Projet de loi de finances pour 2000 : Urbanisme et logement

I. UNE SIMPLIFICATION ENCORE INSUFFISANTE

A. DES AIDES ENCORE DISPERSÉES

L'an dernier, votre rapporteur stigmatisait un dispositif d'aides au logement privé très cloisonné, et une dispersion des aides, nuisant à leur efficacité.

L'introduction d'une TVA à taux réduit sur les travaux d'amélioration et de rénovation dans le parc privé, qu'il appelait de ses voeux, est désormais réalisée, avec l'application de la directive européenne du 22 octobre 1999 ^{3( * )} .

Toutefois, l'ensemble des mesures en faveur du parc privé ne sont pas encore coordonnées. Il s'agit notamment de l'usage des subventions de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et de la prime d'amélioration de l'habitat (PAH).

Le tableau ci-joint, bien qu'il est vrai moins complexe que l'an dernier, fait tout de même ressortir les difficultés d'articulation entre les différents dispositifs fiscaux et budgétaires en faveur de la rénovation des logements.

Les aides à l'amélioration des logements privés

Dispositif	bénéficiaire	Condition de ressources	Opérations	Taux de subvention	Plafond
PAH	Propriétaires occupants dans ZRR et OPAH propriétés dégradées	moins de 70% plafonds PAP moins de 50% des plafonds PAP moins de 100% plafonds PAP moins de 60% plafonds PAP	Amélioration des logements	20% 50% 25% 35% (+5 % en cas participation des collectivités locales)	70.000 F 70.000 F 85.000 F
SSI	propriétaires occupants leur logement depuis au moins 2 ans	pas plus de 100% plafonds PAP	logement insalubre possibilité de cumul avec une PAH	50%	35.000 F
ANAH	bailleurs privés	pas de condition de ressources		25%
	logement dans une OPAH avec convention loyer			35% (+5% en cas participation collectivités locales) de 40% à 70%
	PST Ile-de-France logements intermédiaires et conventionnés APL			40 % à 50 %
TVA à taux réduit (art 279-0 du CGI)	tous (logements à usage d'habitation construits depuis plus de deux ans)	pas de condition de ressources	dépenses d'amélioration, de rénovation et d'entretien	taux équivalent à 15,1 %	-
Crédit d'impôt (art 200 ter du CGI)	propriétaires résidents	pas de condition de ressources	dépenses d'entretien sur la résidence principale	5 %	10.000 F pour une personne seule/20.000 F pour un couple

L'application d'un taux réduit de TVA pour les travaux réalisés dans les logements d'habitation a considérablement simplifié le dispositif.

Pour autant, il existe encore un nombre de dispositions spéciales dont il y a lieu de se demander si elles sont toujours correctement mises en oeuvre.

Plusieurs dispositifs s'adressent aux propriétaires occupants de condition modeste.

La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens PAP. Pour un couple comprenant deux actifs, les revenus mensuels nets ne doivent pas dépasser 11.241 F à Paris, 8.948 F en Ile-de-France et 8.202 F en Province.

La subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. Les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources actuellement égal à celui qui est pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par l'Etat (PAP). Il est possible de cumuler cette aide avec une prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

D'autres dispositions sont prises pour la réhabilitation des logements locatifs privés.

Créée en 1971, l'ANAH, établissement public à caractère administratif dont le conseil d'administration comprend notamment des représentants de l'Etat et des organisations représentatives des bailleurs privés et des locataires, a ainsi pour objectif d'aider l'amélioration de logements loués par des propriétaires privés.

Les conditions et les modalités d'octroi des aides sont fixées dans les délibérations du conseil d'administration.

L'ensemble de ces mesures traduit un dispositif relativement cloisonné, même s'il est efficace pour certaines catégories de logements particulièrement dégradés. C'est la raison pour laquelle des appels se sont fait entendre pour qu'un dispositif plus général d'aide à la réhabilitation des logements privés soit mis en oeuvre.

Il apparaît que le futur projet de loi "Urbanisme, habitat et déplacement" pourrait constituer le cadre de la mise en oeuvre d'une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé . Le secrétariat au logement relève " les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des comptes ". La réforme visera à " regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé les outils et moyens financiers existants".

B. DES MOYENS FINANCIERS STABLES

Les moyens consacrés à la PAH sont en légère hausse.

Les crédits de la PAH et de la SSI

chapitre 65.48/80	Consommation y compris reports (en millions de francs)	Nombre de logements	dont OPAH
1992	535,50	52 276	18 167
1993	614,05	60 802	20 921
1994	661,40	68 771	24 486
1995 1996 1997 1998	526,10 805,00 800,00 725,04	55 909 72 256 66 623 69 419	23 268 30 356 28 161 30 953

La dotation de l'ANAH devrait permettre un programme de subventions sensiblement identique à celui des années précédentes.

Subventions de l'ANAH

	1994	1995	1996	1997	1998
subventions engagées dans l'ensemble du parc (en MF)	2 724	2 731	2 595	2 338	2 308
subventions engagées dans le parc ancien (construit avant 1948) (en MF)	2 461	2 440	2 311	2 030	1988
nombre de logements subventionnés dans l'ensemble du parc - dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives uniquement	143 600 81 800	126 500 76 300	111 800 67 000	107 600 65 300	111 200 67 300
nombre de logements subventionnés dans le parc ancien (avant 1948) - dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives	116 000 67 700	102 500 62 800	88 400 55 400	83 400 51 900	85 155 52 270

Par ailleurs, afin d'accompagner les dispositions de la loi d'orientation du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, instituant une taxe sur les logements vacants, l'agence a prévu, dans les huit agglomérations concernées par cette taxe, une majoration forfaitaire de 20.000 francs des subventions attribuées pour la réhabilitation des logements vacants antérieurement au 1er avril 1998 et faisant l'objet d'une convention avec l'Etat. ^{4( * )}

L'élargissement du champ d'intervention de l'ANAH dans les secteurs agglomérés des zones de revitalisation rurale, découlant de l'article 54 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 et du décret n° 98-1149 du 16 décembre 1998, permet désormais à l'agence de subventionner la transformation en logements de tous locaux, quelle que soit leur affectation initiale. La mis en oeuvre de cette mesure devrait permettre de renforcer l'action de l'agence en faveur des centres-bourgs en zone de revitalisation rurale.

La loi de finances pour 1999 (article 32) a ouvert le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % pour l'ensemble des travaux subventionnables effectués sur des logements améliorés avec une subvention de l'ANAH et faisant l'objet d'un conventionnement au titre de l'article L 3517-2 4° (conventionnement à l'Aide Personnalisée au Logement -APL-). Cette mesure était applicable aux décisions d'attribution de l'aide intervenues à compter du 1er janvier 1999. Toutefois, elle s'est éteinte le 15 septembre 1999 avec la mise en place de la TVA à taux réduit pour tous les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation.

C. DES RÉFORMES A VENIR

Dans ses réponses aux questions budgétaires, le secrétariat d'Etat au logement annonce une prochaine réforme des aides au secteur privé.

" Le projet de loi " Urbanisme Habitat et Déplacement " constituera le cadre pour la mise en oeuvre d'une réforme tendant à l'unification des interventions financières sur le parc privé.

Cette réforme d'ensemble est justifiée, non seulement par les insuffisances des actuelles procédures comptables de gestion de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), notamment au regard des observations de la Cour des Comptes, mais aussi par la nécessité de promouvoir une politique de réhabilitation globale et cordonnée sur l'ensemble du parc privé, nécessité qui se fait d'autant plus sentir que le nombre d'immeubles d'habitations en copropriété, déjà important, a tendance à se développer.

Cette réforme devrait permettre de regrouper auprès d'un seul organisme public dont la vocation serait élargie à l'ensemble du parc privé, les outils et moyens financiers existants : l'agence nationale d'amélioration de l'Habitat deviendrait ainsi compétente pour délivrer la PAH, aux lieu et place du préfet de département.

Un nouvel équilibre institutionnel devrait permettre à l'agence de fonctionner avec toute la souplesse requise tout en donnant à l'Etat les moyens juridiques d'impulser ses propres orientations. "

Votre rapporteur souhaite en effet qu'une réflexion s'engage sur le dispositif d'aide au secteur privé.

La baisse généralisée de la TVA sur les logements d'habitation doit être suivie d'une simplification des aides budgétaires, comme cela a été le cas en matière d'aide au logement social.