N°
322
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mai 2000
RAPPORT
FAIT
au
nom de la commission des Affaires étrangères, de la
défense et des forces armées (1) sur
la proposition de
résolution, présentée en application de l'article 73
bis
du Règlement, par M. Louis LE PENSEC au nom de la
délégation pour l'Union européenne sur la proposition de
règlement du Conseil modifiant le règlement n° 1488/96 du
23 juillet 1996 sur les
mesures financières
et
techniques
accompagnant la
réforme
des
structures économiques
et
sociales
dans le
cadre du
partenariat
euro-méditerranéen
(MEDA)
(n°E-1331)
,
Par Mme
Danielle BIDARD-REYDET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.
|
Voir
les numéros
:
|
|
|
Union européenne. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie d'une proposition de résolution,
présentée par M. Louis Le Pensec au nom de la
délégation pour l'Union européenne, relative à une
proposition de règlement du Conseil modifiant le programme MEDA.
Ce programme constitue l'
instrument financier
principal de l'Union
européenne pour la mise en oeuvre du partenariat
euro-méditerranéen.
Les bases du partenariat euro-méditerranéen ont été
posées par la Conférence de Barcelone réunie les 27 et 28
novembre 1995. Les quinze Etats membres de l'Union européenne et douze
pays de la rive sud de la Méditerranée se sont alors fixé
trois objectifs communs :
- la définition d'un espace de paix et de stabilité au moyen d'un
renforcement du dialogue politique et de sécurité ;
- la formation d'une zone de prospérité partagée
grâce au partenariat économique et financier et à
l'instauration progressive d'une zone de libre échange ;
- le rapprochement entre les peuples, à travers un partenariat social,
culturel et humain, destiné à favoriser la compréhension
entre les cultures et les échanges entre les sociétés
civiles.
Le processus dit " de Barcelone " repose sur l'institution d'un
dialogue
régional
consacré aux trois volets -politique,
économique, culturel- du partenariat ainsi que sur la conclusion
d'accords
bilatéraux
(accords euro-méditerranéens
d'association) entre les Quinze, d'une part, et chacun des pays de la rive sud
de la Méditerranée, d'autre part. A ce jour, quatre accords sont
entrés en vigueur : avec la Tunisie en mars 1998, le Maroc en mars
2000, l'autorité palestinienne en juillet 1997 et Israël en juin
2000. Un accord a été signé avec la Jordanie en novembre
1997. Les négociations avec l'Egypte se sont conclues en juin 1999. Avec
le Liban, l'Algérie et la Syrie, elles sont encore en cours.
Dans le cadre multilatéral, un Comité
euro-méditerranéen composé de représentants de
l'Union européenne et des partenaires méditerranéens se
réunit en moyenne tous les trois mois pour assurer le pilotage du
programme de travail de la coopération régionale. La Commission
européenne prépare et assure le suivi de l'ensemble de ces
travaux. Par ailleurs, au niveau politique, se tiennent chaque semestre deux
réunions ministérielles sectorielles. En outre, depuis la
Conférence de Barcelone de 1995, deux autres conférences
euro-méditerranéennes ont réuni les ministres des affaires
étrangères à Malte, en avril 1997, et à Stuttgart,
en avril 1999. Lors de cette dernière, la Libye a été
accueillie pour la première fois comme " invité
spécial " (sa participation définitive au partenariat
pourrait se concrétiser au cours de cette année). La prochaine
conférence euro-méditerranéenne des ministres des affaires
étrangères (" Barcelone IV ") se tiendra à la
fin de l'année sous présidence française. Elle pourrait
être doublée d'un sommet euro-méditerranéen des
chefs d'Etat et de gouvernement.
La mise en place du partenariat euro-méditerranéen visait
à restaurer un certain équilibre dans les relations qu'elle
entretient avec son environnement régional au moment où les
perspectives d'élargissement ouvertes aux pays d'Europe centrale et
orientale auraient pu détourner les Quinze des pays de la rive sud
de la Méditerranée. Cette orientation répondait en
particulier à une préoccupation exprimée par les Etats
membres riverains de la Méditerranée et en particulier, de la
France. La crédibilité des ambitions affichées à
Barcelone dépendait toutefois de l'effort financier que les pays de
l'Union européenne apparaissaient disposés à consentir.
Ainsi, la mise en oeuvre, par étapes, d'une zone de libre-échange
entre l'Union européenne et ses partenaires du sud, si elle vise
à terme à favoriser la croissance, peut cependant, à
horizon rapproché, susciter de graves perturbations pour des
économies et des sociétés encore fragiles. Aussi, la
libéralisation progressive des échanges, inscrite dans les
accords d'association euro-méditerranéens, suppose-t-elle, en
contrepartie, une aide importante de la part de l'Union européenne.
L'aide ne doit pas seulement favoriser l'adaptation des structures
économiques mais aussi permettre le développement harmonieux de
sociétés dont les besoins, notamment dans les domaines de la
santé et de l'éducation, apparaissent considérables. La
solidarité financière
constitue ainsi
l'élément
complémentaire indispensable
des trois
volets du partenariat euro-méditerranéen. C'est dire là
toute l'importance du programme MEDA dont la dotation et les règles de
mise en oeuvre commandent les moyens accordés au développement de
nos partenaires méditerranéens.
L'enveloppe financière de MEDA telle qu'elle avait été
arrêtée par le Conseil européen de Cannes couvrait la
période 1995-1999. Aux termes de l'article 15-6 du règlement
MEDA, ce programme financier devait faire l'objet, à mi-parcours, d'une
évaluation de performances, assortie, le cas échéant, de
propositions.
L'évaluation a été conduite par la Commission en juin
1999. Les modifications du règlement qui s'inspirent de ce bilan ont
été proposées par la Commission en octobre 1999,
près d'un an après la date butoir (31 décembre 1998) qui
avait été fixée. Ces propositions de modification font
l'objet de la proposition de résolution de notre collègue Louis
Le Pensec, soumise à l'examen de notre commission.
Votre rapporteur dressera d'abord un bilan du programme MEDA avant de porter
une appréciation sur les aménagements proposés par la
Commission.
I. LE PROGRAMME MEDA : UN BILAN CONTRASTÉ
Le programme MEDA a traduit la volonté de reconnaître une véritable priorité au partenariat méditerranéen aux pays du sud de la Méditerranée. Cependant, les difficultés rencontrées dans sa mise en oeuvre ont suscité beaucoup d'impatience de la part de nos partenaires et n'ont pas permis de satisfaire les espoirs qu'il avait suscités.
A. UNE PRISE EN COMPTE PLUS JUSTE DES EXIGENCES DU PARTENARIAT EURO-MÉDITERRANÉEN
Le programme MEDA a incontestablement contribué à renforcer les relations entre l'Union européenne et ses partenaires du sud. Il constitue d'abord un dispositif d'aide plus adapté au partenariat euro-méditerranéen. En second lieu, il a permis d'accroître les flux financiers en faveur des pays méditerranéens. Enfin, il a eu des effets bénéfiques dans les pays qui en ont bénéficié.
1. La définition d'une enveloppe globale
Le
règlement MEDA a d'abord permis la mise en place d'un système de
financement qui répond davantage que le dispositif antérieur aux
conditions que s'est assignée l'Union européenne dans sa
politique d'aide.
En effet, avant 1995, l'appui financier de l'Union reposait sur des protocoles
bilatéraux par pays, conclus sur une base pluriannuelle (quatre
générations d'accords se sont ainsi succédé entre
1978 et 1995). Dans ce cadre, les pays bénéficiaires
étaient assurés d'un montant d'aide garanti quelle que soit, par
ailleurs, leur capacité à le dépenser. Le dispositif MEDA
introduit
deux modifications principales
par rapport à ce
système d'aide.
- D'une part, il fixe une
enveloppe globale
. Cette enveloppe est ensuite
répartie entre les différents pays bénéficiaires
dans le cadre de programmes indicatifs nationaux triennaux. Le programme MEDA
présente ainsi
une plus grande souplesse
que les protocoles
financiers antérieurs. En effet, les allocations, il faut le souligner,
ne sont pas arrêtées une fois pour toutes ; elles peuvent, en
principe, être augmentées afin de prendre en compte les efforts
d'un pays qui s'engage résolument sur la voie des réformes ou au
contraire, se trouver réduites pour sanctionner un Etat qui ne se
conformerait pas aux conditions fixées par l'Union européenne
pour le versement de son aide. Ainsi, en avril 1998, le Conseil des ministres a
défini les conditions dans lesquelles les aides MEDA peuvent être
suspendues en cas de
violation des principes démocratiques
, des
droits de l'homme ou des libertés fondamentales. Dans une telle
hypothèse, le Conseil pourra, sur proposition de la Commission,
suspendre l'aide à la majorité qualifiée.
- D'autre part, au sein de cette enveloppe globale, le programme MEDA
prévoit, pour la première fois, une dotation
réservée à la
coopération régionale.
.
Les programmes nationaux
Près de 90 % des ressources MEDA sont affectées à chacun
des Etats partenaires (Algérie, Egypte, Jordanie, Liban, Maroc, Syrie,
Tunisie et autorité palestinienne -à l'exception d'Israël
dont le niveau de développement se compare à celui des pays de
l'Union européenne bénéficie de prêts
accordés aux conditions du marché) sur la base de programmes
indicatifs nationaux élaborés conjointement pour une
période de trois ans -mais révisables tous les ans.
L'aide poursuit deux objectifs principaux :
- la préparation à la mise en oeuvre du
libre
échange
à travers l'accroissement de la
compétitivité, dans le but de parvenir à une croissance
économique durable, en particulier à travers le
développement du secteur privé ;
-
l'allégement des coûts
à court terme de la
transition économique par des mesures appropriées dans le domaine
de la politique sociale.
.
Les programmes régionaux
Le solde des ressources -soit 10 %- est consacré aux
activités
régionales
. Un programme indicatif régional est
élaboré à cette fin. Adopté par la Commission
européenne en mars 1998, il vise à compléter et renforcer
les programmes indicatifs bilatéraux et doit permettre de
concrétiser les trois volets du partenariat
euro-méditerranéen.
Ainsi, dans le domaine de la
sécurité
, le programme
prévoit le financement d'un réseau d'instituts de politique
étrangère et un système pilote de prévention et de
gestion des catastrophes naturelles et humaines.
En matière
économique
, le programme indicatif
régional s'est vu assigner un triple objectif : le rapprochement
des politiques économiques sectorielles, la stimulation de la
coopération entre les entités non-gouvernementales telles que les
chambres de commerce, les instituts et les organismes économiques de
promotion sociale, la réalisation de projets régionaux
destinés à compléter les mesures bilatérales.
La
dimension sociale, culturelle et humaine
du partenariat se traduit
par un effort particulier dans plusieurs domaines : l'enseignement, la
jeunesse, les médias, le développement de la
société civile et le dialogue entre les cultures et les
civilisations.
Afin de mettre en oeuvre les objectifs du partenariat
euro-méditerranéen, la Commission dispose depuis janvier 1998
d'un support technique et administratif du programme constitué de dix
groupes (les " MEDA teams") forts, chacun, de trois à quatre
experts ainsi que d'une société de support technique
composée d'une cinquantaine de personnes. Des " MEDA teams" sont
également en cours de constitution auprès des
délégations de la Commission dans les pays tiers
méditerranéens.
2. Un effort financier substantiel
Le
Conseil européen de Cannes a fixé à
4 685 millions
d'euros
le montant des ressources budgétaires affectées
à la coopération entre l'Union européenne et ses
partenaires méditerranéens. Cette enveloppe a vocation à
être doublée par des prêts de la BEI (3,9 milliards d'euros
pour la période 1995-1999). Le programme MEDA représente plus de
3 400 millions d'euros
. Il marque ainsi un
doublement de
l'aide
accordée entre 1990 et 1995 aux pays du Sud de la
Méditerranée, mais aussi un
redressement de la
contribution
apportée aux pays méditerranéens par
rapport à l'appui apporté parallèlement aux pays d'Europe
centrale et orientale (PECO) : ainsi les fonds MED représentent
70 % de l'effort consacré aux PECO
.
En 1999, les financements destinés au partenariat
euro-méditerranéen ont représenté 1,8 milliard
d'euros (60 % sous forme de subventions provenant du budget de l'Union
européenne et 40 % sous forme de prêts sur les ressources
propres de la Banque européenne d'investissement).
Le programme MEDA représente l'essentiel des subventions
(
905 millions d'euros
). Les autres engagements proviennent du
programme d'appui aux accords de paix Israël-OLP (56 millions), de la
contribution de l'Union européenne à l'UNRWA (38 millions),
des 3
ème
et 4
ème
protocoles financiers
(40 millions) et enfin, du programme MEDA Démocratie
(10 millions).
En 2000, le programme MEDA a été doté de
945 millions d'euros
.
3. Un financement utile
Les
engagements sur la période 1995-1998 se sont répartis de la
manière suivante :
- 16 % pour l'appui à l'ajustement structurel,
- 30 % pour l'appui à la transition économique et au
développement du secteur privé ;
- 40 % pour les projets au développement classique,
- 14 % pour les projets régionaux.
A titre d'exemple dans le
domaine économique
, MEDA a permis le
financement :
- en Algérie, du programme de restructuration industrielle
(38 millions d'euros) et du programme d'appui au développement des
PME (57 millions d'euros) ;
- au Maroc, le programme d'appui aux institutions financières de
garantie aux PME (30 millions d'euros),
- en Egypte, le programme de modernisation industrielle (notamment la
restructuration du ministère de l'industrie et l'élaboration de
propositions concernant la concurrence, la protection des consommateurs et le
commerce international) différent des autres car il est appelé
à devenir à long terme une structure permanente.
La
dimension sociale
n'est pas négligée à travers
les programmes à la création d'emplois au Maroc (dans le Nord du
pays - 13 millions d'euros) et en Tunisie (9,6 millions d'euros).
Les actions menées dans le domaine de la
coopération
culturelle
ont pris jusqu'à présent la forme de deux
programmes régionaux (Euromed Héritage - patrimoine culturel - et
Euromed Audiovisuel - coopération audiovisuelle) Ces deux programmes
représentent un montant de 37 millions d'euros sur trois ans.
B. LES DÉCEPTIONS LIÉES À LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME MEDA
La mise en oeuvre du programme MEDA a suscité des déceptions de trois ordres : d'abord, l'aide effectivement versée aux pays bénéficiaires apparaît très en retrait par rapport à l'enveloppe initialement arrêtée par les Quinze ; ensuite, la gestion des ressources MEDA a révélé certaines irrégularités dénoncées par la Cour des comptes européenne ; enfin, la coopération régionale -l'un des aspects les plus novateurs du programme MEDA- représente une part encore marginale de l'aide européenne.
1. Un décalage considérable entre les engagements financiers annoncés et les versements effectifs
Le
programme MEDA doté, rappelons-le, de 3 475 millions d'euros pour
la période 1995-1999 a fait l'objet d'engagements pour un montant de
3 404 million d'euros et des paiements effectifs de l'ordre de
890 millions
d'euros seulement, soit
26 % des fonds
disponibles
.
Comment expliquer cet écart entre l'aide promise et l'aide
versée ? La commission justifie ce décalage par la nature
même des opérations pour lesquelles les engagements ont
été effectués.
Le rapport annuel sur la mise en oeuvre du programme MEDA (1998) rappelle ainsi
que les programmes d'aide s'échelonnent sur des durées
différentes :
- deux ans, en général, pour l'appui à l'ajustement
structurel sous réserve que les conditionnalités agrées
entre la Commission et le gouvernement bénéficiaire soient
acceptées ;
- trois à quatre ans pour les opérations d'appui à la
transition économique et au développement du secteur
privé ;
- quatre à six ans pour les opérations de développement
classique (développement rural, santé de base, enseignement, eau
potable, etc) qui donnent lieu à des prestations de travaux et à
des achats d'équipements après appel d'offres ;
- trois à cinq ans pour les projets régionaux dans la mesure
où ces derniers requièrent souvent des formes de
coopération entièrement nouvelles et des montages juridiques et
financiers souvent complexes.
Ces éléments n'expliquent pas tout. Les retards trouvent aussi
leur origine dans des
dysfonctionnements
.
En premier lieu, le règlement MEDA a été adopté
avec
retard,
en juillet 1996, en raison du contentieux opposant la
Grèce à la Turquie.
Par ailleurs, la négociation des conventions-cadres destinées
à préciser les modalités de gestion relatives aux projets
financés par la Communauté et la BEI a rencontré certaines
résistances de la part des pays partenaires relatives en particulier aux
conditions de contrôle des appels d'offre pour les marchés ouverts
sur les fonds européens pour lesquels les pays
bénéficiaires disposaient, dans le système
antérieur, d'une totale liberté de manoeuvre. Ces
conventions-cadres sont aujourd'hui toutes paraphées mais seules
quelques conventions de financement -indispensables pour débloquer les
paiements- ont été signées.
Enfin, la procédure de décision dans le cadre de MEDA
présente une complexité indéniable. Ainsi, tout projet
bilatéral passe par quatre grandes étapes successives :
Schéma général de la procédure actuelle dans
le cadre de MEDA
|
CADRE GENERAL |
|
|
Règlement financier MEDA |
Il définit une enveloppe financière globale pour la zone pour la période 1995-1999 |
|
Programme indicatif national |
Elaboré par la Commission et les autorités compétentes des Etats bénéficiaires, il détermine les priorités et programmes pour trois ans. |
|
|
|
|
IDENTIFICATION DES PROJETS |
|
|
|
En fonction des priorités du programme indicatif national, des projets initiés par la Commission Européenne sont identifiés au cours de missions réalisées par des experts nommés par la Commission et agréés par l'Etat bénéficiaire. |
|
Proposition de financement |
Les projets retenus par la Commission et approuvés par l'Etat bénéficiaire font l'objet d'une proposition de financement. |
|
|
|
|
ADOPTION |
|
|
Comité MED
|
Les propositions de financement sont soumises aux Etats membres réunis en Comité MED pour approbation. |
|
|
|
|
REALISATION |
|
|
|
Lorsque le projet est approuvé, il fait l'objet d'une convention-cadre puis d'une convention de financement signées l'une et l'autre entre la Commission et l'Autorité compétente du pays bénéficiaire. |
|
Attribution des marchés |
Une procédure d'appel d'offres est alors lancée par l'Etat récipiendaire. |
Les retards interviennent aux différents niveaux de cette procédure. Quelque trente signatures seraient nécessaires avant qu'une proposition de financement ne soit soumise au Comité MED. De nombreux retards paraissent cependant dus au fonctionnement interne de la Commission. Celle-ci ne dispose pas toujours des moyens humains suffisants pour assumer l'ensemble des missions qui lui reviennent. En outre, il existe certaines rivalités entre les services de la Commission chargée de la conception des projets et ceux responsables de leur exécution.
2. Les mécomptes de la gestion de certains programmes MEDA
La Cour
des comptes a dénoncé, dès 1996, les conditions de gestion
des programmes MEDA consacrés à la
coopération
décentralisée
.
La Commission s'est en effet trouvé en charge de la gestion d'une
enveloppe budgétaire considérable, liée à la mise
en oeuvre d'une nouvelle politique communautaire. Faute de moyens en personnels
suffisants ou d'un redéploiement des effectifs existants, la gestion de
certains programmes a été déléguée au
secteur privé -en particulier le programme MED URBS
(collectivités territoriales) et MED CAMPUS (universités),
confiés à une association (ARTM). La Cour des comptes a
dénoncé cette procédure assimilée à
" une véritable délégation de facto des
compétences de la Commission et non de simples contrats de prestations
de service ". Dès lors, la Commission n'a pu conserver une
maîtrise suffisante sur le financement des projets liés à
ces programmes. Les critiques de la Cour des comptes ont entraîné
la paralysie de la politique décentralisée dont la mise en oeuvre
mobilise certes des fonds modestes, mais implique un grand nombre d'acteurs
(plus de 20 000).
3. Une coopération régionale encore insuffisante
Le
développement de la coopération régionale
représentait l'une des dimensions les plus novatrices du partenariat
euro-méditerranéen. Les ressources qui lui étaient
réservées dans le règlement financier se limitaient
à 10 % de l'enveloppe totale de MEDA. Cette part s'est encore
trouvée réduite dans la pratique car elle ne dépasse pas
8 % des fonds effectivement engagés sur la période 1996-1999.
Parallèlement, les
échanges commerciaux
entre les pays du
Sud de la Méditerranée enregistrent des
résultats
décevants
: ils ne représentent que 5 % de leur commerce
total. La coopération régionale rencontre certes de nombreux
obstacles politiques, qu'il s'agisse des blocages du processus de paix au
Proche-Orient ou encore des dissensions au sein des pays du Maghreb. Il
apparaît d'autant plus nécessaire de donner un nouvel élan
à ce volet essentiel du partenariat euro-méditerranéen et
de prendre une plus juste mesure des moyens financiers nécessaires.
II. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION ET LEURS INSUFFISANCES
Les
difficultés rencontrées dans l'exécution du programme MEDA
pourraient fragiliser la politique méditerranéenne de l'Union. En
effet, les perspectives de l'élargissement mais aussi l'implication de
l'Union dans la reconstruction des Balkans supposent des moyens financiers
importants. La tentation reste grande dès lors de procéder
à des redéploiements de crédits au détriment, en
particulier, du partenariat euro-méditerranéen. Le maintien de
l'effort consacré à la Méditerranée passe par une
rationalisation de l'instrument financier MEDA. C'est pourquoi les Etats
membres et les bénéficiaires ont encouragé à
plusieurs reprises la Commission à simplifier et accélérer
les procédures de gestion de MEDA.
Les modifications élaborées par la Commission, si elles
traduisent un effort de rationalisation indéniable, présentent,
comme M. Le Pensec l'a souligné, de nombreux inconvénients.
A. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES : UNE RÉDUCTION DU RÔLE DU COMITÉ MEDA
Les
propositions de la Commission s'appuient sur les conclusions d'une
évaluation externe réalisée par une équipe de
consultants européens indépendants entre juin et novembre 1998.
Le rapport d'évaluation relève trois faiblesses principales dans
la mise en oeuvre du règlement MEDA :
- les insuffisances de la procédure de prise de décision et du
suivi des projets et des programmes ;
- l'écart entre les taux de paiements -faibles- et le niveau
-élevé- du taux d'engagement de crédits ;
- la faiblesse du dialogue politique et de la concertation avec les partenaires
méditerranéens.
A la suite de ces recommandations, la Commission a souhaité
alléger le processus de décision. Cette simplification passe
principalement par une limitation du rôle du Comité MED à
la fois dans son champ d'intervention comme dans son mode de décision.
1. Un champ d'intervention cantonné
La
Commission souhaite remettre en cause le principe de la double intervention,
dans le cours de la procédure de décision, du Comité MED.
Celui-ci en effet est d'abord appelé à approuver les programmes
indicatifs nationaux avant de se prononcer au cas par cas sur les projets
d'aide.
Elle propose en conséquence de
supprimer l'examen par le
Comité MED des propositions individuelles de financement
. Le
Comité MED serait seulement " informé dans les meilleurs
délais " des décisions de financement adoptées par la
Commission.
En
contrepartie
, la Commission suggère d'introduire une
nouvelle
étape
dans la procédure MEDA. A la suite
des programmes indicatifs nationaux établis sur une base triennale, la
Commission élaborerait chaque année en effet des
plans de
financement indicatifs nationaux
(ou régionaux dans le cadre de la
coopération régionale) sur lesquels le Comité MED serait
appelé à se prononcer.
2. Un pouvoir de décision limité
L'examen
des plans de financement indicatifs nationaux ou régionaux se ferait non
pas sur la base de la procédure dite de réglementation, mais de
celle dite de gestion.
La
procédure de réglementation
concerne les " mesures
de portée générale ayant pour objet de mettre en
application les éléments essentiels d'actes de base " ;
dans ce cas de figure, la Commission ne peut mettre en application une
décision en l'absence de l'avis favorable adopté à la
majorité qualifiée par le Conseil.
La
procédure de gestion
vise quant à elle " les
mesures de gestion (...) relatives à la mise en oeuvre de programmes
ayant des incidences budgétaires notables ".
La Commission peut alors, au terme d'un délai de trois mois, passer
outre à un avis non conforme du Conseil.
Aussi, derrière ce vocabulaire technique se dissimulent des enjeux de
pouvoir qui ne sont pas sans incidence sur le partage des rôles entre les
institutions bruxelloises.
B. UNE RÉPONSE INCOMPLÈTE À LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DU PROGRAMME MEDA
Si les bénéfices attendus des aménagements proposés paraissent limités, les inconvénients qu'ils présentent ne font pas de doute.
1. Des bénéfices douteux
D'après la Commission, l'adoption de plans de
financement
nationaux et régionaux permettra d'épargner le temps
consacré aujourd'hui à l'examen des propositions de financement
individuelles. Le gain escompté -trois mois- paraît toutefois
dérisoire au regard des délais inhérents au
déroulement de la procédure de gestion de MEDA. Du reste, les
principales difficultés de gestion et les retards tendent à
survenir au cours de la phase de mise en oeuvre des projets et non lors du
processus de décision proprement dit.
Par ailleurs, les propositions de la Commission on l'effet paradoxal de
multiplier le nombre de documents que la Commission se devrait
d'élaborer : d'une part, la Commission continuera à
élaborer les programmes indicatifs triennaux. D'autre part, même
si elles ne sont plus soumises à l'approbation du Comité MED, les
propositions de financement supposent toujours l'élaboration de
documents, d'ailleurs transmis pour information au Comité MED. Enfin, de
nouveaux documents
devront être préparés : un
" document de stratégie " sur 6 ans communiqué pour
information au Comité MED et, surtout, les plans de financement
indicatifs nationaux ou régionaux, présentés chaque
année au Comité MED. Quoi qu'il en soit, le gain de temps permis
d'un côté par la suppression de l'examen au cas par cas des
projets par le Comité MED pourrait être perdu de l'autre par la
nécessité de préparer un ensemble de documents dont
certains, au demeurant, pourraient se révéler redondants.
2. Des inconvénients manifestes
Si les
avantages de la réforme paraissent douteux, ses inconvénients
sont manifestes.
L'examen au cas par cas des projets par le Comité MEDA présentait
en effet un triple intérêt :
- il assurait aux Etats la capacité de contrôler, de modifier, le
cas échéant, et d'assurer le suivi des projets
conformément à l'objectif de transparence recherché par
les institutions communautaires ;
- il permettait également aux Etats d'informer les entreprises sur
l'organisation possible d'appels d'offre ;
- enfin et surtout, il contribuait à favoriser une meilleure
coordination sur le terrain de l'aide communautaire et de l'aide
bilatérale.
Sur ce dernier point, la coordination préconisée par la
Commission au stade de l'élaboration du PIN ou du PFIN avec les missions
des Etats membres dans les pays partenaires risque de se révéler
illusoire dès lors que les experts des " équipes MEDA "
ne peuvent pas aujourd'hui entretenir de relations avec les Etats membres. On
voit par ce dernier exemple que certaines améliorations pourraient
passer par des aménagements pratiques sans modification du dispositif
réglementaire.
Les insuffisances des propositions de la Commission ont d'ailleurs
provoqué l'opposition de plusieurs des Etats membres dont la France.
Enfin, les propositions de la commission ne comportent
aucune indication sur
les moyens financiers
du partenariat euroméditerranéen sur la
période 2000-2006 dans le cadre du programme MEDA II.
Ces retards sont aujourd'hui sans incidence pratique. En effet une grande
partie des ressources prévues dans le cadre de l'enveloppe initiale de
MEDA n'a pas encore été dépensée. En outre, aucun
terme n'a été fixé à l'application dus
règlement MEDA adopté en 1996. Celui-ci peut donc servir de
base juridique au versement de l'aide pour l'année 2000. Toutefois de
nouveaux délais pourraient se révéler très
préjudiciables. L'enveloppe financière réservée
à la reconstruction des Balkans et à la transition
économique des pays d'Europe centrale et orientale devra être
fixée rapidement : l'urgence commande dans le premier cas, la
perspective prochaine de l'élargissement dans le second. La politique
méditerranéenne pourrait dès lors se voir reléguer
au second plan et servir de " variable d'ajustement " dans les
arbitrages budgétaires. Il est donc indispensable que soit
arrêté aussitôt que possible un objectif chiffré pour
MEDA II.
3. La situation actuelle de la négociation : vers une solution de compromis ?
La
France, appuyée par une majorité d'Etats membres, a marqué
son opposition au projet en l'état de la Commission.
Notre pays a suggéré de compléter les propositions de la
Commission par une double alternative :
- sans revenir à un examen systématique des propositions de
financement par le Comité MED, ouvrir la possibilité pour tout
Etat-membre de demander qu'un projet, en raison des problèmes qu'il peut
soulever, puisse être soumis à l'approbation du Comité
MED ; il semblerait toutefois que ce " droit
d'évocation " reconnu à tout Etat ne soit pas conforme aux
principes communautaires ;
- déterminer un
montant minimal
au-delà duquel un projet
de financement serait examiné par le Comité MED. Les Etats
membres pourraient se rallier à une telle formule. Mais la Commission
s'est montrée réticente. Elle a suggéré que le
seuil porte non sur le montant mais sur le nombre des projets et qu'il soit
arrêté à 5 ou 10 % de l'ensemble des propositions de
financement. Cette dernière proposition était évidemment
inacceptable. La position des Etats-membres et de la Commission pourrait
toutefois se rapprocher. Le Comité des représentants permanents
des Etats-membres (COREPER) devrait se réunir le 10 mai prochain pour
avancer sur ce dossier.