des comptes.
Dans un courrier en date du 9 juillet 1999, adressé au ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie et au secrétaire
d'Etat au budget, le Premier président de la Cour des comptes, M. Pierre
Joxe, indiquait que, s'agissant de l'évolution des dépenses,
d'éventuels désaccords méthodologiques ne devaient pas
" masquer
l'essentiel : la progression rapide des
dépenses du budget général en 1998
, qui
s'établit à 3,6 %, au lieu de 1 % l'année
précédente. Elle est ramenée à 1,1 % - ou à
0,8 % compte tenu des " recettes de la dette " - en déduisant
les remboursements et dégrèvements d'impôts, qui ont
augmenté dans des proportions exceptionnelles et d'ailleurs non
totalement élucidées en 1998, et qui, par nature,
ne
traduisent pas d'action volontariste sur les dépenses
".
Cette analyse a été complétée et affinée
dans le rapport de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour
1998.
En outre, cette forte progression des dépenses s'est faite au
détriment des dépenses d'investissement. En effet, les
dépenses de fonctionnement se sont élevées, en 1998,
à 1.824,8 milliards de francs, en hausse de 4,5 % par rapport à
1997, tandis que les dépenses en capital ont à nouveau
diminué de 5,2 %, s'établissant à 166,4 milliards de
francs.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
1. Les dépenses du titre I
Les dépenses du titre I s'établissent, en 1998, à 572,4 milliards de francs, soit une augmentation de plus de 11 % par rapport à 1997, alors que, cette année-là, elles n'avaient progressé que de 2 %.
a) La dette publique
La
charge brute de la dette s'élève à 251,5 milliards de
francs en 1998, soit une progression de 4,4 % par rapport à
l'année précédente. En 1997, elle avait été
quasiment stabilisée par rapport à 1996.
Quant à la charge nette de la dette, elle s'établit à
227,9 milliards de francs, au augmentation de 2,4 % par rapport à 1997.
Cette progression est le double de celle constatée entre 1996 et 1997 (+
1,2 %), la forte croissance, de 29,7 %, des recettes en atténuation des
charges de la dette et de la trésorerie venant atténuer
l'évolution de la dépense brute.
Il convient de relever l'augmentation sensible du service de la dette
négociable, qui passe de 228,1 milliards de francs en 1997 à
238,2 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 4,4 %. Dans son rapport
précité sur l'exécution des lois de finances pour 1998, la
Cour des comptes note ainsi :
" pour la première fois
depuis 1995, le service de la dette progresse de 4,4 % en dépit de la
poursuite de la baisse des taux d'intérêt qui avait
contribué, les années précédentes, à en
ralentir le rythme ".
En fait, l'explication de ce phénomène se trouve dans le
renversement de tendance observé sur les intérêts sur bons
du Trésor : alors qu'ils avaient nettement diminué au cours
des deux années précédentes, ils connaissent en 1998 une
progression de 9,7 %.
En revanche, la charge de la dette non négociable tend à se
stabiliser, s'établissant à 10,5 milliards de francs.
b) Les dépenses de garantie
Les dépenses liées à la garantie de l'Etat poursuivent leur évolution erratique : elles s'établissent à 1,2 milliard de francs en 1998, après 6,5 milliards de francs en 1997, 1,5 milliard de francs en 1996 et 10 milliards de francs en 1995. Cette évolution est, selon la Cour des comptes, " en général non prévue dans les crédits initiaux ".
c) Les dépenses en atténuation de recettes
Les
remboursements et dégrèvements s'établissent en 1998
à 316,92 milliards de francs, contre 265,59 milliards de francs en
1997, soit une forte progression de 19,3 %. Ces dépenses n'avaient
augmenté que de 1,9 % en 1997.
Les remboursements et dégrèvements sur contributions directes
progressent rapidement, de 14,6 %, pour s'établir à 147,6
milliards de francs en 1998 après 132 milliards de francs en 1997. Le
principal facteur de hausse réside dans les restitutions d'impôts
sur les sociétés (+ 29,7 %).
Ceux sur produits indirects atteignent un niveau record de 169,1 milliards
de francs, soit une augmentation de 26,9 % par rapport à 1997. Les
remboursements de TVA augmentent de façon très vive, de 28,1 %,
pour s'établir à 165,6 milliards de francs, soit près de
98 % du total. La Cour des comptes note toutefois que cette augmentation
" reste cependant largement inexpliquée ".
2. Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses nettes du titre III s'établissent à 767 milliards de francs en 1998, contre 740,5 milliards de francs en 1997, soit une progression de 3,6 %. Elles avaient augmenté deux fois moins rapidement en 1997, soit + 1,8 %.
Ces
dépenses se répartissent comme suit :
- 657,5 milliards de francs pour les services civils, soit + 3,7 % au lieu de +
2,3 % en 1997 ;
- 109,5 milliards de francs pour les services militaires, en hausse de 3,1 %,
alors qu'elles avaient diminué de 1,1 % en 1997.
a) Les dépenses de personnel
Les
dépenses de personnel représentent plus de 83 % des
crédits inscrits au titre III. Elles s'établissent, en 1998,
à près de 639 milliards de francs, et progressent de 3,5 % par
rapport à 1997 où elles avaient augmenté moins rapidement
(+ 2,6 %).
Elles se répartissent en 555 milliards de francs au titre des
dépenses de personnel civiles (+ 3,05 %), et en 83,9 milliards de francs
au titre des dépenses de personnel militaires (+ 6,3 %).
Les dépenses de personnel civil et militaire, qui recouvrent les trois
premières parties du titre III, comportent :
- les rémunérations d'activité : 382,5 milliards de
francs (+ 3,1 %) ;
- les pensions et allocations : 177,7 milliards de francs (+ 4,1 %) ;
- les charges sociales : 78,8 milliards de francs (+ 4 %).
Le coût des pensions et des charges sociales évolue donc plus
rapidement que celui des rémunérations d'activité.
Plusieurs facteurs expliquent cette augmentation.
La valeur de l'indice de la fonction publique a été
revalorisée à deux reprises en 1998 : le 1
er
avril pour 0,8 %, et le 1
er
novembre pour 0,5 %, soit une
augmentation totale de 1,3 %. Cela a engendré une augmentation des
rémunérations de 3,4 milliards de francs, et des pensions de 1,8
milliard de francs. Il convient d'y ajouter les mesures adoptées en
faveur des bas salaires, c'est-à-dire l'attribution, au 1
er
novembre, d'un ou deux points d'indice nouveau majoré.
En outre, l'augmentation des rémunérations d'activité
résulte également des effets du
glissement-vieillesse-technicité (GVT), ou du solde des diverses
transformations d'emplois.
L'augmentation du nombre de bénéficiaires explique
essentiellement la progression des dépenses liées aux pensions,
de telle sorte que les dépenses brutes de pensions augmentent plus vite
que celles résultant des rémunérations d'activité.
Cette évolution est particulièrement préoccupante, car
elle annonce, faute de véritables réformes, une explosion
programmée du coût des pensions. Or, la Cour des comptes, dans son
rapport précité, rappelle que
" cette tendance devrait se
maintenir par simple effet démographique "
.
Enfin, en ce qui concerne les charges sociales, la progression de leur poids
provient de l'alourdissement de la charge de compensation et de l'augmentation
des dépenses liées à la mise en oeuvre du congé de
fin d'activité.
Or, cette évolution engendre une détérioration de la
structure de la dépense publique, qui devient de plus en plus rigide.
La Cour des comptes rappelle d'ailleurs que cinq ministères
6(
*
)
représentent 89,4 % de l'ensemble des
rémunérations d'activité versées par l'Etat en
1998. A eux seuls, les budgets de l'enseignement scolaire et de l'enseignement
supérieur regroupent plus de 50 % des dépenses salariales du
budget général et 64,7 % de celles des ministères
civils.
b) Les autres dépenses
Le total
des autres dépenses, qui recouvrent les crédits inscrits aux
parties 4 à 7 du titre III, s'élèvent à 128,1
milliards de francs en 1998, contre 122,9 milliards de francs en 1997, soit une
progression de 4,2 %.
Elles se répartissent en :
- 102,4 milliards de francs pour les services civils, soit une augmentation de
7,1 %, alors qu'elles avaient diminué de 0,45 % en 1997 ; cette
hausse résulte surtout de la forte croissance, de 11,3 %, des
subventions de fonctionnement ;
- 25,6 milliards de francs pour les services militaires (- 6,1 %).
3. Les dépenses d'interventions publiques
Les
dépenses du titre IV
7(
*
)
s'élèvent, en 1998, à près de 481 milliards de
francs, contre 485,2 milliards de francs en 1997, soit une diminution de
0,9 %. En 1997, elles avaient augmenté de 1,3 %.
Ces dépenses sont, souligne la Cour des comptes,
" dispersées entre divers parties et chapitres selon une logique
à la fois historique et administrative qui se prête mal à
l'analyse ".
Il est donc indispensable de mettre en oeuvre une réforme de la
présentation des documents budgétaires afin de les rendre plus
lisibles, et donc plus accessibles à l'analyse. Il convient, à ce
propos, de relever que le gouvernement a annoncé l'introduction de
mesures destinées à accroître la transparence du budget de
l'Etat.
Le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1999
devrait ainsi comporter des informations complémentaires. Il sera
notamment accompagné des comptes rendus de gestion des
ministères, conformément aux dispositions de la circulaire du
Premier ministre du 21 février 2000. Lui sera également
annexé le Compte général de l'administration des finances,
qui comporte d'ores et déjà certaines novations : la prise
en compte de la charge de la dette en droits constatés, l'enregistrement
des recettes fiscales en droits constatés, la rénovation de la
comptabilisation des immobilisations inscrites au bilan ou encore la
présentation d'une annexe au bilan retraçant des engagements de
l'Etat...
Comme le montre le tableau ci-dessous, cette diminution d'ensemble recoupe des
évolutions contrastées :
Deux parties voient leurs crédits diminuer :
- la partie 6 : Action sociale - Assistance et solidarité : -
1,9 % ;
- surtout, la partie 4 : Action économique, encouragements et
interventions économiques : - 4,7 %, alors que ces crédits
avaient progressé de 4 % en 1997 et de 3,3 % en 1996.
Les cinq autres parties connaissent une augmentation de leurs dotations
budgétaires, à l'intérieur d'un éventail assez
important : de + 0,2 % pour la partie 2 : Action internationale
à + 6,6 % pour la partie 1 : Interventions politiques et
administratives.
4. Les dépenses en capital
a) Les autorisations de programme
La loi
de finances initiale pour 1998 a ouvert 152,7 milliards de francs en
autorisations de programme, soit une diminution de 15,7 % par rapport à
l'année précédente.
Elles se répartissent de la façon suivante :
- 71,7 milliards de francs au titre des budgets civils, en forte diminution, de
- 22,3 % ;
- 81 milliards de francs au titre du budget militaire, elles aussi en
diminution notable, de - 8,7 %.
Surtout, la Cour des comptes, dans son rapport précité sur
l'exécution des lois de finances pour 1998, attire l'attention, une fois
encore, sur l'insuffisance de la qualité et de la fiabilité des
états informatiques établis en matière de
comptabilité spéciale des investissements, qui retrace les
mouvements affectant les autorisations de programme.
Elle note à ce propos :
" en 1998, la Cour n'a toujours pas
pu disposer d'une comptabilité fiable et cohérente des
autorisations de programme "
, estimant qu'
" aucune
explication ne justifie les défaillances chroniques
[...]
de
cette comptabilité spéciale "
.
Elle conclut sur un jugement sévère :
" la
synthèse comptable de la gestion des investissements publics,
fondée sur la dualité autorisations de programme-crédits
de paiement, perd, de ce fait, toute pertinence ".
b) Les crédits de paiement
En 1998,
les crédits de paiement, civils et militaires, s'établissent
à 166,4 milliards de francs, contre 175,5 milliards de francs en 1997,
soit une diminution globale de 5,2 %.
Cette réduction de l'effort d'investissement, inquiétante pour
l'avenir, concerne en 1998 davantage le budget militaire, 68,9 milliards de
francs, soit - 9,3 %, que les budgets civils, 97,4 milliards de francs, soit
- 2,1 %. La situation était inverse en 1997.
Il convient, en outre, de noter, en ce qui concerne les dépenses
militaires en capital, une évolution extrêmement contrastée
entre le titre V, dont les dotations, soit 67,8 milliards de francs, diminuent
de 9,7 %, tandis que celles du titre VI progressent de 24,2 %, le niveau des
crédits inscrits étant certes beaucoup plus faible, à
peine 1,2 milliard de francs.
B. LES BUDGETS ANNEXES
La loi
de finances initiale avait ouvert aux budgets annexes des crédits d'un
montant total de 103,6 milliards de francs. Compte tenu des modifications
intervenues en cours d'année, le total net des crédits ouverts
s'est élevé à 104,76 milliards de francs.
Les opérations définitives, hors virement de section à
section et dépenses d'ordre, se sont établies à 104,73
milliards de francs.
Ces dépenses s'élevaient à 101,3 milliards de francs en
1997 : elles ont donc progressé de 3,4 % de 1997 à 1998.
L'année précédente, elles avaient crû de 0,8 %.
Au sein
de cet ensemble, le poids de chacun des six budgets annexes est
contrasté à l'extrême. En effet, le BAPSA
8(
*
)
représente à lui seul près de
90 % du total des dotations allouées aux budgets annexes, alors que
celui de l'Ordre de la Libération n'en représente que 0,004 %.
Le BAPSA, précisément, connaît une progression de 2,6 %,
soit la croissance de ses dotations la plus faible parmi l'ensemble des budgets
annexes les plus importants en masses budgétaires. Ainsi, celui des
Journaux officiels croît de 8,2 %, celui de l'Aviation civile de 10,2 %
et celui des Monnaies et Médailles de 18,9 %.
C. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
En 1998,
le solde global des comptes spéciaux du Trésor (hors FSC
9(
*
)
et hors FMI
10(
*
)
) fait
apparaître un solde positif de 4,8 milliards de francs, contre 1,5
milliard de francs en 1997. Les comptes spéciaux du Trésor ont
donc contribué, de façon relativement importante, à
l'amélioration du solde budgétaire.
Cette situation tient à l'excédent dégagé par les
opérations à caractère définitif des comptes
d'affectation spéciale, qui s'améliore du reste
régulièrement : 1,9 milliard de francs en 1996, 2 milliards
de francs en 1997 et, surtout, 3,6 milliards de francs en 1998, soit une
progression de 80 % par rapport à l'année
précédente.
La Cour
des comptes a cependant fait plusieurs observations assez critiques sur la
gestion des comptes spéciaux du Trésor, parmi lesquelles :
- la non-inscription au compte d'affectation spéciale n° 902-24
" Produits de cessions de titres, parts et droit de
société " des recettes de la cession du GAN, du CIC et de
l'UIC-UIS, les frais de privatisation de ces entreprises ayant
été directement prélevés sur les recettes ;
- l'impossibilité de dégager une vision claire du coût des
cessions de titres, en raison des différents modes d'imputation des
dépenses liées aux cessions de titres ;
- l'absence de lisibilité et la fluctuation des procédures de la
gestion des garanties accordées lors de la cession du GAN et de ses
filiales ;
- le détournement de l'objet de la notion d'apport aux entreprises
publiques ;
- le manque de partage clair entre les financements pris en charge par un
compte spécial du Trésor et ceux relevant du budget
général, en raison de la nature des dépenses de certains
comptes.
III. LE SOLDE D'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1998
Fixé à 257,9 milliards de francs par la loi de
finances initiale, réduit à 254,6 milliards de francs en loi de
finances rectificative, le solde général (hors FMI) pour 1998
s'élève, en exécution, à - 247,8 milliards de
francs, soit une amélioration de 10 milliards de francs en
exécution par rapport à la prévision.
Ce solde s'établissait en 1997 à -266,9 milliards de francs et a
donc été réduit de 19 milliards de francs d'un
exercice à l'autre pour représenter 2,9 % du PIB en
1998
11(
*
)
.
Exprimé en terme de capacité ou de besoin de financement au sens
de la comptabilité nationale, l'Etat connaît en 1998 un besoin de
financement de 259,23 milliards de francs, soit 3 points de PIB. Compte tenu de
la capacité de financement des collectivités locales qui
s'élève à 28 milliards de francs (soit 0,3 point
du PIB), de l'amélioration du besoin de financement des administrations
de sécurité sociale qui est passé de 40,6 milliards de
francs en 1997 à 9,7 milliards de francs en 1998 (soit -0,1 point du
PIB), le besoin de financement des administrations publiques
12(
*
)
s'est établi en 1998 à
232,2 milliards de francs, soit 2,7 points du PIB.
Capacité de financement des administrations publiques en % du PIB
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Etat
|
-4,2
|
-3,7
|
-3,5
|
-3,0
|
|
Total |
-5,6% |
-4,2% |
-3,0% |
-2,7% |
Source : direction de la prévision (comptes
nationaux
en nouvelle base - SEC 95)
L'Etat est donc, à l'exception des administrations de
sécurité sociale pour des montants moindres, la seule
collectivité publique à se situer de façon durable et
importante en situation de déficit budgétaire.
Par voie de conséquence, eu égard au niveau du déficit
étatique, ainsi que le rappelle fort opportunément la Cour des
Comptes,
" les données publiées par la Commission
européenne indiquent qu'avec 2,9% le déficit public
français calculé en ancienne base est,
en 1998, le plus
élevé des Etats-membres de l'Union européenne.
Calculé en nouvelle base (2,7% du PIB), il le reste, rejoint toutefois
par l'Italie ".
Capacité de financement des administrations publiques dans l'Union européenne en % du PIB
|
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998 |
|
Allemagne
|
-
2,4
|
-3,3
|
-3,4
|
-2,7
|
-2,1
|
Source : Commission européenne avril 1999 (pour
la
France : comptes nationaux en ancienne base - SEC 79)
La France est, de ce fait, en 1998, le seul pays de l'Union
européenne dont la dette publique en proportion du PIB a continué
à augmenter, passant de 58 à 58,5% du PIB, soit + 0,5 point
contre
- 2,6 points pour la moyenne de l'Europe des 15.
Une
distinction opération budgétaire - opération de
trésorerie
toujours floue et incertaine.
Dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998,
la Cour des
Comptes indique que l'Etat a, en 1998, minoré artificiellement son
déficit budgétaire
en incluant dans ses recettes non fiscales
le remboursement du capital du prêt consenti par la Caisse des
dépôts et consignations à l'ACOSS en 1993 (à hauteur
de 5,76 milliards de francs), alors qu'il n'en a jamais supporté la
charge.
De telles pratiques affectent nécessairement la cohérence des
comptes de l'Etat.
Ainsi, votre rapporteur général a-t-il
interrogé la Cour des Comptes dans le cadre de l'examen du
présent projet de loi sur les voies permettant d'éviter de telles
confusions entre opérations budgétaires et opérations de
trésorerie.
Suivant les termes de la réponse faite à cette question
13(
*
)
, la Cour des Comptes indique que les fondements de la
distinction entre ces deux types d'opérations ne sont pas intangibles et
que celle-ci est mise en oeuvre de façon inconstante.
Elle souhaite ainsi que les contours de ces deux notions soient mieux
précisés et cela notamment en liaison avec les travaux
menés par votre commission des finances sur l'ordonnance organique du
2 janvier 1959 et sa nécessaire et inévitable
modernisation.
EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE PREMIER
Résultats
généraux de l'exécution
des lois de finances pour 1998
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution
des lois de finances pour 1998.
Le présent article a pour objet de présenter, sous forme de
tableau synthétique, les résultats définitifs de
l'exécution de 1998, conformément à l'article 35 de
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que "
le projet
annuel de loi de règlement constate le montant définitif des
encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se
rapportant à une même année
".
L'article premier fixe, d'une part, le résultat des opérations
à caractère définitif du budget général
ainsi que des budgets annexes et des comptes d'affectation spéciale, et
d'autre part, le résultat des opérations à
caractère temporaire en le présentant par catégorie de
comptes spéciaux.
Le solde des opérations définitives de l'Etat est
arrêté à - 248,70 milliards de francs (il
était de - 267,25 milliards de francs en 1997).
Le solde des opérations temporaires est de + 0,84 milliard de
francs (+ 0,34 milliard de francs en 1997).
Le solde global hors opérations avec le FMI est de -
247,85 milliards de francs (- 266,91 milliards de francs en 1997).
Le solde global hors opérations avec le FMI et hors Fonds de
stabilisation des changes (FSC) est de - 247,52 milliards de francs
(- 267,71 milliards de francs en 1997).
Ce solde représente 2,9 % du PIB de 1998 (en 1997, ce pourcentage
était de 3,3 % et de 3,8 % en 1996).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 2
Recettes du budget
général
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer
le
montant définitif des recettes brutes du budget général
pour 1998.
Les recettes brutes du budget général s'établissent
à 1.738,86 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 5,27 %
par rapport à 1997.
Les recettes fiscales brutes s'élèvent à 1.769,3 milliards
de francs, en hausse de 5,2 % par rapport à 1997.
Les recettes non fiscales sont presque stables (+ 0,5 %) à
157,7 milliards de francs, hors Fonds de stabilisation des changes (FSC).
Les recettes de fonds de concours sont en légère hausse
(+ 0,8 %) pour atteindre 65 milliards de francs.
Enfin, les prélèvements sur recettes s'établissent
à 254,4 milliards de francs, en stabilité par rapport
à 1997 (+ 0,6 %).
Malgré le fort dynamisme des recettes brutes, compte tenu de l'ampleur
exceptionnelle des remboursements et dégrèvements d'impôts,
les recettes nettes du budget général s'élèvent
à 1.421,92 milliards de francs pour 1998, soit une augmentation de
seulement 2,6 % en un an, après une hausse de 3 % en 1997.
Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution
des lois de finances pour 1998, "
la forte augmentation des
remboursements et dégrèvements
, qui ont atteint
près de 317 milliards de francs, soit +19,3 % contre 2 % en
1997,
ne laisse pas de surprendre
".
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 3
Dépenses ordinaires
civiles du budget général
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter
le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget
général de 1998.
Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget
général s'établit, en 1998, à 1.715,26 milliards de
francs
, contre 1.639,28 milliards de francs en 1997, soit une
progression de 4,63 %
, après une hausse de 1,91 % en 1997. Ces
dépenses ont donc crû de 75,98 milliards de francs de 1997
à 1998.
Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :
- titre I : 572,37 milliards de francs, contre 515,49 milliards de francs
en 1997, soit une hausse de 11 % (près de 75 % du total de
l'augmentation des dépenses en 1998) ; en 1997, cette progression
était de 2,0 % ;
- titre II : 4,46 milliards de francs, au lieu de 4,30 milliards de francs
en 1997, en progression de 3,7 %, après + 2,5% en 1997 ;
- titre III : 657,48 milliards de francs, contre 634,26 milliards de
francs en 1997, soit une progression de 3,7 %, après celle de 1997 qui
était de 2,3 % ;
- titre IV : 480,96 milliards de francs, contre 485,24 milliards de
francs, en diminution de 0,9 %, suite à une hausse de 1,3 % en 1997.
Nettes des dégrèvements et remboursements d'impôts, les
dépenses ordinaires civiles du budget général en 1998
s'élèvent à 1.398,32 milliards de francs, contre 1.373,69
milliards de francs en 1997, soit une progression de 1,8 % (+ 1,9 % en
1997).
Par ailleurs, le présent article demande l'ouverture de 15,26 milliards
de francs de crédits complémentaires, dont 13,31 milliards de
francs sur le titre I, soit plus de 87 % du total. De telles ouvertures
s'établissaient à 14,67 milliards de francs en 1997.
Il demande également l'annulation de 8,30 milliards de francs de
crédits non consommés, dont 3,90 milliards de francs sur le titre
III, soit près de 47 % du total.
Les dépenses ordinaires civiles du budget général sont
donc majorées de 6,96 milliards de francs, soit 0,41 % du total des
crédits initiaux. Ce solde était de + 5,20 milliards de
francs en 1997.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 4
Dépenses civiles en
capital du budget général
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter
le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget
général de 1998.
Les dépenses civiles en capital du budget général
représentent en 1998 un montant définitif de 97,45 milliards de
francs
, contre 99,50 milliards de francs en 1997, soit une
diminution de 2,10 %
, après une baisse importante de 8,34 % en
1997. Ces dépenses ont donc diminué de plus de 2 milliards de
francs de 1997 à 1998.
Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :
- titre V : 24,63 milliards de francs, contre 25,40 milliards de francs en
1997, soit une diminution de 3 % ;
- titre VI : 72,82 milliards de francs, au lieu de 74,10 milliards de
francs en 1997, en baisse de 1,7 %, ce qui représente près de 63
% du total de la diminution des dépenses civiles en capital.
Par ailleurs, le présent article demande l'annulation de
703.512,29 francs de crédits non consommés, ainsi
répartis : 703.482,91 francs sur le titre V ;
29,17 francs sur le titre VI et 0,21 franc sur le titre VII. De telles
annulations s'établissaient à 2,19 millions de francs en 1997.
Les crédits ainsi annulés portent dans leur quasi-totalité
sur le budget de l'aménagement du territoire. Il s'agit d'ailleurs de
reports de la gestion précédente.
Aucune ouverture de crédits n'est proposée par le présent
article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 5
Dépenses ordinaires
militaires du
budget général
Commentaire : le présent article propose
d'arrêter
à 109,5 milliards de francs les dépenses militaires
ordinaires pour 1998, soit une progression de 3,1 % par rapport aux
dépenses exécutées en 1997.
Les dépenses ordinaires militaires se répartissent entre les
dépenses de personnel -83,9 milliards de francs-, soit une forte
progression de 6,3 % par rapport à l'exercice
précédent, et les dépenses de fonctionnement courant
-25,6 milliards de francs-, soit une diminution sensible de 6,1 % par
rapport à l'année 1997.
• Après une évolution particulièrement
modérée au cours des deux exercices précédents
(+ 0,6 % en 1996, + 1,0 % en 1997), le poste des seules
rémunérations d'activité
14(
*
)
enregistre donc à nouveau une forte
progression en 1998 : + 6,4 %, avec un montant total de
dépenses de 75,8 milliards de francs. Cette évolution est
sensiblement plus forte que celle des dépenses de personnel civil
(+ 2,3 %, après un rythme certes plus soutenu au cours des
exercices précédents : + 3,2 % en 1996, + 2,0
% en 1997). Au total, de 1995 à 1998, la progression de la charge des
rémunérations civiles et militaires est à peu près
équivalente : + 7,7 % pour le personnel civil,
+ 8,1 % pour le personnel militaire.
• L'augmentation des dépenses de personnel s'accompagne d'une
sensible diminution des dépenses de fonctionnement courant (Titre III,
parties 4 à 6).
• Essentiellement constituées par les dépenses de
" matériel et fonctionnement courant des armes et services ",
ces dépenses s'établissent en effet à 25,6 milliards
de francs en 1998, ce qui correspond à une diminution de 6,1 % par
rapport à 1997.
Evolution des dépenses ordinaires en %
|
|
96/95 |
97/96 |
98/97 |
|
- Rémunérations d'activité |
+ 0,6 % |
+ 1,0 % |
+ 6,4 % |
|
- Matériel et fonctionnement des armes et services |
+ 5,8 % |
- 8,7 % |
- 7 % |
D'après les informations recueillies par votre
rapporteur,
cette réduction des dépenses de fonctionnement courant pour
l'exercice 1998 s'explique notamment par la baisse du prix des carburants
(armée de l'air), la réduction des charges découlant des
opérations extérieures (armée de terre) et la diminution
du nombre de bâtiments en service (marine).
Elle résulte également de la non-reconduction des dépenses
exceptionnelles en 1997, liées à l'apurement de divers retards de
paiement (armée de l'air), de la
" réduction de la
programmation du fonctionnement de l'armée de terre ",
ainsi
que de la difficulté qu'éprouve, traditionnellement, la
gendarmerie à consommer les crédits ouverts en loi de finances
initiale.
Au total, votre commission s'inquiète de l'évolution
entamée à partir de 1986, qui semble consister à sacrifier
les dépenses de matériel et fonctionnement des armes et services,
au bénéfice du financement du surcoût des
rémunérations d'activité, essentiellement due à
l'effet de la mise en place progressive de la professionnalisation des
armées.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 6
Dépenses militaires en
capital du budget général
Commentaire : le présent article propose
d'arrêter
à 68,9 milliards de francs le montant définitif des
dépenses militaires en capital (titres V et VI) du budget
général pour 1998.
En termes de dépenses effectuées, ceci traduit une diminution de
9,3 % par rapport aux dépenses exécutées de 1997,
soit environ 7,1 milliards de francs de moins que l'année
précédente. Faisant suite à une diminution de 2,8 %
en 1997 (moins 2 milliards de francs), ce résultat accentue la
tendance déjà déplorée au cours des exercices
précédents.
La diminution des crédits d'équipement votés en loi de
finances initiale (81 milliards de francs au lieu de 88,7 milliards
de francs, soit une diminution de 7,7 %), qualifiée
d'" encoche " budgétaire, s'est trouvée en effet
aggravée par une réduction de crédits en cours d'exercice
plus lourde que l'année précédente (6,6 milliards de
francs au lieu de 5,9 milliards de francs en 1997), conduisant au total
à une diminution de 10 % des crédits disponibles par rapport
à 1997.
La moindre diminution des dépenses (- 9,3 %) par rapport aux
crédits disponibles (- 10 %) aura au moins permis
d'améliorer très légèrement le taux de consommation
des crédits (de 91,8 % en 1997 à 92,6 % en 1998).
Ce relatif " progrès " mis à part,
votre commission
des finances ne peut que continuer à déplorer le renforcement
d'une évolution qui conduit à sacrifier obstinément
l'effort d'équipement militaire, aux dépenses de fonctionnement
militaire d'abord, aux besoins des budgets civils ensuite.
Pour
l'exercice 1998, entre la loi de finances initiale votée et le
présent projet de loi de règlement, les crédits
affectés aux dépenses militaires sont amputés de
12 milliards de francs, tandis que les crédits affectés aux
dépenses civiles sont majorés de 133 milliards de
francs
15(
*
)
.
L'écart (12,1 milliards de francs) entre les crédits
inscrits en loi de finances initiale (81 milliards) et les dépenses
effectives (68 milliards), soit -15 %, témoigne que
l'équipement militaire continue de " faire les frais " de la
maîtrise des dépenses en cours de gestion.
Évolution des dépenses d'équipement militaire en exécution
|
|
En millions de francs |
En % par rapport à l'année précédente |
||||
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Titre V |
|
|
|
|
|
|
|
Etudes, recherches et prototypes |
21.025 |
19.746 |
16.085 |
+ 17,60 |
- 6,10 |
- 18,50 |
|
Investissements techniques et industriels |
|
|
|
|
|
|
|
Fabrication |
47.796 |
48.126 |
44.369 |
+ 0,40 |
+ 0,70 |
- 7,80 |
|
Infrastructures logistiques, opé-rationnelles et de fonction-nement |
6.798 |
6.046 |
6.001 |
- 2,20 |
- 11,10 |
- 0,70 |
|
Titre VI |
|
|
|
|
|
|
|
Equipements culturels, sociaux, administratifs et divers |
784 |
932 |
1.158 |
- 4,60 |
+ 18,80 |
+ 24,20 |
|
Total dépenses en capital |
77.996 |
75.992 |
68.936 |
+ 4,40 |
- 2,60 |
- 9,30 |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 7
Résultat du budget
général de 1998
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter, compte tenu des montants de recettes et de dépenses
fixés aux articles précédents, le solde du budget
général en 1998.
L'excédent des dépenses (1.991,19 milliards de francs) sur
les recettes (1.738,86 milliards de francs) est arrêté par le
présent article à
252,33
milliards de francs
.
Ce résultat représente une diminution de 6,3 % par rapport
à 1997 (269,22 milliards de francs) mais une augmentation de
0,37 % par rapport à la prévision initiale pour 1998
(253,28 milliards de francs).
Le déficit voté en loi de
finances initiale pour le budget général était donc
inférieur de 950 millions de francs à celui qui a
été constaté en exécution.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 8
Résultats des budgets
annexes
Commentaire : le présent article a pour objet
d'arrêter les résultats des budgets annexes et d'autoriser des
ajustements de crédits sur ces budgets.
Les résultats des six budgets annexes pour 1998 sont
arrêtés, en recettes et en dépenses, à
104,76 milliards de francs. Ils augmentent de 3,4 % par rapport
à 1997 (101,30 milliards de francs).
Les ajustements demandés s'élèvent à :
- 1.851,4 millions de francs en ouvertures de crédits
complémentaires dont l'essentiel, 1.388,6 millions de francs,
concerne le budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), soit 75 % ;
par ailleurs 134,7 millions de francs sont ouverts au titre du budget
annexe de l'aviation civile (BAAC) soit 18,5 % ;
- 728,4 millions de francs en annulations de crédits non
consommés, dont :
. 548,7 millions de francs au BAPSA (75,3 %) ;
. 134,7 millions de francs au BAAC (18,5 %) ;
. 23,4 millions de francs au budget annexe des Journaux officiels
(3,2 %) ;
. 19,5 millions de francs au budget annexe des Monnaies et
médailles (2,7 %).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 9
Comptes spéciaux du
Trésor dont les opérations se poursuivent en 1999
Commentaire : le présent article vise à
déterminer le résultat des comptes spéciaux du
Trésor dont les opérations se poursuivent en 1999, à
arrêter et reporter leur solde en transportant aux découverts du
Trésor les soldes devant y être computés.
I. LES RÉSULTATS DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR POUR 1998,
UNE CONTRIBUTION IMPORTANTE À LA RÉDUCTION EFFECTIVE DU
DÉFICIT BUDGÉTAIRE
Le I du présent article a pour objet d'arrêter les
résultats définitifs des comptes spéciaux du Trésor
dont les opérations se poursuivent l'année suivante. Il
décontracte pour chaque catégorie de comptes et en distinguant
les opérations définitives des opérations temporaires, les
recettes encaissées et les dépenses effectuées. Il
comporte, en outre, les mentions nécessaires à la validation
législative des ouvertures et des annulations de crédits et des
autorisations de découverts supplémentaires.
En dépit d'ouvertures de crédits complémentaires
atteignant 33,9 milliards de francs, le solde des comptes spéciaux du
Trésor qui ressort du présent projet de loi dégage un
excédent de 4,8 milliards de francs contre un déficit
prévisionnel de 4,6 milliards de francs ramené dans le
collectif pour 1998 à 4,2 milliards de francs. L'écart entre
le déficit prévu en loi de finances initiale et le déficit
constaté dans le présent projet de loi de règlement
s'élevant à 10 milliards de francs, l'amélioration du
solde des comptes spéciaux du Trésor contribue pour
9 milliards de francs à ce résultat.
Cette situation provient des révisions suivantes :
les comptes d'affectation spéciale votés en
quasi-équilibre dégagent un solde excédentaire de 3,6
milliards de francs sous l'effet du dynamisme des recettes du compte 902-24
lié aux cessions de titres publics ;
le solde des opérations temporaires des comptes spéciaux du
Trésor initialement fixé à un déficit de 4,6
milliards de francs se révèle excédentaire de
0,8 milliard de francs sous l'effet d'une révision en hausse de
leurs ressources plus forte (25,4 milliards) que celle de leurs
dépenses.
II. LA CONFIRMATION D'UN " EXISTENTIALISME " BUDGÉTAIRE ET
COMPTABLE INCOMPATIBLE AVEC LES EXIGENCES DE TRANSPARENCE
Les affectations comptables auxquelles donnent lieu les comptes spéciaux
du Trésor, la qualité de l'information budgétaire qui est
censée en décrire les opérations et les conditions dans
lesquelles la loi de finances est appliquée font échapper une
masse représentant près d'un tiers du budget
général aux principes élémentaires de transparence
qui devraient toujours s'appliquer en matière budgétaire.
Les affectations comptables
les plus contestables concernent souvent le
compte n° 902-24 censé retracer le produit et l'utilisation des
cessions de titres publics. Elles ont été particulièrement
soulignées par la Cour des Comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour 1998. Le rapporteur spécial
de votre commission des finances chargé des comptes spéciaux du
Trésor s'en est ouvert au gouvernement, sans résultat. Cette
situation devra cependant être clarifiée puisque le montant des
sommes concernées est considérable.
Pour n'évoquer que le transfert du GAN au secteur privé, le
tableau suivant récapitule les recettes et les dépenses non
comptabilisées au compte n° 902-24 selon la Cour des Comptes.
Tableau 140 - Recettes et dépenses non comptabilisées au
compte n° 902-24
En francs
|
Recettes brutes |
Dépenses |
Recettes nettes |
|
CIC -
Vente au Crédit mutuel 13.382.000.000
|
CIC -
Vente encaissée par les
|
8.894.663.304 |
|
GAN -
SA - Vente à Groupama 17.245.165.417
|
|
19.708.787.945 |
|
UIC -
Vente 375.000.000
|
|
375.000.000 |
|
GAN
International - Vente 477.003.447
|
|
477.003.447 |
|
Total (1) 34.456.415.878 |
5.000.961.182 |
29.455.454.696 |
|
|
GAN
SC - Remboursement 2.050.000.000
|
|
|
Total (2) GAN SC |
3.400.000.000 |
- 3.400.000.000 |
|
|
GAN SC - Frais de privatisation 408.000.000 |
|
|
Total (3) |
408.000.000 |
- 408.000.000 |
|
TOTAL (1) + (2) + (3) 34.456.415.878 |
8.808.961.182 |
25.647.454.696 |
Source : Cour des Comptes
L'ampleur des sommes concernées ainsi que les autres imputations
contestables dénoncées par la Cour et les rapports parlementaires
consacrés aux comptes spéciaux du Trésor affectent la
régularité du présent article du projet de loi de
règlement pour 1998.
Il est utile de mentionner sur ce point le rapport de la Cour des comptes qui
accompagne le présent projet de loi en application de l'article 36
de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
" La Cour a constaté qu'un montant très important de
recettes n'avait pas été inscrit dans le compte
n° 902-24 et cela en contradiction avec les textes et les principes
comptables qui régissent les cessions de titres. Au regard de ces textes
et des principes généraux, la comptabilité a pour objectif
de donner une image fidèle des opérations financières et
du patrimoine de l'Etat. La Cour estime que les recettes inscrites dans les
comptes en 1998 ne retracent pas la réalité des opérations
effectuées durant cet exercice. L'absence de comptabilisation des
garanties données par l'Etat à l'occasion de ces
opérations n'est pas moins critiquable... ".
" ... En conclusion la Cour estime que la partie recettes de ce compte
n'est pas conforme à la réalité. La sous-évaluation
des recettes du compte n° 902-24 est d'au moins 25.000 millions.
Par ailleurs des contractions entre les recettes et les dépenses ont
été opérées en contradiction avec les textes. Enfin
des opérations de garantie sur des fonds publics ont été
engagées sans habilitation préalable ".
Le résultat de la gestion des comptes spéciaux du Trésor
qu'il mentionne n'apparaît en conséquence ni fidèle ni
sincère.
La qualité de l'information budgétaire n'est pas plus
satisfaisante.
Il existe d'abord un écart considérable entre les dispositions de
la loi de finances de l'année et les réalisations, même si
l'on tient compte des lois de finances rectificatives.
Ainsi, à titre d'illustration, si les ouvertures de crédits de la
loi de finances de l'année s'élevaient à 61 milliards de
francs pour les comptes d'affectation spéciale, leurs dépenses
effectives sont fixées par la présente loi de règlement
à 83,4 milliards de francs, soit 36,7 % de plus. Quant à elle, la
différence avec la loi de finances rectificative reste
élevée, dépassant les 7 milliards de francs.
La loi de règlement ne permet pas d'identifier le déroulement des
événements sous-tendant ces écarts. Sa présentation
manque d'homogénéité
avec celle du projet de loi de
finances de l'année puisqu'elle ne se fonde pas sur une
présentation compte par compte mais ministère par
ministère. Surtout, les causes des écarts sont insuffisamment
exposées.
Les conditions dans lesquelles la loi de finances est appliquée
suscitent des questions particulières dans le cas des comptes
spéciaux du Trésor
Le rapport récemment adopté par votre commission sur le fonds
national pour le développement du sport
16(
*
)
a largement mis en évidence les attributs
particuliers que le régime des comptes spéciaux du Trésor
confie à leurs gestionnaires et au ministre chargé de
l'économie et des finances.
Le présent projet de loi constitue l'occasion d'en donner une nouvelle
illustration. Il comporte en effet une ouverture de crédits de 23,3
milliards de francs au profit des comptes d'avances dont la
régularité est plus que douteuse. Elle offre de plus
l'illustration même de l'ampleur des habilitations
conférées au gouvernement par les lois de finances
résultant d'une lecture permissive des dispositions de l'ordonnance du 2
janvier 1959.
Cette ouverture de crédits intervenue dans le cadre du compte d'avances
n° 903-58 a en effet permis d'effectuer une avance au profit du Fonds
de stabilisation des rentes (FSR) alors que la loi de finances de
l'année n'avait pas doté le compte.
La régularité de cette opération doit d'abord être
appréciée au regard de l'article 28 de l'ordonnance organique
précitée qui dispose :
" Les comptes d'avances
décrivent les avances que le ministre des finances est autorisé
à consentir
dans les limites des crédits ouverts
à cet effet
".
Sans doute l'article 9 du même texte, fixant quant à lui le
régime des crédits évaluatifs, précise que
"
les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits
évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite
aux chapitres qui les concernent
".
Il est tentant de s'appuyer sur cette disposition pour justifier l'ouverture
des crédits ici examinée
17(
*
)
.
Cependant, la lettre de l'ordonnance organique offre une résistance
forte à cette dernière démarche. Son article 24
énonce en effet
que, si les opérations des comptes
spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et
exécutées dans les mêmes conditions que les
opérations du budget général, c'est
"
sous
réserve des règles particulières énoncées
aux articles 25 à 29
"
de l'ordonnance.
A la lettre donc, l'article 28 de l'ordonnance constitue l'une de ces
réserves. Ainsi, la prohibition qu'elle comporte d'octroyer des avances
au-delà des crédits ouverts à cet effet devrait
s'appliquer strictement. Il n'appartiendrait dès lors pas au
présent projet de loi de règlement d'autoriser un
dépassement non prévu par l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 10
Comptes spéciaux du
Trésor définitivement clos au titre de l'année 1998
Commentaire : le présent article vise à
arrêter le solde du compte d'affectation spéciale n° 902-12
" Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés "
définitivement clos au 31 décembre 1998.
L'article 72 de la loi de finances pour l'année 1999 a prononcé
la clôture du compte n° 902-12 créé par la loi de
finances pour 1960.
La prise en compte des résultats du compte en 1998 (+ 26,7 millions de
francs) permet d'abonder le solde de l'année 1997 et porte le solde 1998
à 170 millions de francs.
L'article 12 du présent projet de loi en opère le transport en
atténuation des découverts du Trésor, conformément
aux articles 24 et 35 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier
1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 11
Pertes et profits sur emprunts et
engagements de l'Etat
Commentaire : le présent article arrête le solde
des
pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat à la somme de
- 3,42 milliards de francs au 31 décembre 1998.
En vertu des dispositions du cinquième alinéa de
l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet
de loi de règlement établit le compte de résultat de
l'année au sein duquel figurent les profits ou les pertes
résultant de la gestion des opérations de trésorerie.
Ces opérations de trésorerie ont dégagé un solde
négatif de 3,42 milliards de francs en 1998 contre
- 2,53 milliards de francs en 1997 et - 1,99 milliard de
francs en 1996.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 12
Apurement d'une partie du solde
créditeur d'un compte spécial du Trésor
Commentaire : le présent article vise à
apurer le
résultat de la liquidation de trois organismes et à l'affecter au
compte permanent des découverts du Trésor.
Le compte n° 904-14 est un compte de commerce dont l'intitulé
" Liquidations d'établissements publics de l'Etat et d'organismes
para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses " permet
d'approcher l'objet.
Il s'agit de retracer les opérations de caractère industriel ou
commercial, effectuées par les services de l'Etat dans le cadre de la
liquidation d'une série d'entités qu'ils peuvent être
chargés de mener à leur terme.
Trois opérations sont à l'origine du résultat
transporté par le présent article en atténuation des
découverts du Trésor :
la liquidation du fonds spécial des grands travaux dont le solde
définitif et positif s'élève à 641,2 millions
de francs ;
la liquidation de la société professionnelle et agricole de
Sakay, société d'économie mixte résultant d'un
accord franco-malgache de 1977 dont le solde négatif se monte à
2,5 millions de francs ;
la liquidation de la SA TV6 dont le résultat positif atteint
213.000 francs.
Le transport de ces résultats au compte des découverts du
Trésor est réalisé en application de l'article 35 de
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 13
Reconnaissance d'utilité
publique
des dépenses comprises dans des gestions de fait
Commentaire : le présent article vise à
reconnaître d'utilité publique trois séries de
dépenses relevant de la gestion de fait.
La gestion de fait consiste dans le maniement irrégulier de deniers
publics par des personnes qui ne sont pas comptables publics ou qui n'agissent
pas sous le contrôle ou pour le compte de comptables publics.
Comme les comptables de droit, les comptables de fait doivent rendre compte de
leur gestion au juge des comptes. S'agissant des deniers de l'Etat, le juge des
comptes est la Cour des comptes.
I. LA PROCÉDURE DE RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE
Dans les affaires qui lui sont soumises, la Cour des comptes est tout d'abord
conduite à déterminer les éléments constitutifs de
la gestion de fait en séparant, au sein des masses financières
concernées, celles répondant à l'objet qui leur avait
initialement été assigné et celles affectées,
en-dehors du circuit comptable de l'Etat, à des dépenses à
caractère budgétaire. Ces dernières sont seules
constitutives de la gestion de fait.
Conformément aux dispositions de l'article L. 131-2 du code des
juridictions financières, la Cour des comptes juge alors les comptes que
lui avaient rendus les personnes qu'elle avait déclarées
comptables de fait.
Elle est ainsi conduite à établir la ligne de compte de la
gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser
auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des
recettes sur les dépenses.
Ensuite, la Cour des comptes fait application du troisième alinéa
de l'article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui
dispose que "
les gestions irrégulières entraînent,
pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des
comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions
patentes pour les comptables publics
". Il s'agit alors de rendre le
comptable de fait responsable sur ses propres deniers de la
régularité des opérations auxquelles il a
procédé.
Le Parlement doit ensuite statuer sur l'utilité publique des
dépenses de la gestion de fait. En effet, lui seul est habilité,
dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le
montant et l'affectation des charges de l'Etat.
Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article
60-XI de la loi du 23 février 1963, la Cour enjoint les comptables
de fait "
de produire une décision du Parlement, prise en la
forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant
sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de
fait
".
Le comptable de fait, muni de cette décision du Parlement peut alors se
retourner vers la Cour des comptes afin d'être définitivement
déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.
La reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises
dans les gestions de fait se fonde sur les arrêts de la Cour des comptes
qui, après enquête, est en mesure de définir le montant
exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées
selon les règles de la comptabilité publique, ont toutefois le
caractère d'utilité publique par leur destination.
Quant aux sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère
d'utilité publique, elles sont soumises à une procédure de
recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure
contentieuse.
II. LES TROIS GESTIONS DE FAIT CONCERNEES
A. LA GESTION DE FAIT DU LYCEE JEAN ROSTAND A ROUBAIX
Le Centre académique de ressources informatiques et
télématiques pédagogiques, implanté dans l'une des
annexes des locaux du lycée Jean Rostand à Roubaix, a
été créé par arrêté du recteur de
l'académie de Lille en date du 22 septembre 1986 et rattaché au
lycée Jean Rostand à compter du 1
er
septembre
1986.
Le proviseur du lycée en a été le responsable et
l'ordonnateur. L'agent comptable du centre a été l'agent
comptable du lycée. La comptabilité du centre a été
transcrite dans la comptabilité du lycée, les opérations
étant seulement regroupées dans un chapitre spécial.
Néanmoins une certaine distinction a été
opérée entre le centre et le lycée car un comité de
gestion a été chargé de définir la politique
générale du centre et de veiller à son bon fonctionnement.
Le Centre académique de ressources informatiques a donc
été constitué sous la forme d'une entité ne
disposant pas de la personnalité morale mais bénéficiant
d'une certaine individualité administrative et d'une
spécificité comptable au sein du lycée Rostand, pour
acquitter les charges incombant à l'Etat.
Ce schéma a ultérieurement été rendu plus complexe
par l'intervention du centre régional de documentation
pédagogique (CRDP) et des serveurs du rectorat.
En premier lieu, une convention datée du 22 octobre 1990 a
été conclue entre le CRDP et le centre académique de
ressources informatiques représenté par le proviseur du
lycée Rostand.
En deuxième lieu, trois conventions relatives aux serveurs du rectorat
ont été signées (les 13 avril 1990, 24 août 1993 et
24 juin 1994), aux termes desquelles le centre de ressources était
mentionné comme organisme financier bénéficiant des
reversements.
La Cour des comptes a estimé, dans son arrêt du 20 novembre 1997,
que l'utilisation du centre de ressources comme centre d'encaissement des
reversements liés au fonctionnement de services
télématiques accessibles au public constituait une gestion de
fait. En effet la Cour a considéré que les conventions
précitées relatives aux serveurs télématiques ont
eu pour conséquence de faire percevoir par le lycée Jean Rostand
des recettes qui étaient destinées à l'Etat.
En conséquence elle a, dans le cadre du même arrêt du 20
novembre 1997, déclaré conjointement et solidairement comptables
de fait :
- le recteur de l'académie du Nord - Pas de Calais,
- le directeur du CRDP,
- le chef du service informatique du rectorat,
- le proviseur du lycée Rostand,
- le comptable du lycée,
- le lycée, en la personne de son représentant.
Dans l'arrêt définitif du 14 septembre 1998, la Cour des comptes a
confirmé la liste des gestionnaires de fait et arrêté la
ligne de compte suivante :
- les recettes ont été admises pour 936 939,17 francs,
- les dépenses ont été allouées pour 450 922,92
francs,
- le reliquat a été fixé à 486 016,25 francs.
Les dépenses n'ont été admises que sous réserve de
la reconnaissance d'utilité publique par le Parlement. Aucune
condamnation à l'amende pour gestion de fait n'a été
prononcée par la Cour des comptes. Il est d'évidence que
l'intérêt public n'a jamais été perdu de vue.
En outre les textes ont été modifiés depuis, pour
permettre aux services déconcentrés prestataires de services
télématiques de bénéficier directement des
reversements.
B. LA GESTION DE FAIT DU TRIBUNAL DE COMMERCE D'ANTIBES
Par arrêts, provisoire en date du 7 mai 1997, et définitif, en
date du 20 avril 1998, la Cour des comptes a statué sur la gestion de
fait des deniers de l'Etat destinés au fonctionnement du tribunal de
commerce d'Antibes.
Postérieurement au transfert des charges budgétaires des
juridictions financières à l'Etat par la loi de 1983,
entrée en vigueur au 1
er
janvier 1987, des concours
financiers ont été versés par la Chambre de commerce et
d'industrie de Nice-Côte d'Azur, par des collectivités
territoriales du ressort du tribunal de commerce d'Antibes et par d'autres
organismes.
Dans un premier temps, les concours financiers ont été
versés sur un compte bancaire ouvert au nom du président du
tribunal de commerce d'Antibes.
Les recettes encaissées sur l'ensemble de la période, du
1
er
janvier 1987 au 16 septembre 1994, date de clôture du
compte, se sont élevées à 778 706,87 francs.
Les dépenses, d'un montant identique, ont été pour
l'essentiel, des dépenses de personnel et des cotisations à des
organismes professionnels divers.
Dans un second temps, les recettes ont été versées sur un
compte ouvert au nom de l'Association des magistrats et anciens magistrats
consulaires du tribunal de commerce d'Antibes, créé en avril 1993
et dont l'objet était notamment d'assurer le soutien matériel de
la juridiction.
Elles se sont établies à 270 859,89 francs, dont 229 799,69
francs au titre du complément de rémunération
versée à la secrétaire du président et des charges
afférentes, et 41 060,20 francs au titre de frais de déplacement,
de frais de réception et d'autres frais de fonctionnement du tribunal.
Se trouvant en présence de deux gestions de fait successives,
réalisées selon deux montages juridiques différents, la
Cour des comptes a procédé à une distinction entre la
première gestion de fait et la deuxième gestion de fait.
La première gestion de fait concerne l'utilisation du compte bancaire
ouvert au nom du président du tribunal de commerce d'Antibes, M. Jean
Spagnou, du 1
er
janvier 1987 au 16 septembre 1994.
L'arrêt du 7 mai 1997, dans le cadre duquel la Cour des comptes, statuant
provisoirement, a déclaré comptable de fait M. Spagnou, a
été confirmé par l'arrêt définitif du 20
avril 1998.
La ligne de compte a été fixée ainsi :
- les recettes ont été admises pour 778 706, 87 francs
- les dépenses ont été allouées pour 462 336, 87
francs, d'une manière provisoire sous réserve de la
reconnaissance de leur utilité publique.
La différence entre les recettes et les dépenses, soit 316 370
francs, constitue le reliquat à reverser et provient d'une part de ce
qu'une somme de 5 000 francs a été versée au compte
de l'association des magistrats, d'autre part de ce que la Cour a rejeté
deux types de dépenses.
Parmi les dépenses qui n'ont pas été rejetées, qui
s'élèvent à 292 936,87 francs et concernent des
rémunérations, on trouve pour un montant de 169 400 francs les
rémunérations versées de 1987 à 1992, date de son
décès, en qualité d'enquêteur à un ancien
bâtonnier, Me Salmont.
Considérant que cette rémunération ne pouvait être
reconnue d'utilité publique, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement, au paragraphe II du présent article, visant
à réduire de 462 336,87 francs à
292 936,87 francs le montant des dépenses comprises dans la
première gestion de fait dont l'utilité publique serait
reconnue.
La seconde gestion de fait concerne la prise en charge de dépenses de
fonctionnement de la juridiction consulaire par l'Association des magistrats et
anciens magistrats consulaires du tribunal d'Antibes.
L'arrêt définitif du 20 avril 1998 de la Cour des comptes a
déclaré comptables de fait cette association et conjointement et
solidairement avec elle, son président M. Jean Spagnou.
La ligne de compte a été fixée ainsi :
- les recettes ont été admises pour 278 859, 89 francs
- les dépenses ont été allouées pour 41 060,20
francs, sous réserve de leur reconnaissance d'utilité publique
par le Parlement.
Le reliquat à verser s'explique par le rejet de certaines
dépenses d'un montant de 229 799,69 francs par la Cour des comptes.
Globalement les deux gestions de fait apparaissent particulièrement
graves, puisque la Cour des comptes a rejeté une partie importante des
dépenses et qu'une amende de 20 000 francs pour gestion de fait a
été prononcée, à titre provisoire, à
l'encontre de M. Spagnou.
C. LA GESTION DE FAIT DES SERVICES DE L'ETAT A LA REUNION
Trois préfets successifs de la Réunion, MM. Anciaux, Constantin
et Dewatre, ont réglé des dépenses de fonctionnement et
d'équipement de la préfecture, service de l'Etat, par
prélèvements sur les intérêts produits par deux
caisses de compensation instituées chacune par convention entre l'Etat
et les milieux professionnels concernés : la Caisse de compensation
des produits pétroliers et la Caisse de compensation des
céréales et de leur dérivés.
Dans ses arrêts, en date du 20 juin 1996, 28 avril 1997 et du 20 avril
1998, la Cour des comptes a statué provisoirement, puis
définitivement sur les gestions de fait desdites caisses et
déclaré comptables de fait des deniers de l'Etat au titre
d'opérations effectuées entre 1986 et 1992 par les préfets
successifs en poste au moment des faits, et chacun pour les opérations
qui ont eu lieu durant l'exercice de ses fonctions.
Aucune amende n'a été prononcée à l'encontre des
préfets, la Cour ayant considéré que les
irrégularités n'avaient pas été dissimulées
aux administrations centrales des ministères de l'intérieur et
des DOM-TOM et n'avaient pas donné lieu à appropriation
personnelle.
Pour ces deux affaires, la Cour a enjoint aux gestionnaires de fait de produire
une décision de reconnaissance d'utilité publique.
Le premier organisme concerné par la gestion de fait est la Caisse de
compensation des produits pétroliers, instituée par convention
entre l'Etat et les sociétés distributrices d'hydrocarbures et
dont la gestion est confiée au préfet.
Dans ses arrêts en date des 20 juin 1996, 28 avril 1997 et 20 avril 1998,
statuant provisoirement puis définitivement, la Cour des comptes a
déclaré comptables de fait M. Anciaux, préfet, pour les
opérations couvrant la période allant du 25 avril 1986 au 11
septembre 1989.
La ligne de compte a été fixée à 417 788,20 francs
en recettes comme en dépenses.
Elle a également déclaré comptable de fait M. Constantin,
préfet, pour les opérations réalisées entre le 11
septembre 1989 et le 2 septembre 1991.
La ligne de compte a été fixée à 194 876,52 francs,
en recettes comme en dépenses.
Le second organisme concerné par la gestion de fait est la Caisse de
compensation des céréales et de leurs dérivés,
instituée par arrêté ministériel du 8 mars 1948. Le
préfet de la Réunion en assure la gestion.
Dans ses arrêts en date des 20 juin 1996, 28 avril 1997 et 20 avril 1998,
la Cour des comptes a déclaré comptable de fait M. Anciaux
s'agissant d'opérations réalisées entre le 25 avril 1986
et le 11 septembre 1989.
La ligne de compte a été fixée à 1 271 840,70
francs en recettes comme en dépenses.
Elle a également déclaré comptable de fait M. Constantin
pour les opérations réalisées entre le 11 septembre 1989
et le 2 septembre 1991.
La ligne de compte a été fixée à 531 513,18 francs,
en recettes comme en dépenses.
La Cour des comptes a également déclaré comptable de fait
M. Dewatre pour des opérations réalisées entre le 2
septembre 1991 et le 30 novembre 1992.
La ligne de compte a été fixée à 3 049 901,78
francs en recettes comme en dépenses.
Au total le montant des dépenses dont la reconnaissance d'utilité
publique est demandée dans le cadre de cette gestion de fait est de
4 853 255,66 F.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Dans le cadre du régime des gestions de fait, la Cour des comptes est
appelée à faire reconnaître par le Parlement
l'utilité publique de tout ou partie des dépenses
concernées, afin, qu'en conséquence, les découverts du
Trésor soient augmentés à due concurrence.
Traditionnellement, sauf erreur matérielle, le Parlement adopte sans
modification les articles de la loi portant règlement du budget relatifs
à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses
comprises dans des gestions de fait. Votre commission ne voit pas de
justification à l'amendement adopté par l'Assemblée
nationale. Elle est donc favorable à un retour au texte initial du
gouvernement, sous réserve du maintien de l'amendement
rédactionnel adopté par l'Assemblée nationale. Elle suit
ainsi les recommandations faites par la Cour des comptes.
Décision de votre commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 14
Transport aux découverts du
Trésor des résultats définitifs de 1998
Commentaire : conformément à
l'article 35 de
l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances, le présent article récapitule le compte de
résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent
des découverts du Trésor.
Le paragraphe I
porte
en augmentation
des découverts du
Trésor les sommes mentionnées aux articles 7, 9 (III) et 11,
soit :
|
l'excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 1998 |
|
|
le résultat net du compte spécial " Pertes et bénéfices de change " soldé chaque année |
|
|
les remises de dette aux pays les moins avancés |
|
|
les pertes et profits sur emprunts et engagements |
|
pour un
total de 257,9 milliards de francs.
Le paragraphe II
porte
en atténuation
des
découverts du Trésor :
|
le résultat net du compte spécial " Fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés " clos au 31 décembre 1998 |
170 millions de francs |
|
l'apurement d'une partie du solde créditeur du compte " Liquidation d'établissements publics de l'Etat " |
639 millions de francs |
|
la régularisation d'opérations antérieures visant, de facto , à corriger des écritures erronées |
|
pour un
total de 810,8 millions de francs.
Le montant net des découverts du Trésor
après
inscription du résultat de 1998 (257,09 milliards de francs)
devrait s'élever à 3.756,31 milliards de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
mercredi 31 mai 2000
sous la
présidence de
M. Alain Lambert président
, la commission a
examiné les articles du projet de loi de règlement pour 1998.
La commission a adopté sans modification les articles premier relatif
aux résultats généraux de l'exécution des lois de
finances pour 1998 , 2 relatif aux recettes du budget général, 3
relatif aux dépenses ordinaires civiles du budget général,
4 relatif aux dépenses civiles en capital du budget
général, 5 relatif aux dépenses ordinaires militaires du
budget général, 6 relatif aux dépenses militaires en
capital du budget général, 7 relatif au résultat du budget
général de 1998 et 8 relatif aux résultats des budgets
annexes .
A l'article 9, relatif aux comptes spéciaux du Trésor dont les
activités se poursuivent en 1999, elle a adopté un amendement de
suppression, après avoir constaté que la privatisation du GAN
s'était déroulée dans des conditions contraires aux
dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de
finances.
Elle a ensuite adopté sans modification les articles 10 relatif aux
comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année
1998, 11 relatif aux pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat et
12 relatif à l'apurement d'une partie du solde créditeur d'un
compte spécial du Trésor.
A l'article 13, relatif à la reconnaissance d'utilité publique
des dépenses comprises dans les gestions de fait, la commission a
adopté un amendement rétablissant la rédaction initiale du
projet de loi, après avoir considéré qu'il convenait de ne
pas remettre en cause les usages en matière de reconnaissance
d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de
fait.
Puis elle a adopté l'article 14, relatif au transport aux
découverts du Trésor des résultats définitifs de
1998, sans modification.
M. Jacques Oudin
a suggéré que, à l'occasion de
l'examen des projets de loi de règlement, la commission des finances
pourrait utilement procéder à un suivi des préconisations
formulées par la Cour des comptes dans ses rapports sur
l'exécution des lois de finances.
Puis, la commission a décidé de proposer au Sénat
d'adopter le projet de loi de règlement définitif pour 1998 ainsi
modifié.
RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES
AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA
COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE LOI DE
RÈGLEMENT DU BUDGET DE 1998
________
QUESTION 1
Progression des dépenses du budget
général
Dans son rapport, la Cour des comptes s'inquiète de la progression rapide des dépenses du budget général en 1998 (+ 3,6 % au lieu de + 1 % l'année précédente), alors que la présentation faite par le gouvernement faisait état d'une évolution comparable à celle de l'inflation, soit + 0,8 %. Comment peut-on expliquer cette différence ?
Réponse
1)
Les estimations du ministère des finances (cf. tableau)
a) Les prévisions
Le rapport économique, social et financier pour 1998 énonce que
" les dépenses du budget général sont stables en
francs constants en 1998 ". Elles " s'établissent à
1.585,3 milliards ". " Elle sont ainsi en hausse de 1,36 %
par rapport à la LFI pour 1997. Cette progression doit être
rapportée à l'évolution prévue des prix pour 1998
-soit 1,4 %- pour mesurer l'effort accompli dans la maîtrise des
dépenses ". Le rapport précise ensuite que l'agrégat
des charges nettes de l'Etat qui " comprend les dépenses du budget
général de l'Etat et le solde des comptes spéciaux du
trésor " [...] " s'élève à
1.589,7 milliards, soit une progression de 1,69 % ".
On observe que l'agrégat des dépenses de l'Etat retenu dans les
prévisions du rapport économique, social et financier exclut les
remboursements et dégrèvements comme dans le tableau
d'équilibre de la LFI où ils sont considérés par
convention comme étant égaux en dépenses et en recettes.
En l'absence d'évaluation en LFI, le Fonds de stabilisation des changes
ainsi que les fonds de concours ne sont pas davantage pris en compte. Les
recettes d'ordre relatives à la dette sont également
déduites. Enfin, comme indiqué plus haut, la prévision ne
retient que les soldes pour les comptes spéciaux du Trésor. Le
niveau des dépenses de l'Etat et ainsi notablement réduit.
b) Les résultats
La communication des résultats le 4 février 1999 relatifs
à l'exécution du budget de l'Etat en 1998 fait état d'un
montant total de dépenses de 1.645,97 milliards. " Hors fonds
de concours, les dépenses du budget général
s'élèvent à 1.585,81 milliards, soit une progression
limitée à 0,8 % par rapport aux dépenses de
l'année passée, contre une progression de + 1,4 %
initialement prévue en loi de finances initiale pour 1998. La
dépense publique est donc stable en francs constants : l'objectif
affiché lors de la loi de finances initiale, a ainsi été
respecté en exécution, en dépit d'une inflation moindre
(0,7 %) ".
Le montant de 1.645,97 milliards annoncé par le ministère
des finances exclut les remboursements et dégrèvements, le Fonds
de stabilisation des changes et les recettes d'ordre relatives à la
dette. Il ne retient en outre que les soldes des comptes spéciaux du
Trésor mais il comporte les fonds de concours.
Le second montant (1.585,81 milliards) d'une part concerne le seul budget
général et d'autre part déduit les fonds de concours. A
cet égard, le ministère des finances arrête le montant des
fonds de concours au niveau des recouvrements, soit 64,98 milliards, alors
que le montant réel des rattachements s'élève à
69,18 milliards. La différence provient des crédits
d'article de la DGI prévus par l'article 5 de la loi du
17 août 1948 ouverts par décrets en cours
d'année
18(
*
)
" dans la proportion
maximum du dixième du montant des remboursements
attendus
de
l'assiette des droits en principal afférents aux omissions et
insuffisances ".
2) Les estimations de la Cour (cf. tableau)
La Cour examine l'ensemble des dépenses de l'Etat en se fondant,
notamment, sur le principe de l'universalité budgétaire. Elle
effectue également cette vérification à la lumière
des principes de permanence des méthodes. De même que le recours
aux prélèvements sur recettes a fait l'objet d'un examen critique
de sa part, il ne vas pas de soi que les soldes intermédiaires de
dépenses, dégagés par le ministère des finances
soient conformes a priori à ces principes, ou même qu'ils
constituent des agrégats significatifs.
La Cour prend comme base de départ le montant total des dépenses,
y compris les remboursements et dégrèvements d'impôts dont
les crédits sont évalués en loi de finances initiale et
modifiés en cours d'année pour des sommes souvent importantes. Le
niveau désormais atteint par cette catégorie de dépenses
(316,92 milliards en 1998) et leur progression rapide enregistrée
ces dernières années conduit la Cour à y porter son
attention d'autant que les explications sur ces tendances ne sont pas
totalement satisfaisantes.
Comme l'illustre le tableau, le taux élevé de progression des
dépenses du budget général (+ 3,65 %) est
ramené à + 1,14 % après déduction de
remboursements et dégrèvements, eux-mêmes en forte
progression, de 19,3 % en 1998.
On remarque également dans ce tableau l'importance prise par les
dépenses hors recettes d'ordre relatives à la dette dans les taux
d'évolution.
L'augmentation notable des recettes d'ordre relative à la dette
(+ 27,6 % en 1998) permet en effet de ramener la progression des
dépenses nettes (cf. lignes a et b du tableau) de 1,1 % à
0,8 %. La déduction des recettes d'ordre se justifie dans le cadre
d'une analyse du coût de la dette, stricto sensu, mais non pour
apprécier l'évolution de l'ensemble des dépenses
publiques. Le Parlement
19(
*
)
semble partager
cette analyse comme le montrent les développements des rapports des
commissions des finances sur les projets de lois de finances. Le principe
d'universalité s'applique à l'enregistrement des
opérations comme aux critères de présentation du budget.
S'agissant des fonds de concours, leur déduction n'a pas pour effet en
1998 de modifier le taux net d'évolution des dépenses compte tenu
de leur quasi-stabilité par rapport à 1997 (+ 0,8 %).
Il en serait allé tout autrement en cas de forte variation, à la
baisse ou à la hausse. En outre, l'analyse des fonds de concours a
permis de constater qu'une part importante d'entre eux finance des charges
permanentes de l'Etat au sens de l'article 6 de la loi organique de 1959,
ce qui confère un caractère artificiel à leur
déduction. Il convient plutôt de rechercher les moyens
d'intégrer les fonds de concours à la prévision.
Dans le même sens, la Cour considère, selon le principe
d'universalité, que l'évolution globale des dépenses doit
prendre en compte les opérations financées par les comptes
d'affectation spéciale qui ne se différencient guère de
celles du budget général (cf. logement, dotations en
capital...). Leur charge nette n'est pas significative du financement des
secteurs budgétaires correspondants. En vertu de l'article 25 de la
loi organique du 2 janvier 1959, le niveau de la dépense
dépend de celui de la recette, ce qui conduit à un solde quasi
nul sous réserve des effets calendaires. En outre, les changements
affectant le mode de financement d'un secteur tel que le logement
déplacent des sommes significatives entre le budget
général et les comptes d'affectation spéciale ; Ces
mouvements viennent troubler la comparaison d'un exercice à l'autre.
En revanche, on peut admettre de retenir la charge nette pour les
opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor par
lesquels transitent des charges qui incombent provisoirement à l'Etat
(prêts, avances sur impositions revenant aux collectivités
locales, etc.).
Présentation des résultats d'exécution par le ministère des finances
(en milliards de francs )
|
|
1998 |
Variations |
1997 |
|
Dépenses brutes du budget général |
1.991,12 |
3,65 % |
1.921,03 |
|
Remboursements et dégrèvements |
- 316,92 |
19,3 % |
- 265,59 |
|
|
1.674,20 |
1,1 % |
1.655,44 |
|
Fonds de stabilisation des changes |
- 1,23 |
21,8 % |
- 1,01 |
|
Dépenses nettes (a) |
1.672,97 |
1,1 % |
1.654,43 |
|
Recettes d'ordre relatives à la dette (b) |
- 22,18 |
27,6 % |
- 17,38 |
|
|
1.650,79 |
0,8 % |
1.637,05 |
|
Fonds de concours (c) |
- 64,98 |
0,8 % |
- 64,48 |
|
Dépenses nettes hors FDC et hors recettes d'ordre relative s à la dette (1) |
1.585,81 |
0,8 % |
1.572,57 |
|
Opérations définitives des comptes d'affectation spéciale |
|
|
|
|
Dépenses (2) |
83,64 |
- 4,2 % |
87,28 |
|
Charge nette (3) |
- 3,63 |
82,4 % |
- 1,99 |
|
Charge nette des opérations temporaires (4) |
- 1,19 |
ns |
0,45 |
|
Dépenses nettes du budget général (1) |
1.580,99 |
0,6 % |
1.566,98 |
|
+ charge nette des comptes d'affectation spéciale (3) |
|
|
|
|
+ charge nette des opérations temporaires (4) |
|
|
|
|
Dépenses nettes (a) - recettes d'ordre relatives à la dette (b) + charge nette des CAS (3) + charge nette des opérations temporaires (4) |
|
|
|
Ensemble des charges du budget général pour 1998 et 1997 (en millions de francs)
|
|
Crédits initiaux |
Crédits nets |
Dépenses effectives |
|||||
|
|
1997 |
1998 |
1997 |
1998 |
1997 |
Variation 97/96 (en %) |
1998 |
Variation 98/97 (en %) |
|
I.
Dépenses ordinaires
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre I : Dette publique (1) |
503.195,53 |
531.357,9 |
511.224,0 |
560.145,1 |
515.484,7 |
2,0 |
572.372,4 |
11,0 |
|
Titre II : Pouvoirs publics |
4.276,8 |
4.395,3 |
4.304,4 |
4.462,8 |
4.301,9 |
2,6 |
4.460,2 |
3,7 |
|
Titre III : Moyens des services |
551.963,5 |
569.370,6 |
638.892,6 |
665.444,9 |
634.256,0 |
2,3 |
657.477,2 |
3,7 |
|
Titre IV : Interventions publiques |
456.641,2 |
464.117,4 |
495.178,9 |
500.010,1 |
485.238,2 |
1,3 |
480.953,8 |
- 0,9 |
|
Sous-total A |
1.516.077,0 |
1.569.241,2 |
1.649.599,9 |
1.730.062,9 |
1.639.280,6 |
1,9 |
1.715.263,6 |
4,6 |
|
B. Services militaires |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre III : Moyens des services |
154.639,4 |
157.264,6 |
108.196,4 |
111.753,0 |
106.259,9 |
- 1,1 |
109.545,6 |
3,1 |
|
Total des dépenses ordinaires |
1.670.716,4 |
1.726.505,8 |
1.757.796,3 |
1.841.815,9 |
1.745.540,4 |
1,7 |
1.824.809,2 |
4,5 |
|
II.
Dépenses en capital
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre V : Investissements exécutés par l'Etat |
14.762,8 |
15.249,0 |
35.016,9 |
35.792,7 |
25.395,8 |
- 12,3 |
24.630,7 |
- 3,0 |
|
Titre VI : Subventions accordées par l'Etat |
57.173,7 |
56.961,6 |
95.791,3 |
96.840,0 |
74.100,6 |
- 6,9 |
72.815,4 |
- 1,7 |
|
Titre VII : Réparation des dommages de guerre |
|
|
20,3 |
19,5 |
0,8 |
n.s. |
0,1 |
|
|
Sous-total A |
71.936,5 |
72.210,6 |
130.828,5 |
132.652,2 |
99.497,2 |
- 8,3 |
97.446,2 |
- 2,1 |
|
B. Services militaires |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Titre V : Investissements exécutés par l'Etat |
87.511,0 |
79.121,1 |
81.481,4 |
72.865,7 |
75.061,3 |
- 2,8 |
67.777,6 |
- 9,7 |
|
Titre VI : Subventions accordées par l'Etat |
1.194,0 |
1.881,8 |
1.282,7 |
1.541,0 |
932,0 |
18,8 |
1.157,7 |
24,2 |
|
Sous-total B |
88.705,0 |
81.002,9 |
82.764,1 |
74.406,7 |
75.993,3 |
- 2,6 |
68.935,3 |
- 9,3 |
|
Total des dépenses en capital |
160.641,5 |
153.213,5 |
213.592,6 |
207.058,9 |
175.490,5 |
- 5,9 |
166.381,5 |
- 5,2 |
|
Total général |
1.831.357,9 |
1.879.719,3 |
1.971.388,9 |
2.048.874,8 |
1.921.030,9 |
1,0 |
1.991.190,7 |
(2)
|
(1)
Au titre 1, les dépenses en atténuation de recettes ont atteint
319,71 milliards en 1998, soit + 19,3 % (268,10 milliards
en 1997), dont
316,92 milliards en 1998
(265,59 milliards en
1997) au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts.
(2) Hors remboursements et dégrèvements d'impôts, cette
progression est ramenée à 1,1 % (0,8 % en 1997).
QUESTION 2
Distinctions opérations
budgétaires - Opérations de trésorerie
Selon
la Cour, l'Etat a en 1998 minoré artificiellement son déficit
budgétaire en incluant dans ses recettes non fiscales le remboursement
du capital du prêt consenti par la Caisse des dépôts et
consignations à l'ACOSS en 1993 (à hauteur de 5,76 milliards
de francs), alors qu'il n'en a jamais supporté la charge.
Quelles sont les voies qui permettraient de mieux délimiter les
contours des opérations budgétaires, de manière à
éviter toute confusion avec les opérations de
trésorerie ?
Réponse
Dans la
conclusion de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
1998, " la Cour constate la persistance de pratiques critiquables d'un
point de vue budgétaire et comptable. Les rapports
précédents en ont déjà relevé
certaines : rattachement au budget de l'Etat du versement de la CADES,
financement non budgétaire du coût de la suppression du
décalage d'un mois en matière de déduction de la
TVA ".
La Cour précise, dans la partie consacrée aux opérations
de trésorerie, qu' " elle regrette une fois encore que l'Etat
minore artificiellement son déficit budgétaire en prenant en
recettes budgétaires le remboursement du capital de ce prêt (soit
5,76 milliards), alors qu'il n'en a pas supporté la charge,
puisqu'elle a été initialement impute en opérations de
trésorerie. La cohérence des comptes de l'Etat s'en trouve
affectée ".
A la suite du colloque consacré en 1989 aux trente ans d'application de
la loi organique du 2 janvier 1959, le rapport public de 1990 comportait une
synthèse des positions de la Cour au premier rang desquelles figurait la
nécessité de mieux délimiter les opérations
budgétaires et les opérations de trésorerie. Au cours de
la décennie suivante, les exemples de pratiques critiquables en la
matière n'ont pas manqué et ont fait l'objet d'observations tant
dans les rapports publics en 1992 et 1995 que dans les rapports sur
l'exécution des lois de finances, notamment à partir de 1996.
Les règles qui régissent la classification des opérations
budgétaires et financières de l'Etat ne paraissent plus
suffisamment adaptées pour éviter tout déplacement de
frontière entre le champ budgétaire stricto sensu et la
trésorerie.
Les solutions envisageables relèvent en particulier de la
réflexion d'ensemble actuellement menée par le Parlement, le
ministère des finances et la Cour sur la révision de la loi
organique et sur la comptabilité de l'Etat.
I - Les fondements de la distinction opérations
budgétaires - opérations de trésorerie ne sont pas
intangibles
.
Les règles de présentation et de contenu des lois de finances qui
président à la distinction entre opérations
budgétaires et opérations de trésorerie constituent
à la fois une spécificité française et une
spécificité du budget de l'Etat par rapport à celles qui
s'appliquent aux collectivités locales ou même aux budgets annexes.
Elles s'inspirent parfois de concepts qui ne sont plus en vigueur aujourd'hui
et qui n'ont pas été repris dans les plans comptables
généraux établis ultérieurement à la loi
organique de 1959 (cf. infra §III et annexe a) de l'article 35).
L'imprécision des dispositions de la loi organique combinée aux
ajouts du décret du 29 décembre 1962 portant
règlement général sur la comptabilité publique qui
élargissent le champ des opérations de trésorerie (cf.
annexe) ont conduit à une abondante jurisprudence du Conseil
constitutionnel sur la qualification -budgétaire ou trésorerie-
des opérations soumises à son contrôle.
Les conventions retenues s'articulent comme suit :
Les ressources d'emprunt ne constituent pas des ressources permanentes de
l'Etat au sens de l'article 3 de la loi organique contrairement aux prêts
et avances pour lesquels il a fallu créer la catégorie
d'opérations à caractère temporaire.
Le remboursement de la dette est exclu des charges permanentes de l'Etat au
sens de l'article 6 de la loi organique, contrairement à l'octroi de
prêt et d'avances et aux charges de la dette (intérêts)
comme le précise l'article 42 du décret de 1962.
La conséquence majeure est l'exclusion des opérations de
trésorerie de la loi de finances dont le tableau d'équilibre
général n'affiche que les opérations budgétaires
20(
*
)
. L'article 30 de la loi organique prescrit
l'imputation des opérations de trésorerie à des comptes
distincts. Toutefois, l'article 31 réintroduit ces opérations
dans la loi de finances qui devrait comporter une évaluation de
l'ensemble de la trésorerie et précisément des ressources
empruntées.
En revanche, la loi de règlement réintègre dans le
résultat défini à l'article 35 les conséquences
financières des opérations de trésorerie en termes de
pertes et profits. L'article 139 du décret de 1962 en décrit les
modalités.
L'article 15 de la loi organique définit le champ des opérations
de trésorerie dont la nature est précisée par l'article 40
du décret de 1962.
Le champ d'application des opérations de trésorerie a en outre
été étendu par les articles 113 et 124 du décret de
1962 au delà de ce que prévoyait la loi organique :
engagements de l'Etat et reprises de dettes d'organismes tiers sur lesquels les
critères de distinction sont applicables.
Le Conseil constitutionnel a réaffirmé
21(
*
)
que le service de la dette reprise est inscrit au
titre 1 des dépenses ordinaires et l'amortissement du capital est
porté en pertes de trésorerie : " Considérant
qu'il résulte de la combinaison des dispositions des articles 6, 15 et
30. [de la loi organique de 1959] que si les intérêts de la dette
publique doivent, en tant que charges annuelles permanentes de l'Etat, figurer
dans le titre du budget général consacré aux charges de la
dette publique, en revanche, les opérations de trésorerie n'ont
pas à figurer dans un titre déterminé du budget, mais sont
retracés dans des comptes de trésorerie distincts faisant
apparaître les engagements de l'Etat ".
Or, la Cour a observé dans son rapport public de 1992
22(
*
)
que le respect
formel
de l'article 42 du
décret de 1962, selon lequel les engagements sont supportés par
des crédits budgétaires ou directement par le Trésor,
pouvait être remis en cause, dès lors que la qualification des
opérations et le choix de leur imputation au sein du budget ou hors
budget n'étaient pas constants dans le temps.
II - La distinction est mise en oeuvre de façon
inconstante.
Les changements opérés dans le temps dans la qualification
d'opérations de nature identique mettent en cause la permanence des
méthodes dans les imputations budgétaires et comptables.
Les exemples suivants attestent de cette variabilité soit dans le sens
d'opérations budgétaires qualifiées et traitées en
opérations de trésorerie soit inversement.
Opérations budgétaires traitées en opérations
de trésorerie :
1) La reprise par l'Etat des dettes d'organismes tiers et de divers
engagements prévus par le décret de 1962, qui étend le
champ des opérations de trésorerie tel que défini par
l'article 15 de la loi organique de 1959, constitue un premier exemple.
L'amortissement des emprunts repris est considéré, par analogie
avec les emprunts de l'Etat, comme une opération de trésorerie,
alors que les charges d'intérêts sont portées au titre I
des dépenses ordinaires du budget. L'Etat qui s'est substitué au
débiteur initial, procède comme s'il avait emprunté
lui-même en appliquant les dispositions des articles 6 et 15 de la loi
organique et 42, 113 et 124 du décret de 1962. Or, la reprise de dette
s'effectuant sans contrepartie de ressources, l'amortissement est
enregistré directement en pertes, transportées au
découvert du Trésor défini à l'article 35 de la loi
organique. Au préalable, la reprise de dette est comptabilisée en
engagements (C/16 au passif du bilan) qui font l'objet d'un amortissement en
une seule fois (cas de l'ACOSS en 1994) ou par annuité jusqu'à
extinction du capital restant dû (Caisse d'amortissement pour l'acier,
Fonds d'intervention sidérurgique, Fonds spécial pour les grands
travaux, Caisse nationale de l'industrie et Caisse nationale des banques,
etc...)
Or, l'analogie de traitement avec les emprunts d'Etat est purement
conventionnelle. En l'absence de ressource préalable, l'opération
peut tout aussi bien être considérée comme étant de
nature budgétaire car donnant lieu à une dépense
définitive au même titre que l'appel de l'Etat en garantie (partie
14 du titre I) ou les subventions versées aux établissements
publics en vue de couvrir leurs charges de trésorerie et
retracées au titre IV. Ce fut le cas de versements aux rapatriés
traités soit en dotations budgétaires du titre IV, soit en
engagements aboutissant à des pertes de trésorerie, ainsi que des
dotations à la CNI et à la CNB.
2) Les opérations d'échange ou de rachat de titres entrent dans
le cadre normal de la gestion active de la dette publique. En revanche, aux
termes de l'article 15 de la loi organique, " sauf disposition expresse
d'une loi de finances, les titres d'emprunts publics émis par l'Etat
(...) ne peuvent être utilisés comme moyen de paiement d'une
dépense publique ".
Or, le paiement d'obligations assimilables du Trésor (OAT) par la remise
d'autres titres, comme les obligations renouvelables du Trésor (ORT)
dont la caractéristique était de reporter in fine le paiement des
intérêts s'est traduit par la débudgétisation de la
charge de ces intérêts. En effet, l'apport des ORT s'est
effectué intérêts compris. Ceux-ci ont ainsi
été enregistrés en pertes de trésorerie sans
être retracés au titre I du budget.
Par la suite, le décret du 31 décembre 1990, qui réaffirme
le principe établi à la fois dans la loi organique et dans le
décret de 1962, a obligé à retracer en opérations
budgétaires les intérêts des titres échangés
ou rachetés.
3) Les pertes et profits sur obligations assimilables du Trésor et sur
bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) sont
agrégés au résultat de l'année défini
à l'article 35 de la loi organique et transportés au
découvert du Trésor. Ce mécanisme repose sur une
distinction obsolète entre les charges et produits d'exploitation d'une
part et les pertes et profits d'autre par qui n'a plus cours dans le Plan
comptable général dont s'inspire celui de l'Etat. La Cour avait
estimé en 1992 que " la distinction (...) devait être revue,
afin notamment que les pertes sur emprunts - au moins celles qui
équivalent à des intérêts - soient traitées
comme des charges budgétaires ".
Or, les adjudications d'OAT et de BTAN produisent des écarts de taux
d'intérêts entre le taux nominal et le taux de marché. Ces
écarts sont portés en pertes et profits de trésorerie
alors qu'ils devaient s'analyser en charges ou recettes
d'intérêts, c'est à dire en opérations
budgétaires. En outre, l'émission de bons du Trésor
à taux fixe (BTF) se traduit par l'inscription immédiate des
charges d'intérêt en opérations budgétaires, en
raison du terme inférieur à 1 an. L'arbitrage entre les titres
visant à combler le besoin de financement a donc un impact direct sur le
niveau des dépenses budgétaires et donc sur le solde
d'exécution du budget.
4) La suppression, le 1
er
juillet 1993, de la règle du
décalage d'un mois dans les déductions de TVA s'est traduite de
façon multiple dans les comptes de l'Etat. Il convient de rappeler que
les remboursements de TVA sont imputés en dépenses en
atténuation de recettes au Titre 1 du budget (partie 15). Or, le
système mis en place en 1993 consiste à la fois en un
remboursement immédiat retracé en opérations
budgétaires et en un remboursement différé, pour la
majeure partie, retracé en engagements et dont l'apurement est une
opération de trésorerie (perte). Bien que de même nature,
les remboursements de TVA ont été traités
différemment. Ainsi, le principe de permanence des méthodes n'a
été nullement respecté.
Opérations de trésorerie traitées en
opérations budgétaires :
1) Bien que non prévu par la loi organique de 1959, le recours à
l'emprunt par certains budgets annexes a été autorisé par
des lois particulières. Or l'intégration des budgets annexes au
sein du tableau d'équilibre général de la loi de finances
a conduit à introduire des opérations de trésorerie parmi
les opérations budgétaires. En effet, la présentation en
équilibre des budgets annexes repose sur la prise en compte des
ressources d'emprunts d'une part et des charges correspondantes en
intérêts et amortissements d'autre part.
De même que les comptes d'affectation spéciale enregistrent des
prêts et avances pour lesquels il a fallu créer la
catégorie des opérations temporaires, les comptes de commerce
sont autorisés à exécuter des opérations d'emprunts
par dérogation expresse prévue par une loi de finances
conformément aux dispositions de l'article 26 de la loi organique.
2) Le versement de dotations budgétaires à des structures
écran visant à gérer et amortir la dette, constitue une
forme indirecte de budgétisation de celle-ci.
Il en est ainsi, par exemple, des dotations budgétaires à la
Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) ou de l'affectation des
produits de privatisation à l'amortissement de la dette.
La reprise de la dette de l'ACOSS :
L'exemple de la reprise par l'Etat de la dette de l'ACOSS constitue un cas
particulier et complexe qui a fait l'objet d'observations
répétées de la Cour dans ses rapports annuels
23(
*
)
. D'une part, l'emprunt de l'Acoss auprès de la
CDC a été pris en charge par l'Etat et concomitamment amorti pour
un montant de 110 milliards. Il a été intégralement
retracé en opérations de trésorerie sans transiter par un
compte budgétaire. La prise en charge de l'emprunt a été
constatée à un compte d'engagement (c/165-14) figurant au passif
du bilan. Elle donne lieu à la constatation immédiate d'une perte
au compte 667-88 qui, selon l'article 35 de la loi organique, affecte le
résultat par son transport en augmentation du découvert du
Trésor. L'engagement est en même temps annulé par le
versement à la CDC. L'augmentation du besoin de financement due au
remboursement de l'emprunt a été anticipée par des
émissions supplémentaires de titres d'Etat qui produiront
ultérieurement des dépenses budgétaires
représentatives des intérêts. Il résulte de ce
dispositif qu'aucune opération ultérieure ne peut être
rattachée comptablement à l'opération de reprise de dette
de l'Acoss qui est totalement apurée dans les comptes de l'Etat, en
particulier par la constatation d'une perte définitive au titre des
opérations de trésorerie.
En ce qui concerne les versements du Fonds de solidarité vieillesse
(FSV) au budget de l'Etat, l'article 55 du projet de loi de finances pour 1994
établissait un lien sous la forme d'un échéancier
calculé sur la base conventionnelle d'une OAT à 10 ans
comportant une part d'amortissement du capital et une part
d'intérêts
24(
*
)
. Cet
échéancier visait à définir les modalités de
calcul des versements du FSV et à les annualiser en fonction du rythme
de ses ressources constituées par la CSG alors même que la reprise
de la dette stricto sensu est apurée dans les comptes de l'Etat.
La décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1993
portant sur la loi de finances pour 1994 a confirmé la première
partie du dispositif en considérant que " la reprise de la dette
dont il s'agit doit s'analyser comme une opération de trésorerie
de l'Etat conformément aux articles 6 et 15 de l'ordonnance
organique ". En outre, " la loi de finances n'établit aucun
lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette de l'agence et
le prélèvement mis à la charge de l'établissement
public fonds de solidarité vieillesse selon l'état A
annexé à la loi de finances ".
Ce dernier point corrobore les options comptables et budgétaires
retenues pour retracer les opérations en cause. Il n'en reste pas moins
vrai que même si l'État a effectivement dû combler un besoin
de financement accru, et qu'il a supporté
25(
*
)
la charge de l'opération en aggravant le seul
résultat prévu par la loi organique, à savoir le
découvert du Trésor,
de fait
l'État se fait
attribuer une ressource budgétaire qui ne respecte que
formellement
les conditions de séparation entre opérations
de trésorerie et opérations budgétaires.
III- Les contours de la distinction devraient être plus
précis.
La question de la confusion entre les opérations de trésorerie et
les opérations budgétaires soulève en
réalité celles de la permanence des méthodes, de la
transparence des opérations et de leur effet sur le résultat
budgétaire.
Les exemples précédents ont montré que lorsque l'effet sur
le solde d'exécution et sur le taux d'évolution des
dépenses budgétaires comporte un risque d'aggravation brutale
(prise en charges d'emprunts, suppression du décalage d'un mois de la
TVA...), les opérations en cause sont assimilées à des
opérations de trésorerie et donc traitées hors budget. En
outre, leur mise à l'écart des lois de finances, tant en
prévision qu'en exécution leur assure une grande
discrétion. Pourtant, le résultat défini par la loi
organique à l'article 35 qui correspond au découvert du
Trésor, intègre les conséquences financières des
opérations de trésorerie, c'est-à-dire par les pertes et
profits qu'elles engendrent. Il peut être tentant d'imputer directement
au découvert du Trésor des opérations qui ainsi ne
pèsent pas sur le solde d'exécution budgétaire, qui fait
l'objet d'une communication plus large.
Il s'agirait dès lors de restaurer le découvert du Trésor
comme solde pertinent et reconnu. Cela permettrait de pallier, au moins
partiellement, l'inconvénient de la distinction qui empêche une
vision d'ensemble des opérations financières de l'Etat et fait
obstacle à leur consolidation. Toutefois, le découvert du
Trésor consiste en un amalgame de soldes budgétaires et de pertes
et profits qui, pour ces derniers, relèvent d'une distinction avec les
charges et produits d'exploitation qui n'a plus cours dans le plan comptable
actuel dont celui de l'Etat doit s'inspirer.
S'agissant des pertes et profits, la part représentative des
intérêts devrait être considérée comme
relevant des opérations budgétaires et non pas des
opérations de trésorerie. Dans ce sens, il y aurait lieu de
revoir la rédaction de l'article 6 de la loi organique afin de
redéfinir le champ des marges permanentes et de mieux les circonscrire.
Une nouvelle rédaction de l'article 6 permettrait de mieux assurer la
permanence des méthodes pour la qualification des opérations.
Elle consisterait par exemple à introduire les pertes et profits
constitutifs d'intérêts dans les opérations
budgétaires ainsi que la prise en charge par l'Etat des dettes
d'organismes tiers.
Une des causes majeures de la confusion opérée entre les deux
catégories d'opérations réside dans la faculté
offerte par l'article 15 de la loi organique. Aux termes de cet article,
" Sauf disposition expresse d'une loi de finances, (...) les titres
d'emprunts publics de l'Etat (...) ne peuvent être utilisés comme
moyen de paiement d'une dépense publique ". Combinée avec
les articles 108 et 124 du décret de 1962, cette faculté a rendu
possible le traitement en opérations de trésorerie d'engagements
(O.R.T, suppression du décalage d'un mois de TVA) qui devaient
s'analyser comme des dépenses budgétaires définitives,
certes souvent échelonnées, mais ayant le caractère de
charges permanentes. Il s'agirait dès lors de modifier l'article 15 et
de restreindre l'ajout constitué par les dispositions du décret
de 1962, afin de prévenir de telles pratiques.
Il convient par ailleurs de ne plus incorporer les opérations de
trésorerie des budgets annexes dans le tableau d'équilibre
général de la loi de finances. Outre
l'hétérogeïnité qui l'accompagne, cette
présentation fausse le solde d'exécution à hauteur des
opérations de trésorerie qu'elle contient.
En revanche, l'évaluation des opérations de trésorerie de
l'Etat doit être mise en oeuvre et trouver sa place au sein de la loi de
finances en application de l'article 31 de la loi organique.
La Cour mène actuellement une réflexion, à la demande du
Parlement, sur une révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative
aux lois de finances et sur les règles comptables applicables à
l'Etat. Une première contribution a été transmise au
Parlement le 1
er
décembre 1999.
ANNEXE
DISTINCTIONS : OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES - OPÉRATIONS
DE TRÉSORERIE
Loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances
Article 3.
-
Les ressources permanentes de l'Etat
comprennent :
- les impôts ainsi que le produit des amendes ;
- les rémunérations de services rendus, redevances, fonds de
concours, dons et legs ;
- les revenus du domaine et des participations financières ainsi que la
part de l'Etat dans les bénéfices des entreprises
nationales ;
- les remboursements de prêts et avances ;
- les produits divers.
Article 6.
- Les charges permanentes de l'Etat comprennent :
- les dépenses ordinaires ;
- les dépenses en capital ;
- les prêts et avances.
Les dépenses ordinaires sont groupées sous quatre titres :
- charges de la dette publique, ainsi que de la dette viagère et
dépenses en atténuation de recettes ;
[.....] Les prêts et avances de l`Etat sont groupés sous quatre
titres :
- prêts du Fonds de développement économique et
social ;
- prêts intéressant le logement ;
- prêts divers consentis par l'Etat ;
- avances de l'Etat.
Article 15
.-
Outre les opérations permanentes de l'Etat
décrites aux articles 3 et 6 ci-dessus, le Trésor public
exécute sous la responsabilité de l'Etat des opérations de
trésorerie. Celles-ci comprennent :
a) des émissions et remboursements d'emprunts ;
b) des opérations de dépôt, sur ordre et pour compte de
correspondants.
Les émissions d'emprunts sont faites conformément aux
autorisations générales données chaque année par
les lois de finances.
Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les titres d'emprunts publics
émis par l`Etat sont libellés en francs ; ils ne peuvent
prévoir d'exonération fiscale et ne peuvent être
utilisés comme moyen de paiement d'une dépense publique. [...]
Article 30.
- Les opérations de trésorerie de l'Etat
sont affectées à des comptes de trésorerie distincts,
conformément aux usages du commerce.
Article 31.
-
Le projet de loi de finances de l'année
comprend deux parties distinctes :
Dans la première partie, il autorise la perception des ressources
publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l'équilibre
financier ; il évalue le montant des ressources d'emprunts de
trésorerie ; il autorise la perception des impôts
affectés aux collectivités et aux établissements
publics ; il fixe les plafonds des grandes catégories de
dépenses et arrête les données générales de
l'équilibre financier ; il comporte les dispositions
nécessaires à la réalisation, conformément aux lois
en vigueur, des opérations d'emprunts destinés à couvrir
l'ensemble des charges de la trésorerie. [...]
Article 35.
- Le projet annuel de loi de règlement [...]
établit le compte de résultat de l'année qui
comprend :
a) le déficit ou l'excédent résultant de la
différence nette entre les recettes et les dépenses du budget
général ;
b) les profits et les pertes constatées dans l'exécution des
comptes spéciaux par application des articles 24 et 28 ;
c) les profits ou les pertes résultant éventuellement de la
gestion des opérations de trésorerie dans des conditions
prévues par un règlement de comptabilité publique.
Le projet de loi de règlement autorise enfin le transfert du
résultat de l'année au compte permanent des découverts du
Trésor.
Décret n° 62-1587 du 29 décembre
1962
portant règlement général sur la comptabilité
publique
Chapitre III - Opérations de trésorerie
Article 40.
-
Sont définis comme
opérations
de trésorerie tous les mouvements de numéraire, de valeurs
mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants et, sauf
exceptions propres à chaque catégorie d'organisme public, les
opérations intéressant les comptes de créances et de
dettes.
Article 42.
- Les opérations de trésorerie sont
décrites par nature pour leur totalité et sans contradiction
entre elles.
Les charges et produits résultant de l'exécution des
opérations de trésorerie sont imputés aux comptes
budgétaires.
Article 113.
- Les opérations
de trésorerie
comprennent :
L'approvisionnement en fonds des caisses publiques ;
L'escompte et l'encaissement des traites et obligations émises au
profit de l'Etat ;
La gestion des fonds déposés par les correspondants et les
opérations finales pour leur compte ;
L'émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts
et des autres dettes de l'Etat.
Article 124.
- Aucune dette de l'Etat ne peut être
contractée sous forme d'émission de rentes perpétuelles,
de titres à long, moyen ou court terme, sous forme de prises en charge
d'emprunts émis par des organismes publics ou privés, ou sous
forme d'engagements payables à terme ou par annuités, aucune
opération de conversion de la dette publique ne peut être
opérée que conformément aux autorisations données
par les lois de finances.
Les conditions de ces opérations sont fixées par décret
pris sur le rapport du ministre des finances.
Chapitre III - Résultats annuels et comptes de fin d'année
Article 139.
- Les comptes de résultats
décrivent l'ensemble des profits et des pertes réalisés
par l'Etat au cours de chaque gestion.
Sont, en conséquence, imputés aux comptes de résultats le
solde des recettes et des dépenses du budget général, les
profits et les pertes constatés conformément aux dispositions de
la loi organique relative aux lois de finances dans l'exécution des
comptes spéciaux du Trésor et des opérations de
trésorerie et les résultats des budgets annexes après
déduction, le cas échéant, des affectations aux
réserves et des reports à nouveau.
QUESTION 3
Faire un bilan du contrôle par la Cour des flux relevant du budget communautaire. Préciser les conditions dans lesquelles les contrôles de la Cour peuvent être harmonisées avec ceux des instances européennes de contrôle.
Réponse
Au cours
des années 1997 et 1998, les flux communautaires se sont
présentés comme suit, selon la direction de la
Comptabilité publique (unité : millier de francs)
En ce qui concerne les charges, 96.049.285 milliers de francs ont
été versés par la France à l'Union
européenne, contre 90.940.173 milliers de francs en 1997. La
répartition en est la suivante :
(en milliers de francs)
|
Nature des contributions |
1997 |
1998 |
|
Ressources propres |
88.110.856 |
91.688.797 |
|
Contributions diverses |
306.850 |
365.275 |
|
Participation au FED |
1.926.814 |
2.100.694 |
|
Dépenses diverses et intérêts de retard |
537 |
10.428 |
|
Apurement des dépenses du FEOGA |
461.002 |
327.436 |
|
Préfinancement des dépenses FEOGA-Garantie* |
100.118 |
1.532.998 |
|
Pertes de change |
33.996 |
23.657 |
|
TOTAL |
90.940.173 |
96.049.285 |
(*)
On n'inscrit ici que le solde net de cette opération, qui comprend d'une
part un préfinancement français (31,3 milliards de francs en
1998) et d'autre part un remboursement communautaire (29,8 milliards de
francs).
Les versements au titre des ressources propres, assis en théorie, pour
l'essentiel, sur le produit de la taxe sur la valeur ajoutée et sur une
fraction du produit national brut (dans une proportion grossièrement de
moitié/moitié) résultent en fait de calculs très
complexes
26(
*
)
. Ces ressources propres font
l'objet d'un prélèvement sur recettes adopté à part
par le Parlement.
La Cour observe avec satisfaction qu'en 1998, les dépenses d'apurement
dues au FEOGA ont légèrement diminué, mais cet acquis
reste à consolider.
En ce qui concerne les produits, ils sont résumés par le tableau
suivant :
(en milliers de francs)
|
Nature des contributions |
1997 |
1998 |
|
FEOGA-Garantie |
59 885 958 |
61 670 945 |
|
Fonds structurels |
|
|
|
FEOGA-Orientation |
3 453 924 |
6 267 762 |
|
FSE |
4 742 563 |
6 312 537 |
|
FEDER |
8 247 032 |
3 872 076 |
|
IFOP* |
177 788 |
135 787 |
|
Fonds européen de développement (DOM-TOM) |
47 794 |
21 908 |
|
Participations diverses |
1 325 794 |
1 350 740 |
|
Remboursements de régularisation (Monaco) |
7 176 |
8 084 |
|
Gains de change |
27 309 |
30 408 |
|
TOTAL |
77 917 335 |
79 672 245 |
(*)
IFOP : instrument financier d'orientation de la pêche
Ces totaux correspondent aux seuls fonds transitant par le Trésor
public. La majeure partie des paiements de la section Garantie du FEOGA est
mise directement à la disposition des organismes payeurs, l'essentiel du
reste est rattaché au budget de l'Etat par voie de fonds de concours,
mais les " participations diverses ", en majorité, alimentent
directement des organismes divers qui ont leur compte au Trésor public,
sans intervention de la procédure budgétaire.
On retiendra, pour les grandes masses, que la France a transféré
à l'Union européenne en 1998, 94,15 milliards de francs
(hors dépenses d'apurement) et qu'elle en a reçu
79,63 milliards. Sa contribution nette est donc de l'ordre de
14,5 milliards de francs, compte non tenu des contributions qui arrivent
à divers bénéficiaires (généralement de
statut privé) par des canaux extérieurs au Trésor public,
et qui ne sont pas portées à la connaissance des pouvoirs publics
français.
On notera aussi les fortes variations qui affectent, d'une année
à l'autre, les contributions européennes sur les fonds
structurels. Elles sont dues à une série de facteurs, notamment
les différences de rapidité dans le traitement des dossiers
présentés au paiement.
*
* *
Les
contrôles de la Cour étant
a posteriori
, elle a
achevé en 1999 des contrôles commencés l'année
précédente et portant, en général, sur des
exercices dont le dernier était 1997. Les leçons tirées de
ces contrôles sont cependant transposables, en général,
à la période immédiatement suivante.
C'est au début de 1999 que la Cour a mis le point final au
contrôle de l'articulation entre le Fonds social européen et le
fascicule budgétaire du ministère chargé du Travail. Ce
contrôle a fait l'objet d'une insertion au rapport public pour 1999, qui
vient d'être publié.
A la fin de 1998 et au début de cette année, la Cour a
contrôlé les procédures de gestion du FEDER par les
services déconcentrés de l'Etat, spécialement dans trois
régions : le Nord-Pas-de-Calais, sélectionné en
raison de l'importance des pôles de conversion et de la présence
de l'objectif 1 ; Rhône-Alpes, en raison de son grand nombre de
départements (7) et du grand nombre de programmes et d'objectifs qui y
sont mis en oeuvre, et enfin Poitou-Charentes, en raison de son
caractère rural. Les conclusions de ce contrôle étant en
cours de contradiction avec les administrations concernées, il n'est pas
encore possible de les communiquer. Il est cependant possible de formuler un
certain nombre de remarques de portée générale sans
crainte de démenti : éparpillement des crédits entre
un nombre d'opérations très grand, dont le caractère
" structurel " n'est pas toujours patent ; contrôles
rendus de ce fait difficiles, éligibilité trop souvent
contestable, tant
ratione materiae
que
ratione temporis
, erreurs
de liquidation dans les décomptes, absence de certaines pièces
justificatives dans de nombreux dossiers susceptibles d'être
contrôlés par les instances communautaires
27(
*
)
... Les communications reçues par la Cour des
chambres régionales des comptes, quoique évidemment de
caractère particulier -puisqu'elles s'appuient sur le contrôle de
collectivités ou de groupements de collectivités territoriales
considérés isolément- tendent à établir que
les conclusions tirées par la Cour dans les trois régions
sus-mentionnées ont une portée générale.
En ce qui concerne les fonds provenant de la section garantie du FEOGA, les
travaux de la Cour s'organisent autour du contrôle des " organismes
payeurs " au sens du règlement 1663/95 de la Commission
européenne, qui sont au nombre de douze
28(
*
)
. En 1999, la Cour a achevé les contrôles
de l'ONIVINS et de l'ONILAIT. Le Sénat recevra prochainement le
relevé de constatations définitives sur l'ONIVINS, dont la
contradiction est achevée. En revanche, au stade actuel, la
contradiction avec l'ONILAIT, sa tutelle et les autres organismes
concernés n'est pas achevée.
Un des douze organismes payeurs des dépenses du FEOGA-Garantie -dont
l'activité consiste essentiellement à payer la prime au maintien
du troupeau de vaches allaitantes- est l'Etat lui-même,
représenté par " les services déconcentrés du
ministère de l'agriculture pour l'ordonnancement et les services
déconcentrés du Trésor public pour le paiement ".
Bien que cet organisme payeur n'ait pas en tant que tel été
contrôlé par la Cour, celle-ci a eu connaissance, par la
Commission de certification des comptes des organismes payeurs (qui est un
organisme administrativement associé à la Cour), du fait que,
pour la quatrième année consécutive, cet organisme n'est
pas en mesure de fournir un état exhaustif de ses paiements comprenant,
dans le même fichier, la liste nominative (par
bénéficiaire) des paiements effectués et l'ensemble des
données justificatives de la liquidation, ainsi que des recouvrements
opérés. Or la production de ce document est un des
critères définis par le règlement 1663/95 pour
l'agrément des organismes payeurs. Il y a donc un risque d'apurement non
négligeable.
L'harmonisation des contrôles de la Cour avec ceux des instances
communautaires est à l'évidence souhaitable, mais sa
réalisation paraît des plus difficiles.
Les contrôles communautaires sont le fait de la Commission
européenne ou de la Cour des comptes européenne. Ceux de la
Commission européenne sont le fait, soit de la DG XX (finances), soit de
la DG compétente
ratione materiae
(par exemple la DG VI pour le
FEOGA, ou la DG XIII pour le FEDER).
Si la DG VI et la DG XX ont décidé de coordonner leurs
opérations, il ne semble pas en être de même des autres DG
de la Commission. Il n'existe aucune coordination entre la Cour
européenne et la Commission, malgré des voeux
échangés en ce sens de part et d'autre.
La Cour (française) n'est pas informée des contrôles de la
Commission. Suite à des entretiens récents avec le SGCI, elle
devrait l'être désormais, mais, en tout état de cause, les
autorités françaises ne sont informées des missions de la
Commission que quand elles sont imminentes (sous trois semaines ou un mois, en
général, parfois moins) et leur " point de chute " est
notifié encore plus tard.
La Cour et la Cour des comptes européenne échangent
désormais, en début d'année, leurs programmes respectifs,
chacune en ce qui peut intéresser l'autre. Mais, dans chacune des deux
institutions, l'exécution du programme est soumise à une
série d'aléas, et les calendriers ne se précisent que
progressivement. Dans ces conditions, il est difficile de faire coïncider
les contrôles sur place des deux institutions, d'autant que leurs
procédures ne sont pas identiques parce que leurs buts ne le sont pas.
Alors que la Cour, notamment pour la garantie agricole, a une vision organique
(elle contrôle les activités nationales aussi bien
qu'européennes des organismes payeurs), la Cour européenne a une
vision procédurale et strictement européenne. En outre, comme
pour la Commission, le principe des contrôles de la Cour
européenne est annoncé à l'avance, mais leur date exacte
et leur point de chute n'est notifié qu'avec un préavis de trois
semaines environ. Tout cela fait que l'harmonisation des opérations des
deux institutions supérieures de contrôle, sans être
absolument impossible, ne peut résulter que de la réunion d'une
série de conditions qui, en pratique, la rend très difficile.
La Cour est parfaitement consciente des inconvénients que tout ceci peut
entraîner pour les administrations visitées. Aussi
s'efforce-t-elle de situer ses contrôles dans les périodes
où, généralement, on voit peu les institutions
communautaires en raison de leurs rythmes propres.
QUESTION 4
Recenser les prélèvements opérés par l'Etat pour
frais d'assiette et de recouvrement des différents impôts ou taxes
auxquels de tels prélèvements s'appliquent.
Indiquer l'évolution de leurs produits et préciser les
problèmes que posent de tels prélèvements.
Réponse
Le prélèvements pour frais d'assiette et de recouvrement des impôt et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes se sont élevés à près de 18,4 milliards de francs en 1998, au lieu de 16,9 en 1997.
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
En milliards de francs |
14,815 |
15,802 |
16,893 |
18,383 |
|
Variation en % |
|
6,7 |
6,9 |
8,8 |
La
recette est composée par deux types de prélèvements
recouvrés par différents réseaux.
1 - Les frais d'assiette et de recouvrement relatifs aux quatre principaux
impôts locaux.
Le tableau suivant retrace,
- en première colonne, les différentes taxes donnant lieu
à des prélèvements pour frais d'assiette et de
recouvrement ;
- en deuxième colonne, le pourcentage appliqué pour calculer ces
frais d'assiette et de recouvrement ;
- en troisième colonne, les articles du code général des
impôts corrélatifs.
|
Taxes donnant lieu à des prélèvements pour frais |
% |
Articles du CGI |
|
Taxe d'habitation |
4,4 |
1641-II |
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
4,4 |
1641-II |
|
Taxe foncière sur les propriétés non bâties |
4,4 |
1641-II |
|
Taxe professionnelle |
4,4 |
1641-II |
Les
produits de ces différents prélèvements pour frais
d'assiette et de recouvrement sont enregistrés en recettes non fiscale
sur la spécification comptable de la ligne 309.11.
Depuis 1994, les recettes corrélatives ont évolué comme
suit, en millions de francs et en pourcentage.
|
En millions de francs |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Total en millions de francs |
12.723 |
13.399 |
14.351 |
15.045 |
15.669 |
|
Total variation en pourcentage |
|
5,3 % |
7,1 % |
4,8 % |
4,1 % |
|
dont : taxe habitation |
2.539 |
2.668 |
2.856 |
2.978 |
3.095 |
|
taxe foncière sur les propriétés bâties |
3.510 |
3.780 |
4.104 |
4.326 |
4.543 |
|
taxe sur les propriétés non bâties |
339 |
319 |
300 |
304 |
306 |
|
taxe professionnelle |
6.335 |
6.632 |
7.091 |
7.437 |
7.725 |
Ainsi
que la Cour l'a déjà relevé, les frais d'assiette et e
recouvrement s'imputent en supplément du produit de la taxe et
n'affectent pas le produit versé aux collectivités territoriales.
2 - Les autres prélèvements pour frais d'assiette et de
recouvrement
De nombreuses autres taxes donnent lieu à des prélèvements
pour frais d'assiette et de recouvrement.
Le tableau suivant retrace, en première colonne, les taxes
concernées, en seconde colonne, les pourcentages appliquées pour
calculer les frais d'assiette, et en troisième colonne, les articles du
code général des impôts corrélatifs.
|
Taxes donnant lieu à des prélèvements pour frais |
% 29( * ) |
Articles du CGI |
|
Taxe d'enlèvement des ordures ménagères |
4,4 |
1641-II et 1520 |
|
Taxe de balayage et de curage |
4,4 |
1641-II |
|
Cotisation de 0,70 % incluse dans les taux de la TVA au profit du BAPSA, (budget annexe des prestations sociales agricoles) |
4,4 |
1641-II et 1609 septdecies |
|
Taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie |
5,4 |
1641-II |
|
Taxe pour frais de chambre de métiers |
5,4 |
1641-II |
|
Taxe pour frais de chambre d'agriculture |
4,4 |
1641-II |
|
Redevance départementale et communale des mines |
4,4 |
1587 et 1519 |
|
Taxe locale d'équipement |
4 |
1647-1 et 1585-A |
|
Taxe parafiscale d'intérêt économique ou social 30( * ) |
4 |
1647-I et 1635 ter |
|
Taxe parafiscale d'intérêt économique ou social 31( * ) |
5 |
annexe II art. 338 |
|
Taxe parafiscale sur les céréales et le riz pour le FNDA 32( * ) |
3 |
an. II art. 363 FA |
|
Taxe parafiscale de stockage des céréales |
3 |
an II art. 363 Y |
|
Taxe parafiscale pour l'ONIC, l'ITCF 33( * ) , etc |
3 |
an. II art. 363 AD |
|
Taxe parafiscale sur la publicité (pour la radiophonie) |
2,5 |
an. II art. 365 |
|
Taxe sur la valeur ajoutée des services de télévision |
1,5 |
1647VII, 302 bis KB |
|
Droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière |
2,5 |
1647 Va, 1594 A |
|
Taxe différentielle sur les véhicules à moteur |
3 |
1647 Vb, 1599 I |
|
Taxe sur les KWH des ouvrages hydroélectriques |
1 |
1647 VI, 302 bis ZA |
|
Imposition forfaitaire sur les pylônes |
4,4 |
1519 A |
|
Taxe sur la km parcourus sur autoroutes concédées |
1 |
1647 VI, 302 bis ZB |
|
Contribution sur les produits sanguins pur le FOTS 34( * ) |
2,5 |
1647 IV, 1609 tervicies |
|
CSG, CRDS, prélèvement social |
0,5 |
1647 III, L 154 - 1, 2 SS |
Quelques
précisions peuvent être apportées s'agissant des frais
d'assiette et de recouvrement sur les cotisations perçues au profit des
organismes de sécurité sociale :
- contribution sociale généralisée (CSG),
- contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS),
- prélèvement social de 1 % jusqu'en 1997, de 2 %
depuis 1998.
Il s'agit des contributions sociales sur les revenus du patrimoine
calculées sur une assiette intégrée aux
déclarations de revenus (capitaux mobiliers, revenus fonciers) et
perçues par voie de rôle. Celle-ci figuraient sur la ligne 309.11
jusqu'en 1997 inclus et figurent depuis 1998 sur la ligne 309.01.
Les frais d'assiette et de recouvrement (0,5 %) et ceux de
dégrèvement et de non valeur (3,6 %) s'élèvent
à 4,1 % depuis 1998
35(
*
)
. Les
29,86 milliards de francs de prélèvement sociaux, ainsi
recouvrés en 1998, sont réduits a posteriori de 4,1 % (soit
de 1,225 milliard de francs) pour frais.
Le tableau suivant tente de cerner la part des frais d'assiette et de
recouvrement au sein du total des frais supportés par les
prélèvement sociaux.
|
En millions de francs, sur CSG, CRDS et 2 % |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Total des frais de dégrèvement et d'assiette |
392 |
314 |
367 |
568 |
1.225 |
|
Frais de dégrèvement |
344 |
276 |
322 |
499 |
1.075 |
|
Frais d'assiette |
48 |
38 |
45 |
69 |
150 |
Enfin, s'agissant des frais d'assiette et de recouvrement relatifs à la taxe locale d'équipement, les enquêtes annuelles de la DGCP auprès des trésoreries générales permettent de réunir les données extra-comptables suivantes :
|
En millions de francs, sur taxe locale d'équipement |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Frais d'assiette |
237 |
185 |
162 |
141 |
161 |
3 -
Les problèmes que posent de tels prélèvements
3.1. La première question que posent les prélèvements pour
frais d'assiette et de recouvrement tient à leur caractère
forfaitaire.
En effet, il n'est donné aucune justification des taux
appliqués ; il est en conséquence impossible de savoir si
ces derniers correspondent aux dépenses effectivement encourues.
Seules des études de coût fondées sur une
comptabilité pertinente permettraient d'évaluer ces
dépenses, de fixer les taux en conséquence et de donner au
Parlement les informations requises.
3.2. Une deuxième question est soulevée par la qualification de
recette non fiscale donnée par le Gouvernement aux
prélèvements effectués au titre des frais d'assiette et de
recouvrement relatifs aux impôts locaux.
Le rapport de la cour sur l'évolution des lois de finances pour
1998
36(
*
)
souligne à nouveau que, pesant
directement sur les contribuables puisque s'ajoutant au montant des impositions
perçues par les collectivités locales, ces
prélèvements ne constituent pas une redevance mais ont une nature
à l'évidence fiscale et devraient être comptabilisés
comme les recettes fiscales.
3.3. Enfin, le grand nombre de prélèvements pour frais
d'assiette et de recouvrement rend leur recensement difficile.
La ventilation du montant des frais d'assiette et de recouvrement est
d'ailleurs mal connue. La nomenclature comptable de la ligne 309 correspond
davantage à la répartition par réseau de collecte
(services du trésor, des impôts, des douanes) plutôt
qu'à la nature des taxes. La décomposition de la ligne est la
suivante :
|
309.01 |
produits compris dans les rôles d'impôts sur le revenu (CSG, CRDS), |
|
309.11 |
produits compris dans les rôles d'impôts locaux |
|
309.21 |
encaissements par les comptables du Trésor sur titres de perception |
|
309.22 |
encaissements par les comptables du Trésor au comptant |
|
309.23 |
encaissements par les comptables des impôts sur prises en charge |
|
309.24 |
encaissements par les comptables des impôts au comptant |
|
309.27 |
encaissements par les comptables des douanes au comptant. |
Par ailleurs, certains frais d'assiette et de recouvrement, centralisés par la direction générale des impôts, ne figurent pas sur la ligne 309, mais sur les lignes 329 " recettes diverses des comptables des impôts " (192 millions de francs en 1998) et 335.14 " produits recouvrés par les comptables des impôts " (63 millions de francs) ; ceci relativement, par exemple, aux taxes liées aux ouvrages hydroélectriques ou concessions d'autoroutes, aux assurances construction ou calamités agricole (ligne 329, codes Y 290 et 2790 de la DGI), et aux droits additionnels d'enregistrement (ligne 335, code Y 400).
QUESTION 5
La Cour
relève que la nature des dépenses de certains comptes
spéciaux du Trésor ne permet pas de constater un partage clair
entre les financements ainsi pris en charge et ceux relevant du budget
général. Elle souligne ainsi que le Fonds d'investissement des
transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) ne représente
qu'une fraction des dépenses d'investissement pour les transports et
finance trop souvent des opérations similaires, voire identiques,
à celles du budget général.
Quels sont les moyens envisagés par la Cour pour aboutir à un
meilleur partage ?
Réponse
Dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997,
publié en juillet 1998, la Cour avait notamment constaté (p. 217)
que des opérations routières avaient été
financées conjointement par le budget général et le compte
d'affectation spéciale " Fonds d'investissement pour les transports
terrestres et les voies navigables " (FITTVN). Elle relevait que :
" Cette situation n'est pas satisfaisante puisqu'elle conduit à
utiliser le fonds non pas comme le support dérogatoire de financement
d'actions spécifiques grâce à des ressources
affectées mais comme un complément du budget
général. "
Dans son rapport sur l'exécution des loi de finances pour l'année
1998, publié en juillet 1999, la Cour a renouvelé ses critiques,
soulignant notamment que le fonds finance trop souvent des opérations
similaires voire identiques à celles du budget général.
Aux termes de l'article 25 de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances :
" Les comptes d'affectation spéciale retracent des
opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances sont
fiancées aux moyens de ressources particulières. ". Il est
donc dans la nature des comptes d'affectation spéciale d'être
réservés à certaines opérations
déterminées par la loi de finances qui a créé ledit
compte.
Le FITTVN a été ouvert par la loi de finances initiale pour 1995,
qui a également institué deux taxes nouvelles dont le produit a
été affecté au fonds. Aux termes de l'exposé des
motifs du projet de loi de finances pour 1995 (qui renvoie à l'article
15 du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire, alors en discussion), le FITTVN doit
permettre d'associer des ressources nouvelles provenant de la production
d'électricité et des concessions autoroutières à la
réalisation de certaine infrastructures fluviales, ferroviaires, de
transport combiné et de routes.
La Cour a relevé que certaines opérations imputées au
FITTVN sont difficilement compatibles avec l'objet du compte spécial tel
qu'il ressort de la nomenclature des dépenses définie par la loi
de finances qui l'a créé (article 47).
Il en est ainsi :
- des dépenses de superstructures (exemple : matériel
ferroviaire de type TER),
- de dépenses de renouvellement et d'entretien (exemple :
réhabilitation du réseau routier national),
- des dépenses de sécurité pour tous les modes de
transport (exemple : passages à niveaux),
- la majorité des dépenses destinées aux voies
navigables (alors que les interventions du fonds devraient être
limitées, selon le texte fondateur, aux investissements sur les voies
navigables figurant au schéma directeur national concerné).
Plusieurs mesures pourraient être envisagés :
1 - En ce qui concerne la nomenclature des dépenses du compte
d'affectation spéciale
:
Une mise à jour devrait avoir lieu, notamment pour :
les routes. L'article 47 de la loi de finances pour 1995 dispose que sont
imputées en dépenses du FITTVN " les investissement
routiers,
particulièrement pour le désenclavement des zones
d'accès difficile
". En l'absence de clarification
poussée plus avant, on constate que les routes peuvent être
financées aussi bien sur le budget général que sur le
FITTVN.
le transport combiné. La loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire
n° 99-533 du 25 juin 1999 a modifié l'article 4 de
la loi d'orientation des transports intérieurs : " ...
à cet effet, des dotations du Fonds d'intervention [sic] pour les
transports terrestres et les voies navigables encouragent le recours au
transport combiné par des compensations tarifaires aux
opérateurs, aux termes de conventions passées entre l'Etat et les
opérateurs... " or, dans l'état actuel de la nomenclature
prévue par l'article 47 de la loi de finances pour 1995, ne devraient
être imputées au FITTVN que les subventions d'investissement pour
le développement des transports combinés.
De façon générale, une révision d'ensemble de la
nomenclature des dépenses autorisées sur le FITTVN serait
souhaitable, pour mieux définir les interventions respectives du Fonds
et du budget général et respecter le principe de
spécialité édicté par l'article 7 de la loi
organique.
2 - En ce qui concerne la gestion
:
Quels que soient les progrès qui pourraient être faits en
matière de nomenclature des dépenses, il convient d'éviter
les situations de cofinancement des grands aménagements (A 75, A20,
RN 7, Réseau Centre Europe Atlantique notamment) par le budget
général et le FITTVN et le fractionnement de certaines
opérations routières qui peut aller, dans l'état actuel
des pratiques, jusqu'à l'imputation des dépenses d'un même
marché alternativement sur le budget général et sur le
compte spécial, en fonction des crédits disponibles.
A cet égard, la Cour rappelle que l'article 25 de la loi organique
permet qu'une subvention du budget général complète les
ressources du compte d'affectation spéciale dans la limite de 20 %
du total des prévisions de dépenses dudit compte.
Il demeure que l'éclatement des moyens financiers entre plusieurs
sections budgétaires du budget général et deux comptes
d'affectation spéciale, le FITTVN et le FARIF -certes supprimé en
projet de loi de finances pour 2000- auxquels s'ajoutent les dotations en
capital versées à Réseau Ferré de France, rend
difficile une vision d'ensemble des moyens consacrés aux investissements
de l'Etat dans les transports terrestres.
Le cas du FITTVN est particulièrement illustratif de pratique
créant une confusion entre les opérations du budget
général et celles qui relèvent des comptes spéciaux
du Trésor. De telles pratiques, dont la réponse à la
question n° 6 sur le compte d'affectation spéciale
n° 902-24 fournit d'autres exemples, conduisent à appliquer
les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 dans un sens non
conforme à leur objectif.
QUESTION 6
La Cour
émet plusieurs observations critiques sur la qualité des
écritures comptables relatives au compte d'affectation
n° 902-24 " Compte d'affectation des produits de cessions de
titres, parts et droits de sociétés ".
Peut-elle faire une synthèse et préciser les règles que
l'enregistrement des recettes venant des cessions de titres publics et des
dotations aux entreprises publiques devraient respecter compte tenu des
différents problèmes juridiques que pose le contour des
opérations concernant le secteur public ?
Réponse
Dans le
rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998 la Cour a
formulé plusieurs observations sur la gestion et les écritures
comptables relatives au compte d'affectation spéciale
n° 902-24 " Produits de cessions de titres, parts et droits de
sociétés ".
Avant de faire une synthèse de ces remarques il est peut-être
nécessaire de rappeler, sans être cependant exhaustif, quelques
principes juridiques qui régissent ce compte d'affectation
spéciale.
1. LES REGLES
Le compte d'affectation spéciale n° 902-24 " Produits de
cessions de titres, parts et droits de sociétés " a
été créé afin de devenir le compte unique
enregistrant les recettes de cessions de titres.
Au moins trois ensembles de règles régissent ce compte
d'affectation parmi lesquelles on peut citer notamment l'ordonnance de 1959,
les textes ayant créé le compte n° 902-24 et ceux
relatifs aux privatisations.
1.1. L'ordonnance de 1959
Les règles concernant les comptes spéciaux du Trésor sont
définies dans les articles 18 à 29.
L'article 18 précise
" qu'il est fait recette du montant
intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les
dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de
l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les
dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé
budget général.
Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées
à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent
la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de
procédures comptables particulières au sein du budget
général ou d'un budget annexe. ... ".
L'article 24 indique que
" sous réserve des règles
particulières énoncées aux articles 25 à 29,
les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont
prévues, autorisées et exécutées dans les
mêmes conditions que les opérations du budget
général ....
Enfin l'article 25 prévoit que
" les comptes d'affectation
spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une
disposition de loi de finances prise sur l'initiative du Gouvernement, sont
financées au moyen de ressources particulières. Une subvention
inscrite au budget général de l'Etat ne peut compléter les
ressources d'un compte spécial que si elle et au plus égale
à 20 % du total des prévisions des dépenses
... ".
Ainsi, en dehors des règles particulières, les comptes
d'affectation spéciale doivent respecter les principes du droit
budgétaire et financier définis notamment par l'ordonnance de
1959 pour ce qui concerne le budget général.
1.2. Les principes particuliers régissant le compte
n° 902-24
La simplification de la transcription budgétaire des opérations
de privatisation a été finalisée dans le cadre de la loi
de finances pour 1997.
L'article 62 de la loi de finances initiale a supprimé le compte
n° 902-27 qui avait été créé par
l'article 16 de la loi de finances rectificative pour 1995 pour
individualiser les produits de privatisation affectés au
désendettement de l'Etat, considéré comme un objectif
prioritaire.
De surcroît, l'article 72 de la loi de finances a supprimé le
compte de commerce n° 904-09 consacré à la gestion des
titres du secteur public. Véritable livre comptable par lequel
transitaient toutes les dotations en capital et avances d'actionnaires, il
recevait le produit des ventes de titres y compris des versements du compte
n° 902-24 prélevés sur ressources de privatisation.
Ces circuits de paiement donnaient lieu à des écritures complexes
entre les comptes qui se traduisaient par des doubles comptabilisations et
enlevaient tout caractère significatif aux montants globaux
imputés sur comptes spéciaux.
L'article 71 de la loi de finances pour 1997 précise que le compte
n° 902-24 retrace " en recettes, le produit des ventes par
l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés,... ".
Ainsi la simplification opérée en 1997 fusionne les trois comptes
en un compte unique, le compte n° 902-24 qui devrait retracer toutes
les opérations sur titres, qu'il s'agisse de privatisation ou de
" respiration " du secteur public. En conséquence, la liste
des recettes et des dépenses susceptibles d'être imputées
sur le compte n° 902-24 a été modifiée et
comporte les lignes suivantes :
trois lignes de recettes :
- produits d'opérations comportant la cession au secteur privé
d'une participation (privatisation),
- les produits de toutes les autres cessions,
- les versements du budget général ;
six chapitres de dépenses :
- dotations en capital, avances et autres apports,
- achats de titres, de parts de société,
- dépenses afférentes aux ventes de titres,
- versement à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP),
- versement au fonds de soutien des rentes (FSR),
- reversement au budget général.
Il ne fait pas de doute que la volonté du législateur et du
gouvernement était de faire de ce compte l'instrument unique pour
l'enregistrement des cessions de titres et des dotations en capital des
entreprises publiques.
Les simplifications opérées devaient contribuer à une plus
grande lisibilité de la transcription budgétaire des
opérations de privatisation et assurer une stabilité des
nomenclatures à travers ce compte.
Les remarques de la Cour portent d'ailleurs en grande partie sur le non-respect
des principes de ce compte d'affectation spéciale qui constituaient une
réponse aux critiques relatives à l'instabilité des
méthodes et la complexité des écritures comptables.
1.3. Les textes relatifs aux entreprises publiques et aux privatisations
Diverses dispositions régissent les entreprises publiques qu'il s'agisse
de textes généraux applicables à toutes les entreprises ou
de mesures particulières régissant un secteur d'activité.
Il est cependant utile dans le cadre de cette question de rappeler ceux
relatifs aux privatisations.
La loi du 2 juillet 1986 a autorisé le gouvernement à
céder au secteur privé la propriété des
participations majoritaires que l'Etat détenait directement ou
indirectement dans 65 entreprises. Saisi d'un recours, le Conseil
constitutionnel l'a déclaré conforme à la Constitution
(décision du 25-26 juin 1986) mais a assorti son arrêt de
deux réserves d'application sur l'évaluation des entreprises
publiques privatisées et la délivrance de l'autorisation
administrative.
La loi du 6 août 1986 complétée par les
décrets n° 86-1140 et n° 86-1141 du 24 octobre
1986 traite de la réalisation des privatisations, de la commission de
privatisation, des modes d'évaluation, des procédures de mises
sur le marché et des conditions de transfert de propriété.
La loi du 19 juillet 1993 s'inscrit dans celles de 1986 qu'elle reprend
et modifie en confirmant les orientations et en actualisant la liste des
entreprises privatisables mais ne précise aucun rythme ou
échéancier pour les opérations à mener.
2. SYNTHESES DES PRINCIPALES CRITIQUES FORMULEES PAR LA COUR AU REGARD DES
REGLES APPLICABLES
2.1. Les recettes
La Cour a formulé une critique importante sur la partie des recettes de
ce compte. Il s'agissait en particulier du produit de la cession du GAN, du CIC
et de l'UIC-UIS qui n'a pas été inscrit au compte d'affectation
spéciale n° 902-24.
La Cour a constaté qu'il y a eu vente par l'Etat de titres de
propriété comme l'attestent les procédures suivies qui
font référence aux lois de privatisations de 1986 et 1993, aux
décrets d'application et aux arrêtés. Conformément
aux textes instituant le compte n° 902-24, celui-ci aurait dû
être crédité du montant de la cession une fois
menées les opérations de désintéressement des
actionnaires minoritaires.
L'ensemble des opérations a généré des recettes
d'un montant de 34.456 millions encaissé par GAN SC qui a
procédé à des opérations de dépenses d'un
montant de 8.809 millions pour payer la quote-part de la vente du CIC
revenant aux différentes filiales (5.001 millions), pour le
remboursement de prêts (3.400 millions) et pour régler les
frais de privatisation (408 millions), pour le remboursement de
prêts (3.400 millions) et pour régler les frais de
privatisation (408 millions). Le solde s'établit donc à
25.647 millions.
A l'issue de ces opérations l'Etat a décidé de
procéder au rachat des actions de GAN SC détenues par les
minoritaires un montant de 4.459 millions imputé sur les
dépenses du compte n° 902-24. Dès que cette
opération a été finalisée, l'Etat est devenu
actionnaire à 100 % de GAN SC.
Dès que cette opération de rachat de titres a été
réalisée, l'Etat se trouvant l'actionnaire unique de GAN SC,
aurait dû percevoir le produit des cessions et inscrire les recettes
correspondantes au compte n° 902-24. Au lieu de cela GAN SC a
été transformé en une nouvelle
société : la Société de Gestion de Garanties
et de Participations (SGGP) qui a conservé dans ces comptes l'ensemble
des recettes de privatisation. Le blocage au niveau de cette structure des
produits des cessions n'était pas justifiée ; il est, en
outre, critiquable au regard des principes d'unité et
d'universalité.
2.2. La gestion des garanties accordées lors de la cession du GAN
La gestion des garanties accordées lors de la cession du GAN et de ses
filiales présente une absence de lisibilité et la Cour a
constaté que les procédures ont été fluctuantes et
critiquables au plan comptable.
GAN SC a été transformé en Société de
Gestion de Garanties et de Participations (SGGP) qui gère les appels en
garantie accordés lors des différentes cessions et peut prendre
des participations. Les statuts de la société et notamment
l'article 5 ne font pas état de ce dernier objet. A ce titre la
Cour estime qu'une société de premier rang disposant uniquement
de fonds publics ne peut les utiliser pour prendre des participations et donc
procéder à des opérations de haut de bilan sur des
sociétés privées sans y être préalablement
habilitée.
Par ailleurs en 1997 le Gouvernement a adopté une démarche
législative pour accorder la garantie de l'Etat au titre des engagements
du GAN (article 40 de la loi de finances rectificative pour 1997) pour un
montant de 10.900 millions de francs. La création de la SGGP a eu
pour conséquence de garantir les engagements du GAN au-delà des
montants visés par l'article 40 de la loi de finances rectificative
pour 1997 et cela sans adopter de procédure législative.
Engageant des fonds publics issus d'une opération de privatisation, ces
garanties auraient dû être accordées selon des
procédures formelles d'approbation ; l'Etat se trouve en effet
directement impliqué compte tenu du contexte, de la composition du
capital de la SGGP et de l'absence de réelle activité commerciale
de celle-ci.
En conséquence, s'agissant de pertes et charges supportées par
l'Etat, il aurait été plus conforme aux dispositions
légales et réglementaires de constater ces charges dans les
comptes de l'Etat et d'y enregistrer aussi les recettes de la cession des
titres.
Enfin alors que les comptes de classe 8 de la comptabilité
générale de l'Etat sont expressément destinés
à enregistrer les engagements pris par l'Etat au titre de la dette
garantie, même la part des garanties donnée par la voie
législative au titre des engagements du GAN, à hauteur de
10.900 millions de francs, n'a pas été inscrite dans les
comptes de 1998. De façon aussi anormale, elle n'apparaît pas non
plus dans le rapport annuel sur les opérations bénéficiant
de la garantie de l'Etat adressé, fin 1998, au Parlement à
l'appui du projet de loi de finances pour 1999 (rapport annuel produit en
application des dispositions de l'article 54 bis de la loi de
finances pour 1995).
La Cour sera attentive à cette question des inscriptions comptables lors
de l'examen des comptes pour l'année 1999.
2.3. Les dépenses afférentes aux ventes de titres
Les différents modes d'imputation des dépenses liées aux
cessions de titres et les contractions des recettes et dépenses ne
permettent pas de dégager une vision claire du coût des
privatisations.
2.3.1. L'imputation des dépenses
Les frais inhérents aux opérations de privatisations concernent
les commissions bancaires, les frais juridiques et d'impression, les frais de
communication et les prestations de banques-conseils.
La Cour a constaté que ces différentes dépenses sont
imputées soit sur le chapitre 37-03 ou 37-05 des charges communes
soit sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24.
Sur le chapitre 37-03 des charges communes ont été
imputées notamment les dépenses relatives aux prestations des
banques-conseils dans la mesure où l'opération n'est pas une
opération de marché, mais une opération de gré
à gré ; ainsi ont été réglées
sur ce chapitre, les prestations effectuées dans le cadre des
opérations de privatisation suivantes : Goldman-Sachs pour le
Crédit Lyonnais (2,774 millions de francs), Paribas pour
l'opération du Crédit Foncier de France (3,015 millions de
francs), Lazard pour l'opération de la SMC (3,618 millions de
francs), le CCF pour l'opération RMC (4,824 millions de francs),
Bankers Trust pour l'opération UIC (3,015 millions de francs).
Par ailleurs les commissions de succès sur les marchés
payées en 1998 sur le chapitre 37-03 (opération CCF/RMC) ont
représenté 2,5 millions de francs (HT) à la suite de
la cession du total des 83,3 % du capital de RMC détenus par la
SOFIRAD.
Enfin il convient d'indiquer qu'en 1998, contrairement à certaines
années passées, aucune dépense concernant des
études d'opinion, préalablement à des opérations de
privatisation, n'a été imputée sur le chapitre 37-03
du budget des charges communes ; de même, aucune dépense
afférente aux ventes de titres n'a été imputée sur
le chapitre 37-05 du budget des charges communes.
Les dépenses imputées sur le chapitre 3 du compte
n° 902-24, correspondent aux opérations de marché. On
trouve notamment les dépenses liées à l'ouverture de
capital de France Telecom qui se sont élevées à
1.174,6 millions de francs et les frais liés à la
privatisation de la CNP qui se sont élevés à
165,5 millions de francs.
2.3.2 Contraction entre recettes et dépenses
La Cour a aussi critiqué le fait que le compte n° 902-24 et le
chapitre 37-03 ne donnent en fait que des indications partielles sur les
frais afférents aux privatisations. Pour avoir une vue complète
il faudrait ajouter à cela les effets des conventions de partage de
frais avec les entreprises privatisées et les contractions entre
recettes et dépenses ; ainsi la Cour a constaté que dans le
cadre de la cession du GAN, les frais de privatisation avaient directement
été prélevés sur les recettes pour un montant
évalué à 408 millions de francs. Cette méthode
a d'ailleurs pour conséquence de reporter une partie des charges de
cession sur l'entreprises concernée par la privatisation. Par ailleurs
la SGGP engage tous les jours des frais de fonctionnement qui constituent une
contraction puisqu'ils sont directement prélevés sur la recette
des cessions de titres ou les intérêts
générés.
Il ressort donc de ces éléments que du fait de la
présentation actuellement retenue il est très difficile de
répondre à cette simple question : quel est le montant total
et par opération des frais afférents aux privatisations et
cessions de titres ?
La Cour estime que le compte n° 902-24 aurait dû permettre de
répondre à cette question mais que les modes de gestion des frais
et la contraction entre recettes et dépenses ont contribué
à rendre opaque l'ensemble des opérations.
2.4. Les dotations en faveur des entreprises
La nature de certaines dépenses ne permet pas de constater un partage
clair entre les financements pris en charge par un compte spécial du
Trésor et ceux relevant du budget général. Ces pratiques
qui ont été déjà relevées dans le
passé rendent opaques les interventions de l'Etat et montrent que la
frontière entre budget général et comptes spéciaux
du Trésor n'est pas suffisamment respectée. Trois remarques
peuvent être faites sur ce sujet :
2.4.1. Les apports à certaines entreprises
Deux fonds ont été créés à la CDC. Le
premier est doté d'une somme de 300 millions qui représente
la première tranche de l'apport prévu de 600 millions
destiné à abonder les fonds de capital-risque. Le second fonds a
reçu une somme de 250 millions sur 500 millions prévus
afin d'accorder aux collectivités locales des prêts pour financer
l'équipement informatique, les travaux de câblage et de mise en
réseau interne dans les établissements scolaires.
La notion d'apport a été détournée de son objet. La
Cour estime qu'il ne s'agit pas ici d'un apport d'actionnaire dans le cadre du
développement d'un établissement et que cette opération ne
relève pas d'un compte d'affectation spéciale, tel que la loi
organique le définit.
2.4.2. Le financement de fonds de garantie
Les fonds de garantie de la SOFARIS ont été dotés, en
1998, de 500 millions, en deux versements, à partir du compte
n° 902-24 qui ont été classées improprement
comme des apports en capital.
Ces fonds de garantie auraient été plus normalement
financés par le budget des charges communes qui comprend une ligne
à cet effet. La Cour a par ailleurs constaté qu'en 1998 la
SOFARIS a reçu 148 millions à partir du chapitre 44-95
du budget des charges communes " participation à divers fonds de
garantie ".
Le ministère des finances s'est engagé, à partir de 1999,
à financer ces fonds de garantie sur le budget général.
2.4.3. Les concours dont le caractère de dotation est ambigu
Dès 1995 et 1996 la Cour dans ses rapports sur l'exécution de la
loi de finances avait relevé que les dotations en capital étaient
" destinées pour l'essentiel à couvrir des charges
d'intérêts ou des pertes liées aux opérations de
défaisance "
. En effet une part importante des recettes de
privatisation a été consacrée au financement des
structures intervenant dans la restructuration du Crédit Lyonnais (EPFR)
et du Comptoir des entrepreneurs (EPRD). Les versements opérés
sur ressources de privatisation sont destinés à la couverture de
pertes financières.
Leur imputation a été effectuée au compte
n° 902-24 et non pas au budget général en raison de la
disponibilité des ressources tirées des privatisations. Certaines
années des concours complémentaires ont été
financés à partir du chapitre 44-95 du budget des charges
communes
" Participation à divers fonds de garantie "
.
Ces financements conjoints posent évidemment problème en termes
d'articulation des opérations imputées sur le budget
général et les comptes spéciaux du Trésor.
Lors de rapports antérieurs la Cour a relevé les
conséquences de la prise en charge de dotations destinées
à couvrir les pertes de l'EPRD et de l'EPFR sur les ressources de
privatisation.
Ces concours sont comptabilisés au compte 26 de la
comptabilité générale de l'Etat " dotations,
participations et créances rattachées " ce qui a pour effet
d'augmenter son solde créditeur alors que les sommes en cause ne
correspondent pas à un véritable " actif " de l'Etat.
L'absence de comptabilité consolidée peut rendre trompeuse
l'augmentation des immobilisations, inscrites au compte 26,
consécutive de ces dotations en capital qui sont destinées
à couvrir des pertes et cela d'autant plus que les mouvements sur ce
compte s'opèrent en général avec un décalage de
deux ans.
La Cour est donc fondée à critiquer ce mode de comptabilisation
non seulement en ce qu'il minore le besoin de financement de l'Etat mais en ce
qu'il influence la détermination de ses " actifs ".
2.5. Qualité de l'information donnée sur les opérations
de privatisations
La Cour a souligné dans ses rapports successifs la faiblesse et le
caractère peu exploitable de certaines informations qui lui sont
fournies. Ce constat vaut tout particulièrement pour les
opérations du compte n° 902-24 et le Parlement
réitère lui aussi régulièrement ses observations
sur l'imprécision des données qui lui sont fournies concernant
les privatisations.
QUESTION 7
La Cour met en lumière la sous-estimation chronique en loi de finances des crédits affectés à l'enseignement privé. Des deux postes les plus importants du chapitre 43-01 " Etablissements d'enseignement privés sous contrat - Rémunérations des personnels enseignants ", celui des cotisations sociales et prestations sociales serait constamment sous-évalué, alors que celui des rémunérations principales est correctement évalué en loi de finances initiale depuis 1997. Peut-on justifier cette différence d'évaluation et quelles ont été les suites données aux dysfonctionnements observés par la Cour des comptes en ce domaine ?
Réponse
I -
L'ensemble des crédits affectés en loi de finances initiale
à l'enseignement privé, c'est-à-dire les chapitres 43-01
" Etablissement privés sous contrat - rémunérations
des personnels enseignants " et 43-02 " Contribution de l'Etat au
fonctionnement des établissements privés sous contrat
d'association ", auxquels s'ajoute jusqu'en 1998 le chapitre 43-03
" Etablissements d'enseignement privé - autres subventions "
ont été depuis 1990 parfois légèrement
insuffisants, parfois légèrement excédentaires. Pour ce
qui concerne les quatre dernières années, les inscriptions
initiales de 1995 et de 1996 ont été supérieures,
respectivement de 1,7 % et de 0,91 % aux dépenses
réelles, alors que les crédits inscrits en loi de finances
initiale de 1997 et 1998 se sont avérés inférieurs,
respectivement, de 1,19 % et de 1,27 % aux dépenses
constatées enfin d'exercice. Le tableau de synthèse qui est joint
à cette note montre l'évolution de ces trois chapitres depuis
1990.
II - En ce qui concerne les différents chapitres, et notamment les deux
principaux, le 43-01 et le 43-02, la situation est assez contrastée.
Pour le chapitre 43-01, les dotations initiales ont en effet été
supérieures aux dépenses constatées dans une proportion
d'environ 2 % pendant les années 1994 à 1996, soit 450
à 550 millions de francs, puis légèrement
inférieures à 0,52 et 0,85 % en 1997 et 1998, soit 160 et
271 millions de francs (cf. tableau de synthèse).
La dotation initiale tient nécessairement compte du fait qu'existent des
reports dont bénéficie le chapitre. Ainsi, en 1997, le total de
la dotation initiale et des reports couvrait les dépenses
constatées. En 1998, cet ajout s'est avéré insuffisant de
32 millions de francs, soit moins de 0,1 % de la dépense du
chapitre.
Le chapitre 43-01 peut aussi faire l'objet de mesures d'ajustement pendant
l'exercice, soit négatives par décret de virement (en 1996 et
1997), notamment au profit du chapitre 43-02, soit positives par décret
d'avance et en loi de finances rectificative (en 1997 et 1998).
La sous-évaluation de la loi de finances initiale et comparativement
beaucoup plus importante sur le chapitre 43-02 : elle atteint encore
200 millions de francs en 1998, soit 3,9 % de la dotation initiale du
chapitre.
III - La répartition des dotations initiales du chapitre 43-01 telle
qu'elle est indiquée au " vert " et celle des dépenses
constatées en fin d'exercice appelle effectivement quelques commentaires.
Il apparaît que la dotation inscrite pour l'ensemble des
rémunérations principales dans les paragraphes 10 est
généralement supérieure aux dépenses
effectuées sur ces mêmes paragraphes. La différence a
toutefois tendance à se réduire : de 1,6 milliard, soit
8,5 % de la dotation initiale en 1995 et 1996, elle est passée
à 150 millions de francs en 1998, soit 0,8 %.
En revanche, les inscriptions sur les paragraphes relatifs aux prestations et
cotisations sociales sont très généralement
inférieures aux dépenses constatées : de
719 millions de francs en 1995, soit 9,9 % de la dotation initiale,
l'écart a été quelque peu réduit mais atteignait
encore 558 millions de francs en 1998, soit 6,5 % de la dotation
initiale. Les équilibres sont opérés en gestion au niveau
du chapitre.
Il convient de noter que les chapitres correspondant pour l'enseignement
public, c'est-à-dire les chapitres 33-90 " Cotisations
sociales " et 33-91 " Prestations sociales versées par
l'Etat " du budget de l'éducation nationale, section enseignement
scolaire, connaissent une situation de même type. Si l'on soustrait des
dotations et des dépenses de ces chapitres le montant du transfert des
charges communes pour les cotisations d'assurance maladie des agents titulaires
de la métropole, l'écart entre le budget voté et les
dépenses était négatif, de 8,03 % en 1997 et de
6,02 % en 1998.
En ce qui concerne le chapitre 43-01, le projet de loi de finances pur
l'année 2000 prend en compte cette situation. En effet, il comporte,
pour une mesure globale d'ajustement du chapitre de plus de 1 milliard de
francs, une mention particulière pour un ajustement à hauteur de
428 millions de francs au titre des cotisations sociales et du
régime de retraite des enseignants du privé.
Ministère de l'Education nationale, de la recherche
et de
la technologie - Section enseignement scolaire - Enseignement privé sous
contrat
Chapitre 43-01 : Rémunérations des personnels enseignants
Chapitre 43-02 : Contribution de l'Etat au fonctionnement des
établissements privés sous contrat d'association
Chapitre 43-03 : Etablissements d'enseignement privés - Autres
subventions
Budget voté
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evol. 98/90 |
|
43-01 |
21.339.277.636 |
23.073.045.052 |
24.379.456.776 |
26.558.167.985 |
28.115.416.615 |
29.697.274.220 |
30.915.409.630 |
31.109.505.276 |
32.012.006.860 |
50,01 % |
|
43-02 |
3.497.205.710 |
3.709.249.474 |
3.911.769.100 |
4.129.678.561 |
4.297.069.183 |
4.581.894.691 |
4.641.956.429 |
4.630.774.579 |
5.143.916.369 |
47,09 % |
|
43-03 (1) |
269.411.562 |
315.558.349 |
327.763.818 |
359.853.260 |
350.852.953 |
351.380.795 |
321.150.126 |
311.940.126 |
0 |
|
|
Total |
25.105.894.908 |
27.097.852.875 |
28.618.989.694 |
31.047.699.806 |
32.763.338.751 |
34.630.549.706 |
35.878.516.185 |
36.052.219.981 |
37.155.923.229 |
48,00 % |
Dotation au 31/12
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evol. 98/90 |
|
43-01 |
21.585.094.125 |
23.073.045.052 |
24.975.258.808 |
26.769.167.985 |
27.639.861.010 |
29.115.023.381 |
30.541.504.207 |
31.395.673.248 |
32.306.637.796 |
49,67 % |
|
43-02 |
3.501.528.309 |
4.070.249.474 |
4.568.649.100 |
4.429.678.561 |
4.732.719.183 |
4.696.919.691 |
4.911.956.429 |
5.052.774.579 |
5.410.264.334 |
54,51 % |
|
43-03 (1) |
274.925.443 |
305.558.349 |
332.410.669 |
349.128.285 |
346.145.178 |
341.131.166 |
314.116.055 |
298.081.382 |
0 |
|
|
Total |
25.361.547.877 |
27.448.852.875 |
29.876.318.577 |
31.547.974.831 |
32.718.725.371 |
34.153.074.238 |
35.767.576.691 |
36.746.529.209 |
37.716.902.130 |
48,72 % |
|
Ecart dot/LFI |
1,02 % |
1,30 % |
4,39 % |
1,61 % |
- 0,14 % |
- 1,38 % |
- 0,31 % |
1,93 % |
1,51 % |
|
Dépenses nettes
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evol. 98/90 |
|
43-01 |
21.269.900.179 |
22.710.840.600 |
24.390.247.717 |
26.407.117.249 |
27.558.961.355 |
29.035.071.932 |
30.350.833.624 |
31.269.992.311 |
32.283.355.707 |
51,78 % |
|
43-02 |
3.497.690.766 |
3.677.038.916 |
4.553.671.265 |
4.414.627.647 |
4.574.650.212 |
4.666.637.464 |
4.889.453.801 |
4.913.201.763 |
5.344.054.156 |
52,79 % |
|
43-03 (1) |
265.502.642 |
299.445.526 |
327.930.644 |
344.083.300 |
343.694.639 |
339.783.905 |
310.544.951 |
296.933.655 |
0 |
|
|
Total |
25.033.093.587 |
26.687.325.042 |
29.271.849.626 |
31.165.828.196 |
32.477.306.206 |
34.041.493.301 |
35.550.832.376 |
36.480.127.729 |
37.627.409.863 |
50,31 % |
|
Ecart dep/LFI |
- 0,29 % |
- 1,51 % |
2,28 % |
0,38 % |
- 0,87 % |
- 1,70 % |
- 0,91 % |
1,19 % |
1,27 % |
|
(1) Regroupement au 43-02 en 1998
QUESTION 8
La Cour
des comptes relève que le budget de l'emploi a connu des ouvertures de
crédits par décret d'avances chaque année depuis 1994,
sauf en 1995. Ces ouvertures étaient destinées, soit à
financer des dispositifs nouveaux, le programme en faveur de l'emploi des
jeunes notamment, soit à assurer l'ajustement des crédits.
Quelle appréciation la Cour des comptes porte-t-elle sur ces
fréquentes adaptations du budget de l'emploi ? Ne nuisent-elles pas
à la lisibilité de ce budget ? Est-il par ailleurs possible
de récapituler le financement des emplois-jeunes, qu'il soit
assuré par le budget de l'emploi ou par d'autres sections
budgétaires ?
Réponse
I -
Décrets d'avance
Sur les neuf décrets d'avance pris au cours des années 1994
à 1998, le budget de l'emploi, y compris le chapitre 44-75
" mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi " du budget des
charges communes, a été affecté par cinq d'entre eux du
fait d'ouvertures de crédits, d'un montant total de 7,8 milliards
de francs ou d'annulations associées à ces décrets qui se
sont élevées à 2,3 milliards de francs. Le tableau
figurant à la fin des développements qui suivent
récapitule ces ouvertures et ces annulations.
S'agissant des ouvertures, elles peuvent être rattachées à
plusieurs catégories.
Certaines d'entre elles ont eu pour objet d'ajuster les dotations des lois de
finances. Relèvent de cette espèce :
- l'inscription de 500 millions de francs réalisée par le
décret du 21 août 1998. Figurant dans un ensemble de
5 milliards de francs ouverts également sur d'autres budgets, elle
était destinée à mettre à la disposition du
ministère de l'emploi la contrepartie du prélèvement sur
l'AGEFAL institué pour 1998 pr l'article 75 de la loi du 2 juillet
1998 ;
- l'ouverture de 3.400 millions de francs réalisée par le
décret du 26 septembre 1996, au titre des contrats
emploi-solidarité ;
- l'ouverture de 1.370 millions de francs ayant le même objet par
décret du 29 septembre 1994.
D'autres dotations sont été consacrées à des
dispositifs nouveaux. Trois mesures ont été ainsi
financées dans leur phase initiale par la procédure du
décret d'avance sur la période :
- les emplois jeunes par le décret du 9 juillet 1997 (2.000
millions de francs),
- les emplois de ville par le décret du 26 septembre 1996
(200 millions de francs),
- l'aide au premier emploi des jeunes (APEJ) par le décret du
29 septembre 1994 (310 millions de francs sur le chapitre 44-75 du
budget des charges communes).
Si la lisibilité du budget de l'emploi s'entend de la clarté de
sa présentation et de l'incidence sur cette dernière des
éventuelles altérations apportées par les décrets
d'avance au budget voté par le Parlement, on peut considérer que
ces derniers n'ont eu qu'une incidence marginale.
Les ouvertures de crédits opérées principalement sur le
Titre IV
37(
*
)
, souvent importantes en
valeur absolue puisqu'elles ont atteint un maximum de 3,6 milliards de
francs dans le décret du 26 septembre 1996, doivent en effet être
rapprochées de l'ensemble des crédits d'intervention figurant au
budget consolidé de l'emploi, chapitre 44-75 du budget des charges
communes compris, qui se sont élevés à
123,5 milliards de francs en moyenne dans les lois de finances initiales.
Certes, les ajustements de dotations intervenues par décrets d'avance
révèlent d'importantes sous-estimations dans la loi de finances
initiale : tel est le cas de l'ajustement des crédits
afférents aux contrats emploi-solidarité intervenu en 1994 et
1996 ; mais les crédit relatifs à des meures nouvelles ont
correspondu en règle générale à des dispositifs
nettement individualisés et qui ont revêtu un certain
caractère de publicité.
Dans certains cas, il est à noter que les chapitres ou
articles
38(
*
)
sur lesquels des dotations ont
été ouvertes par décret d'avance ont laissé
apparaître des crédits non utilisés en fin de gestion
importants et qui ont donné lieu à reports. Ainsi le chapitre
44-01 du budget de l'emploi destiné aux emplois jeunes,
créé et doté de 2 milliards de francs par
décret d'avance en juillet 1997, a enregistré, après
répartition vers d'autres budgets, 165 millions de francs de
dépenses pour 1.292 millions de francs de crédits ouverts.
En 1996, sur l'article 33 " Emplois de ville " du chapitre 44-74
doté par décret du 26 septembre de 200 millions de
francs auxquels se sont ajoutés 73 millions de francs par mouvement
interne au chapitre, 139,4 millions de francs de dépenses ont
été ordonnancés.
S'agissant des annulations qui ont accompagné certains décrets
d'avance, elles ont été dans l'ensemble relativement faibles eu
égard aux crédits initiaux des chapitres concernés. Il
faut toutefois relever l'annulation de 1.304 millions de francs, la plus
importante enregistrée au cours de la période 1994-1998,
associée au décret du 9 juillet 1997 et pratiquée sur
le chapitre 44-78 " Exonérations de cotisations sociales en faveur
de l'emploi et de la formation professionnelle ". Elle s'est
appliquée à l'article 70 " Contrats
initiative-emploi " destiné, avec l'article 14 du chapitre 44-74
" Fonds national de l'emploi ", à financer un dispositif dont
la surdotation a constitué, ainsi que la Cour l'a relevé dans sa
monographie sur le budget de l'emploi, l'une des marges de manoeuvre de la
gestion budgétaire sur la période.
Dans les faits, la lisibilité du budget de l'emploi, comme la Cour l'a
fait observer dans la monographie précitée, a eu moins à
souffrir des décrets d'avance que de la structure même de ce
budget. Le regroupement des interventions sur quelques chapitres très
importants de dispositifs de contenu et de finalité divers, le
fractionnement des dépenses afférentes à certains d'entre
eux entre plusieurs chapitres selon la nature des dépenses, les
modifications de nomenclature intervenues, le partage des crédits entre
plusieurs budgets (charges communes et budget de l'emploi au cours de la
période), la réalisation éventuelle de la dépense
par plusieurs ministères (emploi jeunes), la gestion matérielle
de certaines dépenses par des organismes tiers alimentés en
trésorerie par le budget de l'emploi auquel échappe la
dépense finale, rendent difficile la connaissance de la politique de
l'emploi et de son coût budgétaire à partir d'une simple
lecture de ce budget.
Pour remédier à ces inconvénients qui ne pourront jamais
être complètement surmontés par une réorganisation
de la nomenclature budgétaire, la Cour a suggéré de
développer la présentation fonctionnelle qui figure dans le
fascicule budgétaire de l'emploi et de l'accompagner d'une
présentation du budget exécuté dans cette nomenclature,
éventuellement sur plusieurs années. Elle a également
suggéré une refonte de l'annexe " jaune " relative
à la formation professionnelle.
Budget de l'emploi (y compris Charges communes chapitre 44-75) - Décret d'avance 1994-1998
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
1998 |
16.01.98 |
1.000.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
|
21.08.98 |
5.036.830.000 |
500.000.000 |
43-05 " Formation en alternance " |
10 " Indemnité compensatrice forfaitaire versée par l'Etat au titre de l'apprentissage |
2.600.000 |
34-94 " Statistiques et études générales " |
|
1997 |
09.07.97 |
9.966.305.000 |
2.000.000.000 |
44-01 " Programmes en faveur de l'emploi des jeunes " |
10 " Programmes en faveur de l'emploi des jeunes " |
3.00.000 |
34-94 " Statistiques et études générales " |
|
|
|
|
|
|
|
4.400.000 |
34-97 " Communication et information " |
|
|
|
|
|
|
|
6.800.000 |
36-61 " Subventions aux organismes d'études et de recherche " |
|
|
|
|
|
|
|
30.000.000 |
36-71 " Subvention à l'ANPE " |
|
|
|
|
|
|
|
5.948.000 |
37-61 " Services déconcentrés, commissions, comités " |
|
|
|
|
|
|
|
133.650.000 |
43-03 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
34.610.000 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
73.900.000 |
44-76 " Actions pour la promotion de l'emploi " |
|
|
|
|
|
|
|
1.304.000.000 |
44-78 " Exonérations de cotisations sociales en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
30.500.000 |
66-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
3.250.000 |
66-72 " Agence nationale pour l'emploi et divers " |
|
|
|
|
|
|
|
1.630.058.000 |
Total |
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
|
17.10.97 |
2.870.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
1996 |
10.04.96 |
6.808.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
|
26.09.96 |
10.922.380.126 |
3.600.000.000 |
44-74 " Fonds national de l'emploi " |
33 " Emplois de ville " (200.000.000) |
4.324.000 |
34-94 " Statistiques et études générales " |
|
|
|
|
|
|
35 " Contrats emplois-solidarité " (3.400.000.000) |
22.090.000 |
34-95 " Dépenses d'information et de télématique " |
|
|
|
|
|
|
|
5.790.000 |
34-97 " Communication et information " |
|
|
|
|
|
|
|
14.410.000 |
34-98 " Administration centrale - Moyens de fonctionnement " |
|
|
|
|
|
|
|
5.400.000 |
36-61 " Subventions aux organismes de formation " |
|
|
|
|
|
|
|
155.840.000 |
36-71 " Subvention à l'ANPE " |
|
|
|
|
|
|
|
15.520.000 |
37-61 " Services déconcentrés, commissions, comités " |
|
|
|
|
|
|
|
5.430.000 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
9.980.000 |
57-92 " Equipements adminis-tratifs et divers " |
|
|
|
|
|
|
|
23.567.000 |
66-00 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
26.369.000 |
66-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
9.830.000 |
66-72 " Agence nationale pour l'emploi et divers " |
|
|
|
|
|
|
|
298.550.000 |
Total |
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
1995 |
31.03.95 |
600.000.000 |
Néant |
|
|
Néant |
|
|
1994 |
30.03.94 |
5.026.860.000 |
Néant |
|
|
5.000.000 |
37-97 " Communication et information " |
|
|
|
|
|
|
|
3.127.200 |
34-98 " Administration centrale - Moyens de fonctionnement " |
|
|
|
|
|
|
|
3.034.775 |
36-61 " Subventions aux organismes de formation, d'études et de recherche " |
|
|
|
|
|
|
|
3.400.000 |
37-61 " Services déconcentrés - Dépenses diverses " |
|
|
|
|
|
|
|
48.000 |
37-62 " Elections prud'homales " |
|
|
|
|
|
|
|
55.000.000 |
43-03 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
20.000.000 |
43-04 " Formation professionnelle - Rémunération des stagiaires " |
|
|
|
|
|
|
|
41.417.075 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
30.736.968 |
44-76 " Actions pour la promotion de l'emploi " |
|
|
|
|
|
|
|
161.764.018 |
Total |
|
|
29.09.94 |
2.217.800.000 |
|
TRAVAIL |
|
|
|
|
|
|
|
20.000.000 |
34-97 " Communication et information " |
20 " Actions d'information et de communication - Administration centrale " |
4.100.000 |
34-95 " Dépenses informatiques, bureautiques et télématiques " |
|
|
|
|
1.370.000.000 |
44-74 " Fonds national de l'emploi " |
35 " Contrats emploi-solidarité |
2.560.000 |
34-98 " Administration centrale - moyens de fonctionnement " |
|
|
|
Montant total du décret (CP) |
Ouvertures sur le budget de l'emploi |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
CHARGES COMMUNES |
|
400.000 |
36-61 " Subventions aux organismes de formation " |
|
|
|
|
310.000.000 |
44-75 " Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi " |
40 " Versement de l'aide au premier emploi des jeunes " |
48.000 |
37-62 " Elections prud'homales |
|
|
|
|
|
|
|
50.000.000 |
43-03 " Fonds de la formation professionnelle " |
|
|
|
|
|
|
|
50.000.000 |
43-04 " Formation professionnelle - Rémunération des stagiaires " |
|
|
|
|
|
|
|
40.000.000 |
43-71 " Formation professionnelle des adultes " |
|
|
|
|
|
|
|
2.800.000 |
44-71 " Reclassement des travailleurs handicapés " |
|
|
|
|
|
|
|
13.000.000 |
44-76 " Actions pour la promotion de l'emploi " |
|
|
|
|
|
|
|
162.908.000 |
Total |
|
|
Total des ouvertures sur le budget de l'emploi |
7.800.000.000 |
|
Total des annulations sur le budget de l'emploi |
2.255.880.018 |
|
|
II -
Financement des emplois jeunes
L'Etat accorde aux employeurs de salariés relevant du dispositif des
emplois jeunes une aide forfaitaire correspondant à 80 % du salaire
calculé sur la base du SMIC majoré des charges sociales.
Les crédits correspondant à cette aide sont inscrits au chapitre
44-01 du budget de l'Emploi " Programme en faveur de l'emploi des
jeunes ". Ils font l'objet soit d'ordonnancement directs sur ce chapitre
notamment pour ce qui est des aides destinées à des employeurs
autres que l'Etat, soit de répartitions vers d'autres budgets
(Enseignement scolaire, Enseignement supérieur et Intérieur) pour
les emplois jeunes qu'ils gèrent, que ce soit au titre d'emplois de
l'Etat (Intérieur) ou d'emplois pris en charge par des
établissements relevant du ministère concerné (Education
nationale). Les dotations réparties peuvent être
complétées par des crédits directement inscrits à
ces différents budgets, notamment lorsque l'Etat assume la
totalité du coût des emplois (Intérieur).
Le budget de l'Outremer fait toutefois exception à ce dispositif et
prend en charge pour leur totalité les aides à des organismes
tiers sauf pour ce qui concerne les interventions de l'Education nationale et
de l'Intérieur dans les territoires relevant de sa compétence.
Il n'existe pas aujourd'hui de suivi d'ensemble permanent, exhaustif et fiable
des emplois jeunes sur le plan budgétaire et comptable.
S'agissant des ordonnancements et des mouvements opérés sur le
chapitre 44-01, la Cour est en possession des données retracées
dans les tableaux qui suivent.
Emploi
et solidarité - I Emploi : Chapitre 44-01 " Programme en
faveur de l'emploi des jeunes "
Situation du chapitre et dépenses 1997 et 1998
|
Chapitre article |
|
LFR
|
|
|
Mouvements Internes |
Fonds de concours |
|
|
|
Crédits
|
|
|
1997 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4401-10 |
|
2.000.000.000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
-707.810.000 |
0 |
0 |
1.292.190.000 |
165.000.000 |
|
1998 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4401-10 |
8.050.200.000 |
0 |
1.127.190.000 |
0 |
-3.016.591.298 |
0 |
-3.943.000.000 |
0 |
- 50.000 |
2.217.748.702 |
0 |
|
4401.20 |
|
0 |
0 |
0 |
3.016.591.298 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3.016.591.298 |
2.773.244.422 |
|
4401 total |
8.050.200.000 |
0 |
1.127.190.000 |
0 |
0 |
0 |
-3.943.000.000 |
0 |
- 50.000 |
5.234.340.000 |
2.773.244.422 |
|
Tot. 97-98 |
8.050.200.000 |
2.000.000.000 |
|
0 |
0 |
0 |
-4.650.810.000 |
0 |
- 50.000 |
6.526.530.000 |
2.938.244.422 |
Emploi
et solidarité - I Emploi : Chapitre 44-01 " Programme en
faveur de l'emploi des jeunes "
Virements et répartitions
1997
|
|
|
|
Destination |
|
|
|
Mouvements |
Date |
Montant |
Budget |
Chapitre |
Montant inscrit |
|
Répartitions |
13 octobre |
- 707.810.000 |
Enseignement scolaire |
36-70 " Etablissements scolaires. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement " |
600.000.000 |
|
|
|
|
Intérieur |
31-98 " Autres agents non titulaires. Rémunérations et vacations " |
13.190.000 |
|
|
|
|
Intérieur |
33-90 " Cotisations sociales. Part de l'Etat " |
4.620.000 |
|
|
|
|
Travail |
44-74 " Fonds national de l'emploi " |
90.000.000 |
|
|
Total |
- 707.810.000 |
|
|
|
|
Virement |
12 octobre |
- 50.000 |
Emploi |
Divers |
797.274.085 |
|
Répartitions |
9 janvier |
- 1.840.000.000 |
Enseignement scolaire |
36-71 " Etablissements scolaires - Dépenses pédagogiques " |
1.740.000.000 |
|
|
|
|
Enseignement scolaire |
43-02 " Etablissements d'enseignement privés " |
100.000.000 |
|
|
25 mai |
- 300.000.000 |
Intérieur |
31-96 " Emplois de proximité " |
300.000.000 |
|
|
24 juin |
- 1.170.000.000 |
Enseignement scolaire |
36-71 " Etablissements scolaires - Dépenses pédagogiques " |
1.129.500.000 |
|
|
|
|
Enseignement scolaire |
43-02 " Etablissements d'enseignement privés " |
22.000.000 |
|
|
|
|
Enseignement supérieur |
36-11 " Enseignement supérieur et recherche " |
18.500.000 |
|
|
14 octobre |
- 553.000.000 |
Enseignement scolaire |
36-71 " Etablissements scolaires - Dépenses pédagogiques " |
553.000.000 |
|
|
27 novembre |
- 80.000.000 |
Intérieur |
31-96 " Emplois de proximité " |
80.000.000 |
|
|
Total mouvements |
- 3.943.050.000 |
|
|
|
Au
total, sur les deux premières années de fonctionnement du
dispositif, les répartitions opérées vers les budget de
l'Enseignement scolaire, de l'Enseignement supérieur et de
l'Intérieur ont été supérieures aux dépenses
directement imputées sur le chapitre 44-01 du budget de l'emploi.
En 1997, les dépenses effectuées sur des budget autres que celui
de l'Emploi n'ont pas fait l'objet d'un enregistrement séparé
dans la nomenclature budgétaire. En 1998, elles ont été
isolées pour l'Enseignement scolaire (sur les chapitres 36-71
" Etablissements scolaires et de formation " et 43-02
" Etablissements d'enseignement privés " au niveau du
paragraphe), l'Intérieur (chapitre 31-96 " Emplois de
proximité. Dépenses de personnel "), l'Outre-mer (chapitre
44-03 " Fonds pour l'emploi dans les départements
d'Outre-mer " au niveau de l'article). Tel n'a pas été le
cas de l'Enseignement supérieur.
La Cour n'a pas, à ce stade, effectué de contrôle du
dispositif des emplois jeunes. Pour chacun des budgets concernés,
à l'occasion de l'examen des l'exécution des lois de finances
pour 1997 et 1998, elle a toutefois réuni des informations dont
l'essentiel et retracé ci-après. Elle se propose d'engager au
cours des prochains mois une enquête d'ensemble sur cette
opération.
Budget de l'emploi
Sur ce budget, le financement des emplois jeunes a été pour
l'essentiel effectué sur le chapitre 44-01 " programme en faveur de
l'emploi des jeunes ", créé en 1997 par décret
d'avance. Les mouvements effectués sur et à partir de ce chapitre
ont été évoqués plus haut.
Les dépenses ordonnancées (165 millions de francs en 1997 et
2.773,2 millions de francs en 1998) l'ont été au profit du
CNASEA gestionnaire des subventions versées à des employeurs
autres que l'Etat ou des établissements d'enseignement.
Selon les indications du ministère de l'Emploi, les versements
effectués au CNASEA et les dépenses payées par lui au
titre d'exercice correspondant ont été les
suivantes :
|
|
|
(en francs) |
|
|
1997 |
1998 |
|
Trésorerie disponible au 1/1 |
- |
162.997.939 |
|
Versements au CNASEA |
165.000.000 |
2.773.244.422 |
|
Dépenses effectives |
2.002.061 |
2.798.150.386 |
|
Trésorerie disponible au 31/12 |
162.997.939 F |
138.091.975 F |
Les effectifs payés correspondants ont été les suivants
|
1997 |
1998 |
||||
|
Flux |
Stock payé au 31/12* |
Flux |
Stock payé au 31/12* |
||
|
Entrées |
Sorties |
|
Entrées |
Sorties |
|
|
134 |
- |
134 |
56.269 |
2.025 |
54.378 |
*effectifs pris en compte par le CNASEA en 1997 et 1998.
NB. Compte tenu du décalage existant dans la prise en compte des
entrées (jusqu'à un mois) et des sorties (jusqu'à 3 mois)
l'effectif des postes pourvus au 31/12 est en réalité de 317 pour
1997 et 57.911 pour 1998.
En 1997, outre les répartitions en direction d'autres budget,
90 millions de francs ont été répartis en direction
du chapitre 44-74 " Fonds national de l'emploi " du budget de
l'Emploi au profit d'un article 22 " Accompagnement des projets dans
le cadre des programmes en faveur des jeunes " créé en cours
de gestion et également alimenté par mouvement interne sur le
chapitre à concurrence de 900.000 F. Cet article a enregistré
26,5 millions de francs de dépenses pour 190 millions de
francs de crédits ouverts. En 1998, ce même article du chapitre
44-74, chapitre dénommé " Insertion des publics en
difficulté ", a été doté de
196,9 millions de francs dont 64,4 par report et 132,55 millions
e francs par mouvement interne au chapitre. Il a enregistré une
dépense de 89,98 millions de francs.
Budget de l'Intérieur
Les adjoints de sécurité (ADS) recrutés selon la
procédure des emplois jeunes par le ministère de
l'Intérieur sont pris en charge, en principe, dans les conditions
suivantes :
- pour la rémunération et les charges sociales, la dépense
est financée à raison de 80 % sur les crédits
répartis à partir du chapitre 44-01 du budget de l'emploi et de
20 % sur les dotations du budget de l'Intérieur ;
- pour le fonctionnement, la totalité des dépenses est prise en
charge par celui-ci.
Selon les informations données à la Cour, les répartitions
en provenance du budget de l'emploi ne revêtent pas un caractère
forfaitaire et sont ajustées par le ministère de
l'Intérieur en fonction des besoins estimés et des dotations
disponibles.
En 1997, les dépenses de rémunération ont
été imputées sur le chapitre 31-98 " Autres agents
non titulaires ; rémunérations et vacations " et non
isolées sur une rubrique budgétaire particulière et le
chapitre 33-90 " Cotisations sociales. Part de l'Etat ". Elles ont
été en revanche isolées en 1998 sur le chapitre 31-96
" Emplois de proximité ", intégralement consacré
aux adjoints de sécurité.
Les dépenses de fonctionnement ne sont pas, quant à elles,
individualisées.
En 1997, les dépenses supportées au titre des adjoints de
sécurité sur le chapitre 31-98 se seraient élevées,
selon le ministère de l'Intérieur, à 5.817.117 francs
pour un montant de crédits répartis à partir du chapitre
44-01 du budget de l'Emploi de 13.190.000 francs ;
Les crédits ouverts et les dépenses du chapitre 31-96 se sont
établies comme suit en 1998 :
|
Crédits ouverts |
|
|
Loi de finances initiale |
117.149.367 |
|
Répartitions |
380.000.000 |
|
Total crédits ouverts |
497.149.367 |
|
Dépenses |
|
|
Articles 10 " Salaires " |
359.916.824 |
|
article 20 " Charges sociales " |
94.153.112 |
|
Total dépenses |
454.069.936 |
Les
répartitions en provenance du chapitre 44-01 du budget de l'Emploi
(380 millions de francs) ont représenté 76,4% des
crédits et 83,7 % de la dépense.
Le nombre d'emplois en fin de mois s'est établi, selon les indications
du ministère de l'Intérieur à 1.054 en décembre
1997 et 7.325 en décembre 1998.
Budgets de l'Enseignement scolaire et de l'Enseignement supérieur
1) Pour ce qui est de l'enseignement scolaire, les dépenses relatives
aux aides éducateurs n'ont été individualisées
qu'en 1998 dans la nomenclature budgétaire sur les chapitres 36-71
" Établissements scolaires et de formation. Dépenses
pédagogiques et subventions de fonctionnement " et 43-02
" Etablissements d'enseignement privés : contribution de
l'Etat au fonctionnement et subventions de fonctionnement ".
Les dépenses se sont établies comme suit :
|
Chapitre 36-71 " Etablissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement " |
|
|
Paragraphe 36-71-31-35 " Collèges " |
801.411.528 |
|
Paragraphe 36-71-32-35 " Lycées " |
2.517.772.706 |
|
Paragraphe 36-71-33-35 " Lycées professionnels " |
364.512.659 |
|
Paragraphe 36-71-41-35 " Etablissements municipaux et établissements à la charge de l'Etat " |
0 |
|
Total 36-71 |
3.683.696.893 |
|
Chapitre 43-02 " Etablissements d'enseignement privés " |
|
|
Paragraphe 43-02-11-40 " Collèges " |
62.931.323 |
|
Paragraphe 43-02-11-40 " Lycées " |
2.383.609 |
|
Paragraphe 43-02- 13-40 " Lycées professionnels " |
1.545.724 |
|
Paragraphe 43-02-15-40 " Ecoles " |
50.004.110 |
|
Total 43-02 |
116.864.766 |
|
Total Enseignement scolaire |
3.800.561.659 |
Il est
à noter que les dépenses relatives aux emplois jeunes
imputées sur les deux chapitres précités ont
été largement financées sur des crédits
extérieurs à ces chapitres. Selon les indications données
à la Cour, outre les répartitions à partir du chapitre
44-01 du budget de l'Emploi (3.422,5 millions de francs à
destination du 36-71 et 122 millions de francs à destination du
43-02), le chapitre 36-71 a bénéficié pour les emplois
jeunes de 283,5 millions de francs par décret d'avance et 100
millions de francs par virement ; par ailleurs, le chapitre 43-02 a
été doté par virement de 20 millions de francs. Au
total les chapitres concernés ont fait l'objet d'ouvertures d'origine
externe pour les emplois-jeunes d'un montant total de 3.948 millions de
francs, supérieur à la dépense.
On doit observer que les répartitions en provenance du chapitre 44-01
(3.544,5 millions de francs) ont représenté 93,3 % de
la dépense, proportion qui dépasse largement les 80 % de
principe.
La dépense budgétaire doit être distinguée de la
dépense finale. Des reliquats de dotations antérieurs ont pu
financer les emplois jeunes dans les établissements.
2) S'agissant de l'Enseignement supérieur, les dépenses n'ont pas
été isolées dans les nomenclatures. Le chapitre 36-11
" Enseignement supérieur et recherche. Subventions de
fonctionnement ", article 10 " Etablissements d'enseignement
supérieur " a été abondé de 18,5 millions
de francs par répartition à partir du chapitre 44-01 du budget de
l'Emploi. Cette enveloppe était réputée représenter
la part de subvention dans la rémunération de
200 emplois-jeunes à créer et pourvoir par des IUFM. Elle a
été distribuée entre les académies en fonction
d'une répartition prévisionnelle de ces emplois. La Cour n'a pas
obtenu à ce stade de renseignements sur l'utilisation finale de ces
crédits et sur les emplois effectivement créés et pourvus.
Budget de l'Outre-mer
Il ne semble pas que des emplois jeunes aient été financés
sur le budget de l'Outre-mer en 1997. En 1998, un article (article 80) a
été créé sur le chapitre 44-03 " Fonds pour
l'emploi dans les départements d'outre-mer " et doté de
300 millions de francs par la loi de finances initiale destinés
à financer 5.000 emplois. Cet article a enregistré une
dépense de 212.837.145 francs, correspondant, selon les indications
données à la Cour, à 3.693 emplois contre 5.000
prévus.
1
Cf. la réponse de la Cour des
comptes
à la question n° 1 de votre commission, figurant en annexe au
présent rapport.
2
Rapport n° 116 (1998-1999).
3
120 chapitres relevant de 24 sections
budgétaires ont été concernés par ce mouvement
d'économies.
4
Dont 27.469 millions de francs de remboursements et
dégrèvements d'impôts et 2.255 millions de francs au
titre des frais de gestion de la charge de la dette.
5
Celui-ci recense en effet les crédits destinés
à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux et
qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère
particulier, au risque d'apparaître
" hétéroclite ".
6
Il s'agit de l'enseignement scolaire, des services financiers, de
l'intérieur et de la décentralisation, de l'enseignement
supérieur, et de l'urbanisme et des services communs.
7
Il ne s'agit que de dépenses inscrites sur des budgets
civils, le budget de la défense ne comportant pas de titre IV.
8
Budget annexe des prestations sociales agricoles.
9
Fonds de stabilisation des changes.
10
Fonds monétaire international.
11
Hors FMI et hors FSC, le solde général
d'exécution est de - 247,5 milliards de francs en 1998 contre
- 267,7 milliards de francs en 1997.
12
Les organismes divers d'administration centrale (ODAC) ont
dégagé en 1998 une capacité de financement de
8,7 milliards de francs, soit 0,2 point du PIB.
13
Réponse à la question n° 2 annexée au
présent rapport.
14
On rappellera que les pensions militaires sont
exécutées par un transfert de crédits vers le budget des
charges communes (chapitre 32-97, article 10) effectué en
début de gestion. En 1998, le montant total des pensions militaires
versées (y compris aux ouvriers d'Etat employés par la
Défense) s'est élevé à 51,3 milliards de
francs (soit une progression de 2,4 % par rapport à l'année
1997).
15
108 milliards de francs pour les dépenses ordinaires et 25
milliards de francs pour les dépenses d'équipement.
16
" Le Fonds national pour le développement du sport
à la croisée des chemins ". Sénat. Commission des
finances. Michel Sergent et Paul Loridant, n° 27 (1999-2000).
17
D'autant que l'état F annexé à la loi
de finances pour 1998 portant tableau des dépenses auxquelles
s'appliquent des crédits évaluatifs mentionne le chapitre 3
du compte concerné par cette avance.
18
A la suite de la décision du Conseil constitutionnel
n° 97-395 DC portant sur la LFI pour 1998, ces crédits sont
directement inscrits au budget des services financiers de la LFI pour 1999.
19
Cf. Rapport général sur le projet de loi de
finances pour 2000 ; Assemblée nationale Tome1, volume 2, page
110 : " Une approche tout aussi pertinente conduit à
écarter cette présentation en termes de dette nette des recettes
d'ordre, pour lui préférer une approche en termes de dette brute,
plus classique, mais davantage respectueuse du formalisme budgétaire
[...]. Cette approche s'inscrit naturellement dans la perspective du tableau
d'équilibre et convient particulièrement à la
procédure d'examen et d'adoption du budget par le Parlement ".
20
Sous la réserve des budgets annexes
21
Décision du Conseil Constitutionnel n° 93-330 DC du
29 décembre 1993 sur l'article 105 relatif à la reprise de dette
de l'Acoss par l'Etat.
22
Cf. Rapport public de 1992. Exécution du budget de 1990,
page 23.
23
Cf. Rapports sur l'exécution des lois de finances pour
1994 (pages 61, 64 et 203), pour 1995 (pages 30 et 216), pour 1996 (page 241),
pour 1997 (pages 60 et 241).
24
La distinction entre intérêts et capital n'est
d'ailleurs pas affichée dans l'exposé des motifs de l'article 55
du PLF pour 1994. Seul le résultat du calcul, c'est-à-dire le
montant global de l'annuité, est affiché par année de
sorte que le montant global atteigne 110 mdF.
25
La reprise d'emprunts s'effectue par définition sans
contrepartie, d'où la constatation de pertes de trésorerie.
26
Hormis la contribution TVA et PNB, les autres ressources propres
de la Communauté sont les droits de douane (presque 9 milliards de
francs en 1998), les cotisations sucre (1,9 milliard) et la correction
pour le Royaume-Uni (3,2 milliards).
27
Mais ces pièces existent par ailleurs.
28
Momentanément, en 1999, il y eut 13 organismes payeurs, la
société interprofessionnelle des oléagineux, alors en
cours de liquidation , ayant pendant quelques mois subsisté en
même temps que l'Office national interprofessionnel des
oléagineux, protéagineux et cultures textiles (ONIOL), qui l'a
remplacée.
29
L'article 1641-II est ainsi rédigé :
" Pour frais d'assiette et de recouvrement, l'Etat perçoit
5,4 % du montant des taxes visées... Ce taux est réduit
à 4,4 % pour les impositions perçues au profit des
collectivités locales et de leurs groupements ". Sachant que,
précisément, la grande masse des recouvrements intéresse
ici les collectivités locales, c'est le taux de 4,4 % qui figure
généralement dans ce tableau.
30
L'article 1635 ter vise les taxes parafiscales perçues
dans un intérêt économique ou social au profit d'une
personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat.
31
L'annexe II article 338 vise les frais sur tous les recouvrements
de taxes parafiscales opérés par les administrations de l'Etat.
32
FNDA : fonds national de développement agricole.
33
ONIC : office national interprofessionnel des
céréales ;
ITCF : Institut technique des céréales et des fourrages.
34
FOTS : fonds d'orientation de la transfusion sanguine.
35
Avant 1998, le prélèvement social de 1 %
était minoré de 4,8 % pour frais de
dégrèvement, de non valeur, d'assiette et de recouvrement.
36
Cf. Cour des comptes. Rapport sur l'exécution des lois de
finances pour 1998 - juillet 1999 - page 53.
37
A l'exception de 20 millions de francs ouverts par le
décret du 29 septembre 1994 pour financer la campagne de
communication liée au chèque service.
38
Tels qu'ils sont retracés dans les écritures du
contrôle financier.