Projet de loi de finances pour 2000 : Affaires européennes

CHAPITRE IV

LES CRÉDITS DU PROJET DE BUDGET POUR 2000

Les crédits de paiement prévus pour 2000 s'élèvent à 87,9 milliards d'euros en progression de 2,8 % par rapport à 1998 et les crédits d'engagement à 92,4 milliards d'euros, en diminution de 4,7 %.

Evolution des crédits

(En Mécus 1999)

Rubriques des perspectives	Budget 1999		APB 2000		Ecart APB/B99		Conseil budget		Ecart Conseil/APB		Exécution 98 CP
financières	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP	uniquement
PAC	40.440	40.440	40.901	40.901	1,1%	1,1 %	40.526	40.526	- 375	- 375	38.748
Marge	4.748		837				1.212
Actions structurelles	39.025	30.423	32.678	32.000	-16,3%	5,2 %	32.678	30.977	0	- 1.023	28.347
Fonds structurels	35.902	27.541	30.019	29.200	-16,4 %	6 %	30.019	28.177	0	- 1.023	25.792
Fonds de cohésion	3.118	2.877	2.659	2.800	-14,7 %	- 2,7 %	2.659	2.800	0	0	2.448
Mécanisme d'élargissement	5	5	pm	pm
Marge	0						0
Politiques internes	5.862	5.049	5.937	5.626	1,3 %	11,4 %	5.809	5.410	- 128	- 216	4.729
Marge	524		93				222
Actions extérieures	4.535	3.146	4.479	3.356	- 1,2 %	5 %	4.611	3.437	132	81	3.104
Marge			148				16
dont réserve Kosovo							500	280
dont réserve accord pêche							125	125
Dépenses administratives	4.502	4.502	4.716	4.716	4,7 %	4,7 %	4.664	4.664	- 52	- 52	4.250
Marge	221	82	0
Réserves	1.192	1.192	906	906	- 24 %	- 24 %	906	906	0	0	272
Pré-adhésion	1.372	807	3.167	2.146	130,8%	184 %	3.167	2.025	0	- 121	954
Pré-adhésion agricole			529	529			529	529	0	0
Pré-adhésion structurelle			1.058	300			1.058	245	0	- 55
PHARE	1.372	807	1.580	1.317	15,1 %	74,3 %	1.580	1.251	0	- 66
Total	96.929	85.558	92.784	89.651	- 4,3 %	4,8 %	92.361	87.945	- 428	- 1.705	80.505
Marge (CE)/% PNB Eur15 (CP)	7.828	1,12	1.159	1,11			1.595	1,09

* Marge disponible en CE, pour chaque rubrique, sous le plafond des perspectives financières

L'évolution des crédits de paiement est profondément injustifiable. Elle impose une contrainte excessive aux budgets nationaux qui se voient amputés par une contribution européenne en forte augmentation à l'heure où les Etats membres sont liés par les disciplines financières nécessaires au rétablissement de leurs finances publiques et formalisées dans le "pacte de stabilité et de croissance" défini dans la perspective de l'adoption de l'euro par onze Etats membres.

Les justifications apportées à de telles progressions ne sont pas recevables.

On fera d'abord valoir que le budget européen peut être arbitré au premier euro. Il ne supporte en effet pas de ces charges qui, comme les dépenses d'intérêt ou de personnel d'un budget national, rendent les arbitrages budgétaires, sinon illusoires du moins délicats. Rien ou presque de tout cela pour le budget européen, et particulièrement cette année où les crédits de la politique agricole commune sont stables par rapport à l'exercice précédent.

Si donc les crédits de paiement s'accroissent tant c'est que les institutions chargées d'établir le budget européen en ont décidé ainsi.

Il est vrai que le Conseil a quelque peu modifié l'avant-projet de budget de la Commission. Il a dégagé des "économies" pour 1.705 millions d'euros en crédits de paiement et pour 428 millions d'euros en crédits d'engagement.

Synthèse des "économies dégagées par le Conseil
par rapport à l'avant-projet de budget de la Commission.

(en millions d'euros)

1) Crédits d'engagement :

PAC : - 375

Actions culturelles : 0

Politiques internes : - 128

Actions extérieures : + 132

Dépenses administratives : - 52

Total : - 428

2) Crédits de paiement :

PAC : - 375

Actions structurelles : - 1.023

Politiques internes : - 216

Actions extérieures : + 81

Dépenses administratives : - 52

Pré-adhésion - 121

Total : - 1.705

Mais l'exercice d'" économies " du Conseil s'est borné à infléchir le rythme de croissance des dépenses proposé par la Commission, qui apparaissait totalement irréaliste (+ 4,8 %) et en contradiction avec la programmation financière tout juste adoptée.

On peut mesurer la modicité de l'effort d'économies du Conseil en rappelant que ses propositions représentent 1,9 % et 0,46 % des propositions de la Commission en matière de crédits de paiement et d'engagement respectivement.

Cet effort d'économies peut d'autant plus être relativisé qu'il a porté pour l'essentiel sur les crédits d'actions structurelles. Or, dans le budget 2000 -voir infra- le niveau de ces crédits est largement arbitraire. L'essentiel des dotations inscrites concerne les " restes à liquider " des engagements pris sur la base de la programmation antérieure dont l'estimation peut aisément varier. Les autres dotations correspondent à la nouvelle programmation et sont, à leur tour, facilement " arbitrables ".

En outre, le Parlement européen n'a pas résisté, lui, à son penchant naturel pour la dépense, accroissant de 3,5 milliards de francs les crédits. Dans ces conditions, il faut exiger du Conseil qu'il annule ces décisions, mais on doit redouter qu'il ne le puisse pas entièrement.

En effet, le Parlement européen arguant de l'apparition d'éléments nouveaux liés en particulier à la guerre du Kosovo s'est engagé dans un conflit avec le Conseil, réclamant, à peine sèche l'encre des nouvelles perspectives financières, leur révision.

Dans ce conflit qui a conduit le Parlement européen à abonder les crédits de 3,5 milliards d'euros, celui-ci agite la menace de recourir à la procédure de l'article 272 du Traité qui lui offre la possibilité d'appliquer aux dépenses non obligatoires un taux d'augmentation plafonné (le taux maximal d'augmentation ; TMA). Cette procédure tombée en désuétude conduirait à une augmentation des crédits de paiement de 2,6 milliards d'euros, soit un chiffre inférieur à celui des crédits supplémentaires votés par le Parlement européen mais cependant excessif.

Si tel devait être le cas, les crédits du budget 2000 atteindraient 90,5 milliards d'euros et s'accroîtraient de 5,7 % par rapport à 1999.

Une telle perspective fonde à elle seule une condamnation sans réserve de la procédure budgétaire européenne.

Il faut rappeler que la position du Parlement européen conduirait à majorer notre contribution au budget qui, fixée à 98,5 milliards de francs, en hausse de 3,7 % par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 1999, passerait à 102 milliards de francs et progresserait ainsi de 7,4 % par référence à la même base.

Or, le Parlement national qui assume la responsabilité d'autoriser la perception des impôts sur lesquels sont prélevées les ressources nécessaires au versement de la contribution française n'a aucunement les moyens de s'opposer à une telle augmentation.

Il est pour le moins paradoxal que le Parlement européen, qui n'assume en rien la responsabilité politique des prélèvements obligatoires se voit en plus doté de la capacité, finalement mal et peu encadrée, d'accroître les charges publiques. Cette facilité n'est pas offerte au Parlement français alors même qu'il a une responsabilité sans ambiguïté en matière fiscale.

Il est donc temps de réfléchir à la rationalisation du parlementarisme européen.

Si le projet de budget 2000 est si peu satisfaisant c'est que l'autorité budgétaire européenne s'abrite derrière les règles renouvelées à Berlin et, plus généralement, par les différents engagements résultant des programmes financiers établis dans tel ou tel domaine (recherche, politiques d'intervention extérieure, emploi...).

On insiste en particulier sur l'engagement selon lequel les crédits programmés au titre des actions structurelles seraient non des plafonds qu'on pourrait diminuer au gré des exercices budgétaires, mais bien des objectifs de dépenses.

C'est cet objectif qui avait expliqué l'explosion des crédits d'engagement au titre des actions structurelles dans le projet de budget 1999 (+ 16,6 % ; + 5,5 milliards d'euros). C'est à la lumière de celle-ci que doit être appréciée la décrue de ces crédits dans le budget 2000.

Cette année, l'augmentation des crédits provient donc d'autres rubriques du budget. Mais, ce constat ne doit pas susciter de contresens : l'évolution prévisible des crédits d'actions structurelles amplifiera à l'avenir le dynamisme inquiétant des crédits consacrés aux autres interventions du budget européen que comporte le projet de budget 2000.

I. LES DÉPENSES AGRICOLES : UN CALIBRAGE VOLONTARISTE

Les dépenses agricoles sont contraintes par la ligne directrice agricole, plafond de la rubrique 1, revalorisée chaque année à partir d'un indice égal à 74 % du rythme de croissance du PNB en valeur, c'est-à-dire tenant compte de l'évolution prévisible des prix.

Pour 2000, le montant de la ligne directrice agricole s'élève à 46,5 milliards d'euros, soit de l'ordre de 50 % du plafond global des crédits d'engagement du budget européen.

Le projet de budget agricole pour 2000 tient compte des réaménagements de nomenclature décidés au Conseil de Berlin.

Si celui-ci a maintenu le mécanisme de la ligne directrice agricole comme plafond des dépenses communautaires destinées à l'agriculture, la gamme des dépenses assujetties à ce plafond a été élargie. En font désormais partie, d'une part les mesures vétérinaires et phytosanitaires et les mesures de développement rural autrefois financées sur les rubriques des politiques internes et des actions structurelles, d'une part, les dépenses agricoles liées aux perspectives d'élargissement qu'il s'agisse du volet agricole des dépenses de pré-adhésion ou de la marge mobilisable au moment de l'élargissement.

Les décisions budgétaires du Conseil s'inspirent étroitement de ces contraintes. Le plafond des dépenses agricoles qui s'élève à 41,7 milliards d'euros est fixé à un niveau sensiblement inférieur à celui de la ligne directrice agricole. A cela s'ajoute la décision d'inscrire des crédits inférieurs au plafond global dont on rappelle qu'il se décompose désormais en deux sous-plafonds distincts, l'un concernant les dépenses phytosanitaires et de marché, l'autre s'appliquant aux dépenses liées au développement rural.

Le premier d'entre eux étant fixé à 37,3 milliards d'euros, les crédits inscrits par le Conseil qui se montent à 36,9 milliards laissent une marge de 413 millions d'euros. Quant au second sous-plafond de 4,4 milliards d'euros, les dotations budgétaires de 3,6 milliards lui permettent de dégager une marge de 799 millions d'euros.

Une fois intégrés les crédits du volet agricole de l'aide de pré-adhésion -529 millions d'euros-, le projet de budget agricole pour 2000 laisse une marge très substantielle sous la ligne directrice agricole qui, avec 5,5 milliards d'euros, représente près de 12 % de cette dernière.

La politique agricole commune : exécution et projet de budget 2000

(En Meuros )

	Exécution 1996	Exécution 1997	Exécution 1998	Budget 1999	Projet budget 2000
Produits végétaux	24.933	26.042	26.544	26.989	25.646
Produits animaux	12.333	11.670	9.631	9.706	9.574
Dépenses annexes	- 10	897	726	1.128	1.719
Total mesures de marché	37.255	38.610	36.901	37.823	36.939
Sous-plafond des perspectives financières					37.352
Marge					413
Mesures d'accompagnement	1.852	2.065	1.847	2.617	2.627
Transfert FEOGA-Orientation	-	-	-	-	960
Total développement rural	1.852	2.065	1.847	2.617	3.587
Sous-plafond des perspectives financières					4.386
Marge					799
Total FEOGA-Gareantie	39.108	40.675	38.748	40.440	40.526
Plafond des perspectives financières					41.738
Marge					1.212
Rappel LDA	40.828	41.805	43.263	45.188	46.549
Mesures de préadhésion (SAPARD)	-	-	-	-	529
Marge sous la LDA	1.720	1.130	4.515	4.748	5.494

A périmètre constant, les crédits agricoles diminuent par rapport à 1999 sous l'effet d'une réduction des dépenses de marché qui s'élève à 884 millions d'euros (- 2,3 %). Le calibrage des crédits tient en outre compte de la réforme de la politique agricole commune décidée à Berlin.

Les principaux éléments de la réforme de la PAC définie en mars 1999
par le Conseil européen de Berlin

La nouvelle réforme de la PAC comporte deux volets, une réforme des organisations communes de marché et un volet structurel avec :

- Une baisse des prix d'intervention dans les trois principaux secteurs concernés (céréales : - 20 % sur deux ans à compter de la campagne 2000/2001, viande bovine : - 30 % sur trois ans à compter de la campagne 2000/2001 et lait : - 15 % sur trois ans à compter de la campagne 2005/2006), compensée par une revalorisation des aides au revenu .

- Un renforcement de la politique de développement rural , consacrée 2 ^ème pilier de la PAC.

- L'instauration de deux nouveaux mécanismes de réorientation des aides directes versées au titre de la politique de soutien des marchés vers des actions de développement rural :

. l'écoconditionnalité , qui impose aux Etats membres de prendre " les mesures environnementales qu'ils considèrent appropriés compte tenu de la situation des surfaces agricoles utilisées ou des productions concernées " et de sanctionner les agriculteurs qui ne respectent pas ces exigences en réduisant ou en supprimant les aides ;

. la modulation des aides , qui autorise les Etats membres à réduire les montants des aides directes versées aux agriculteurs en fonction de trois critères : l'emploi, la richesse de l'exploitation, et le total d'aides reçues.

Les effets de la réforme de la PAC en 2000 ne sont toutefois que partiels et contribuent tous à réduire les besoins. Ainsi, l'intervention en juillet 2000 de la première vague de baisses des prix pour les céréales et la viande bovine n'entraîne pas de compensations de revenus au cours de l'année, l'augmentation des aides directes compensatoires n'exigeant un financement budgétaire qu'à partir de 2001.

De la même manière, la suppression de l'avance versée au titre de l'aide aux oléagineux entraîne une économie non reconductible de 1.253 millions d'euros.

A ce contexte " facilitant " s'ajoute une hypothèse favorable posée sur une variable lourde du calibrage des crédits agricoles, la parité euro-dollar compte tenu des effets d'une éventuelle baisse du dollar sur les dépenses d'intervention et de restitution.

En effet, même si du fait de la réforme de la PAC de 1992, le poids de ces dépenses a été fortement réduit au profit des aides directes versées aux agriculteurs, elles représentent encore un volet significatif de la dépense agricole. Or, ce volume de dépenses est sensible à la parité du dollar.

Pour établir le projet de budget, la parité choisie a été de 1 $ égale 0,89 euro. Or, les prévisions économiques dégagent un consensus où le rééquilibrage de la croissance mondiale se traduirait par une dépréciation du dollar plus ou moins prononcée selon le type de ralentissement de l'économie américaine qu'on envisage. L'ampleur de l'aléa est importante. Une dépréciation de 10 % du dollar provoque 450 millions d'euros de dépenses supplémentaires qu'il faut financer.

Il est intéressant d'observer qu'une évolution inverse se traduit par un montant identique d'économies dont l'affectation obéit à des règles budgétaires qui privent les Etats membres d'un bénéfice immédiat de cet heureux aléa. En effet, dans l'hypothèse d'une appréciation de 10 % du dollar par rapport aux prévisions associées au budget les économies réalisées -450 millions d'euros- sont conservées par le Feoga-Garantie pour 200 millions d'euros et sont versés pour 250 millions d'euros à la réserve monétaire pour être ensuite, le cas échéant, comptabilisées comme recettes de l'exercice suivant.