Projet de loi de finances pour 2000 : Transport aérien et météorologie, budget annexe de l'aviation civile

B. LES DEUX ÉCUEILS

1. Déséquilibre financier ou alourdissement de la fiscalité ?

Comme les redevances sont insuffisantes pour financer les charges budgétaires de navigation aérienne, le recours à d'autres sources de financement s'impose.

L'insuffisance d'autofinancement des crédits de la navigation aérienne et les limites de l'endettement contraignent à accroître considérablement le taux de la taxe de l'aviation civile qui devient la ressource d'ajustement d'un budget annexe qui, sans elle, verrait son équilibre financier sérieusement menacé.

Si, cette année, cette contrainte est desserée du fait d'un transfert structurel de certains crédits du BAAC vers le FIATA, elle l'est aussi pour des raisons plus contingentes et accidentelles tenant à la constitution d'excédents de redevances en 1998. Une telle opportunité n'est aucunement garantie de perdurer. Les problèmes de financement du BAAC continueront donc à se poser même s'ils seront moins aigus à l'avenir.

2. Un alourdissement de la fiscalité affectée en question

La formule du budget annexe constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes posée à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances. Ce même article dispose en effet que certaines recettes pouvant être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe." Mais, l'accroissement de la fiscalité affectée au BAAC ainsi que celui des dépenses d'intérêt général qu'il retrace sont à l'origine de doutes quant à la pérennité même du BAAC.

a) Qu'est-ce qu'un budget annexe ?

L'article 20 dispose que " les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes ."

La formule du budget annexe, exception aux principes d'universalité et d'unité budgétaire et à son corollaire le principe de non-affectation, permet donc deux formes d'affectation distinctes :

l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

l'affectation par procédure particulière.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que l'actuelle taxe de sécurité et de sûreté, comme d'ailleurs toute autre taxe venant s'y substituer, n'entre pas dans ce cadre réservé, on le sait, aux ressources non fiscales.

Un problème majeur avait été mis en évidence par votre commission, celui de l'interprétation à donner aux termes de l'article 21 de l'ordonnance organique.

Celui-ci précise que " les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

En fixant le contenu et la structure des opérations budgétaires retracées par un budget annexe, il semblait que l'article 21 jetait les principes à partir desquels on pouvait définir le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses ouvert par la formule du budget annexe.

Suivant cet article, deux types de ressources semblaient, seules, pouvoir être affectées au BAAC : des ressources d'exploitation et des ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'étant donnée par le texte, il fallait tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources. Au terme de cette exploration, les conclusions suivantes s'imposaient.

L'article 20 mentionné plus haut invite à considérer que les recettes d'exploitation visées par l'article 21 sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC soit, pour l'essentiel, les recettes tirées des redevances.

Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

On peut constater que le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et trouver cette situation logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

On peut conclure que les recettes d'exploitation du BAAC sont principalement les redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme des recettes issues des autres prestations de service.

Dans cette acception, le concept de recettes d'exploitation diffère profondément de celui de recettes de fonctionnement. Il s'agit en effet d'un concept économique et non d'un concept purement comptable.

Cette lecture du texte de l'article 21 de l'ordonnance n'est pas la seule mais elle paraît plus heureuse que celle qui considérerait comme d'étroits synonymes les termes "recettes d'exploitation" et "recettes de fonctionnement".

En effet, si cette dernière interprétation purement juridique devait être privilégiée, les recettes d'exploitation ne pourraient couvrir aucune des charges d'investissement du budget annexe. Celles-ci devraient toutes être financées à partir des "ressources spéciales" visées par l'article 21 de l'ordonnance. Dans cette hypothèse, les deux sections du budget annexe, la section d'exploitation et celle des opérations en capital, devraient être, chacune, équilibrées par des recettes propres sans possibilité de transfert d'une section à l'autre.

Mais, il s'ensuit que ni des recettes purement fiscales ni des ressources d'emprunt ne sauraient être assimilées à des recettes d'exploitation. Par conséquent ces recettes ne pouvant être considérées comme des recettes d'exploitation ne sauraient, au terme de l'article 21 de l'ordonnance organique, couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC, c'est-à-dire les dépenses liées à la mission de navigation aérienne alors que, dans la réalité, elles y contribuent.

Le même écueil se retrouve du côté des dépenses : que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe ?

L'article 21 de l'ordonnance distingue clairement les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles dépenses peuvent figurer à un budget annexe ^{5( * )} .

Ce faisant, l'ordonnance apporte plus de confusion que de clarté puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, les dépenses d'investissement devraient n'être financées que par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien -v. supra- et que, si les crédits budgétaires d'investissement doivent être distingués des dépenses d'exploitation, celles-ci sont néanmoins tributaires pour partie des dépenses d'investissement.

En bref, la notion de dépenses d'exploitation devrait être distinguée de celle de dépenses de fonctionnement : pour la cerner, il faut ajouter aux dépenses de fonctionnement liées au service offert aux usagers les charges des opérations en capital qui concourent à rendre possible l'exploitation du service rendu aux usagers.

Une autre interprétation qui retiendrait l'idée d'équivalence entre dépenses d'exploitation et dépenses de fonctionnement serait ruineuse pour le budget annexe. On sait que, dans la pratique, la part des recettes dites d'exploitation qui excède les besoins de fonctionnement courant du BAAC, est virée en recette de la section d'investissement. Si une conception des recettes d'exploitation tendant à les assimiler aux recettes de fonctionnement courant devait prévaloir les principes d'affectation posés par l'article 21 de l'ordonnance devraient interdire cette pratique qui reviendrait à affecter à des dépenses d'investissement d'autres ressources que les ressources spéciales mentionnées par l'ordonnance.

Face à une lecture purement juridique des budgets annexes, l'interprétation juridique et économique qu'on propose de retenir conduit à ceci que, les dépenses d'exploitation seraient constituées de l'ensemble des coûts d'exploitation du service de la navigation aérienne et les recettes d'exploitation, des redevances et autres recettes directement tirées de l'exploitation du service.

Ce n'est pourtant pas cette voie qu'à suivie le Conseil Constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances pour 1998.

Par cette décision, le Conseil a affirmé le principe d'universalité des budgets annexes. Il en a conclu que les ressources fiscales affectées au budget annexe n'avaient pas à être affectées à une dépense plutôt qu'à une autre et qu'elles pouvaient ainsi sans contrarier la Constitution ni l'ordonnance organique concourir aux conditions de l'équilibre général du budget annexe.

On observera que cette décision a pour effet d'atténuer considérablement la portée de l'article 21 de l'ordonnance organique qui semblait, par dérogation aux principes rappelés par le Conseil et à la règle de non affectation posée par l'article 18 de la même ordonnance, articuler des règles d'affection de recettes à certaines dépenses.

Il est bien possible que le Conseil en négligeant une disposition spéciale au profit d'une référence à des règles d'ordre général ait souhaité neutraliser un article qui, à l'évidence, relève d'une conception un peu vague et est entaché d'une rédaction plutôt floue et ambiguë.

Il n'empêche que la décision du Conseil, simplificatrice, a pour effet de réduire la spécificité des budgets annexes et, au fond, d'atténuer également la portée de l'article 20 de l'ordonnance.

Il sera sans doute utile à l'avenir d'apporter quelques précisions au texte de l'article 21 de l'ordonnance organique.

b) De quelques compromis peu satisfaisants

C'est peut-être parce qu'il a été conscient de ce problème que le Conseil s'est attaché à commencer à régler une difficulté considérable sur le plan des principes.

On sait que le budget annexe de l'aviation civile abrite des opérations qui n'ont pas vocation à y être retracées et reçoit, du coup, des financements qui ne devraient pas lui être affectés.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA ^{6( * )} avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

" Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

La Haute Assemblée se référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et négligeait l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, même si le choix de conférer à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement" peut être contesté, le défaut de référence à l'article 21, décidément peu prisé par nos juristes, posait problème .

Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent donc être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article 21 et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là, comme le Conseil Constitutionnel l'a, semble-t-il, plus récemment, fait. Ce compromis peu satisfaisant n'a pas réglé toutes les difficultés.

Depuis, le problème est resté pendant et s'est trouvé aggravé par l'ampleur prise par la part des dépenses régaliennes dans le budget annexe et par celle du financement trouvé dans les taxes affectées à ce budget.

Sur ce sujet, il faut souligner que, dans son avis, le Conseil d'Etat avait considéré que ses observations ne pouvaient valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.

Votre rapporteur avait fait valoir que tel n'était plus le cas et que, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

Il avait ajouté qu'on ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe des taxes qu'en considérant celles-ci comme appartenant à la catégorie de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il avait précisé alors que son produit devrait être affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 allait globalement confirmer le bien-fondé des observations de votre rapporteur en indiquant que, de la combinaison des articles 20 et 21 de l'ordonnance organique, il résultait " que, pour l'essentiel, les recettes des budgets annexes doivent être constitués de rémunérations pour services rendus et que la part des ressources fiscales qui leur sont affectées doit demeurer réduite ". Le Conseil devait conclure que tel était encore le cas. Mais, le rappel des principes a été compris par chacun comme une sorte de mise en garde devant le renforcement d'un risque constitutionnel substantiel.