Projet de loi de finances pour 2000 : Urbanisme et logement

III. SOUTENIR L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ

A. LES PRÊTS A TAUX ZÉRO

En 1996 et 1997, 145.000 et 123.000 offres de prêts ont respectivement été émises. Pendant cette même période, 117.900 et 129.150 prêts ont été mis en force, c'est-à-dire ont fait l`objet d'un versement de subvention de l'Etat. En 1998, 111.200 offres de prêts ont été déclarées et 109.200 prêts ont été mis en force.

On constate donc une relative diminution du nombre de prêts à taux zéro distribués.

Pourtant, l'encours des crédits immobiliers aux ménages progresse.

Pour les offres émises en 1998, l'habitat individuel représentait 91% des opérations financées avec un prêt à taux zéro et l'habitat collectif seulement 9%. 84% des opérations concernaient l'achat de logements neufs et 16% des opérations d'acquisition-amélioration.

La faiblesse des opérations dans l'ancien (acquisition-amélioration) plaide pour un rééquilibrage avec l'ouverture du prêt à taux zéro au logement ancien et l'abaissement de la quotité de travaux exigée pour bénéficier du prêt à taux zéro.

Pour 2000, les hypothèses de la dotation budgétaires sont les suivantes :

- 5.810 millions de francs en autorisations de programme

- 5.885 millions de francs en crédits de paiement, correspondant à 2.905 millions de francs pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire et 2.980 millions de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention pour les prêts mis en force l'année précédente. L'estimation de consommation pour 1999 s'élève en effet à 5.960 millions de francs, répartis en deux versements de 2.980 millions de francs chacun.

Le secrétariat d'Etat au logement note que la réduction de la dotation est due à la baisse du coût unitaire des prêts, conséquence automatique de la baisse des taux de marché.

B. LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO EN 2000 EST-IL ASSURÉ ?

En raison des difficultés de la construction locative sociale et de l'atterrissage prévu pour la construction locative privée (le passage du dispositif de l'amortissement Périssol au dispositif Besson), ce sont les flux d'accession à la propriété qui, tant dans le neuf que dans l'ancien, devraient à l'avenir porter la conjoncture.

Selon les estimations du professeur Michel Mouillart, le niveau des taux d'intérêt en 1999 permet de financer un programme de 110.000 prêts à taux zéro pour 5.335 millions de francs en autorisations de programme contre 6.260 millions de francs prévus dans la loi de finances initiale pour 1999, soit une économie de 925 millions de francs. Dans l'hypothèse où la non revalorisation des plafonds de ressources permettrait quand même un niveau de production élevé (environ 113.000 prêts), le coût global serait de 5.481 millions de francs, soit une économie budgétaire de 779 millions de francs.

Dans ces conditions, il apparaît que le gouvernement bénéficie de la diminution des subventions du prêt à taux zéro.

Toutefois, la convention conclue entre le 1% logement et l'Etat, qui ramène la contribution du 1 % logement de 6,4 milliards de francs en 1999 à 1,8 milliard de francs en 2002, pour s'arrêter au delà, laisse planer des doutes sur les moyens budgétaires qui seront accordés au prêt à taux zéro.

Le secrétariat d'Etat au logement estime n effet que les enveloppes budgétaires dévolues aux prêts à taux zéro devraient se stabiliser autour de 100.000 à 110.000 prêts pour plusieurs années, en raison de l'évolution des taux d'intérêt mais également " des modifications de barème que l'Etat déciderait ".

Depuis sa mise en place, en octobre 1995, le prêt à taux zéro a connu diverses restrictions, avec une réduction de sa durée en octobre 1996 et en octobre 1997 et une restriction aux primo-accédants en novembre 1997. Pour 1998, il apparaît que la non-revalorisation des plafonds de ressources a conduit à réduire sensiblement le nombre de bénéficiaires.

Si le gouvernement ne veut pas accorder les moyens budgétaires nécessaires, un nouvel aménagement du profit du prêt à taux zéro pourrait être enregistré, avec un "recentrage social" sur les seuls accédants sociaux (par exemple en dessous de 3.5 smic).

Votre rapporteur pense, au contraire, qu'une extension du prêt à taux zéro à l'ancien est souhaitable avec une quotité de travaux minorée à 20 % au lieu des 35% actuels, ce qui se traduirait par une augmentation du nombre de PTZ accordés de l'ordre de 25.000 unités par an, pour un coût d'environ 1 milliard de francs.

En tout état de cause, une vigilance devrait s'imposer sur les crédits du prêt à taux zéro. En effet, la baisse des taux d'intérêt risque d'atteindre une limite rapidement, puisque la décision de la banque centrale européenne de relever ses taux à conduit les banques françaises à faire de même.

Dans le même temps, l'accroissement de l'accession à la propriété en 1999 devrait se confirmer en 2000 et peser sur la demande de prêts. Dans ces conditions, l'hypothèse de délivrance de 110.000 prêts paraît en dessous de la réalité de la demande.

Ainsi, plusieurs éléments devraient jouer en sens contraire pour le prêt à taux zéro en 2000 :

- l'accroissement de l'accession à la propriété devrait conduire à l'augmentation du nombre de demandes de prêts à taux zéro ;

- un éventuel relèvement des taux d'intérêt augmenterait le coût moyen du prêt ;

- en sens inverse, l'absence de revalorisation du barème conjuguée à l'amélioration de la situation économique devrait conduire à diminuer le nombre de personnes éligibles au dispositif.

En définitive, il apparaît que pour 2000, le gouvernement pourrait être fortement tenté de revoir certaines conditions réglementaires du prêt à taux zéro afin d'en limiter le coût.

A cet égard, votre rapporteur rappelle les propos qu'il tenait lors dans son rapport sur le budget du logement pour 1999 : " la convention du 3 août 1998 n'aura d'effet que si l'Etat parvient à dégager 15 milliards de francs sur la période quinquennale de la convention. Il s'agit d'un effort très important : il conviendra donc d'être très vigilant à ce que l'Etat respecte son engagement de ne plus recourir au financement du prêt à taux zéro par le 1% logement. "

Votre rapporteur estime essentiel de poursuivre le financement de l'accession sociale à la propriété par le prêt à taux zéro. Un élargissement de celui-ci à l'acquisition de logements sous quotité de travaux réduite serait justifié, si le coût moyen du prêt continue de diminuer.

C. LA SÉCURISATION DES PRÊTS À L'ACCESSION SOCIALE

La sécurisation des prêts à l'accession sociale se caractérise par un nouveau dispositif, une faible sinistralité et paradoxalement l'accroissement de l'effort budgétaire.

1. Le fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS)

L'article L. 312-1 du code de la construction et de l'habitation charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et aux prêts à taux zéro. Le FGAS est alimenté en recettes par :

- une cotisation de l'Etat égale à 1,25% des prêts garantis ; cette cotisation est prélevée sur le compte d'avance de l'Etat à la société de gestion du FGAS lors de la déclaration du prêt par l'établissement prêteur ;

- une cotisation de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat et prélevée simultanément ;

- une commission annuelle sur l'encours des prêts garantis (0,2% de l'encours) ;

- la rémunération des fonds.

En 1999, 300 millions de francs étaient prévus sur le chapitre 65-50/10. Cependant, l'augmentation du montant moyen des PAS (347.000 francs en 1998, 377.000 francs au premier semestre 1999) et de leur nombre (66.400 en 1998, vraisemblablement de 80.000 à 85.000 en 1999), devraient nécessiter une dotation complémentaire de 140 millions de francs.

Au total, la trésorerie du FGAS s'élevait à 3,6 milliards de francs à la clôture de l'exercice 98/99.

Dans le même temps, le nombre de sinistres est extrêmement faible . Début juillet 1999, 59 sinistres étaient déclarés depuis la mise en place du FGAS, 28 avaient été pris en charge pour une indemnisation totale de 2,64 millions de francs.

Dans ces conditions, l'accroissement des dotations aux FGAS pour 2000 paraît aller à contre-courant de l'évolution de ce fonds.

La dotation de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) est revalorisée de 125 millions de francs (+ 41,6%). Il s'agit d'une augmentation "mécanique" prenant en compte l'augmentation attendue des prêts à l'accession sociale, ce qui ne reflète en rien les risques couverts.

Les discussions entamées entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'équipement, des transports et du logement, et les établissements prêteurs, contributeurs avec l'Etat au FGAS, sur une réduction de leurs cotisations, ont échoué. Un succès aurait pourtant permis de réduire les dotations de l'Etat.

La faible sinistralité observée, ainsi qu'une probable baisse supplémentaire résultant de la mise en place de la sécurisation depuis le 1 ^er avril 1999, a d'ailleurs conduit le gouvernement à engager le réexamen du calcul de la contribution du FGAS de chacun des partenaires.

Le gouvernement annonce donc une réduction du taux de cotisation au FGAS, dès la prochaine génération de prêts.

Pour le moment, le versement de la cotisation périodique des établissements de crédit a été interrompue en 1999 pour la première génération de prêts (prêts distribués en 1993) et il a été décidé le reversement aux établissements de crédit qui en feraient la demande de la totalité de l'encours des cotisation périodiques pour cette première génération de prêts, les cotisations initiales étant suffisantes pour couvrir la sinistralité prévisible de cette génération.

Votre rapporteur estime nécessaire que la réflexion sur les moyens budgétaires accordés au FGAS aboutisse, alors même qu'un nouveau dispositif de sécurisation des prêts devrait permettre de limiter son champ d'intervention.

2. Un nouveau dispositif de sécurisation

Rappelons que depuis le 1er avril 1999 a été mis en place un dispositif de sécurisation qui s'adresse à tous les accédants sociaux à la propriété dans le neuf et dans l'ancien. Il se fonde sur la signature de deux conventions entre l'Etat et l'UESL conclues en application de l'article premier de la convention quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du 1% logement.

La première convention concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt en accession sociale. Après un an de chômage, l'accédant bénéficie d'un allégement de moitié de ses annuités d'emprunt pendant douze mois. Le remboursement de l'avance n'intervient qu'en fin de période d'emprunt, sans intérêt.

La seconde convention ne concerne que les salariés des entreprises assujetties au 1% logement. Les ménages doivent remplir une des conditions suivantes :

- avoir des revenus inférieurs au plafond du prêt à taux zéro

- avoir subi une diminution imprévue de ressources (d'au minimum 30%)

- avoir un endettement d'au moins 40%.

L'aide est proposée sous la forme d'une avance sans intérêt, prenant en charge 50 % de la mensualité des prêts immobiliers en cours dans la limite de 2.500 francs par mois, pour une durée maximale de 12 mois. L'avance est remboursable sur une durée maximale de 10 ans.

De plus, l'article premier de la loi du 18 décembre 1998 relative à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, entérine les interventions du 1 % logement issues de la convention du 14 mai 1997 relative aux emplois très sociaux. Cette convention a mis en place des aides pour certaines catégories de personnes (notamment les jeunes) confrontés à des difficultés particulières de logement. Aussi, les emplois du 1 % logement ont été étendus aux aides directes aux personnes physiques pour le changement de logement, le maintien dans celui-ci ou l'accès au logement locatif. Ces aides peuvent prendre la forme de financement du dépôt de garantie ou l'octroi d'une caution, d'aides particulières (octroi de prêts relais ou prise en charge de supplément de loyer pendant une période déterminée) en cas de mobilité professionnelle ou de perte d'emploi.

Enfin, cet article permet de rendre plus lisible la participation des organismes 1 % logement à des emplois très sociaux dans le domaine du logement (recherche et prospection de logements pour des défavorisés par exemple) ainsi que leur soutien aux associations d'information du public sur le logement dès lors que ces dernières font l'objet d'un agrément (comme le réseau des ADIL).