D. LA DÉTÉRIORATION DE LA STRUCTURE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
1. Un constat déjà dressé par la Cour des comptes
Les chiffres de l'exécution budgétaire en 1998, premier exercice complet du gouvernement actuel, constituent un premier point de comparaison avec les résultats des gouvernements précédents.
Évolution des dépenses du budget général
(en milliards de francs)
A la
lumière de ces éléments, il apparaît que la gestion
de 1998 a été marquée par l'interruption du mouvement de
maîtrise des dépenses de fonctionnement de l'Etat, une diminution
des dépenses d'intervention et une baisse importante de l'effort
d'investissement.
Ce constat rejoint les observations faites par la Cour des comptes sur
l'exécution des lois de finances pour 1998 et confirmées encore
récemment.
Ainsi, dans un courrier daté du 9 juillet 1999 et adressé au
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au
secrétaire d'Etat au budget, le Premier président de la Cour des
comptes note :
" Par ailleurs, l'analyse de la Cour sur la
rigidité croissante du budget de l'Etat, où la part des
dépenses de personnel augmente et celle des investissements diminue, est
difficilement contestable ".
En effet, en 1998, les dépenses nettes du titre III s'établissent
à 767 milliards de francs, dont 657,5 milliards de francs pour
les services civils, soit une progression de 3,7 %, et
109,5 milliards de francs pour les services militaires, en hausse de 3,1
%. La Cour constate que, après une croissance modérée en
1997 de 2,8 % les dépenses de personnel augmentent de 3,05 %
pour les services civils et, surtout, de 6,27 % pour le ministère
de la défense. Ainsi, en 1998, les dépenses de
rémunérations se sont-elles établies à
643 milliards de francs ; 560,1 milliards de francs pour les
budgets civils et 82,9 milliards pour le budget de la défense, soit une
progression globale de 3,9 %, supérieure à celle de 1997.
En revanche, les dépenses en capital, qui préparent l'avenir,
diminuent.
La Cour des comptes écrit à ce
propos :
" Poursuivant le mouvement engagé en 1997,
les crédits d'investissement ouverts dans la loi de finances initiale
pour 1998 ont été en baisse sensible, - 4,6 %, de même que
les crédits disponibles (- 3,1 %) et les dépenses nettes en
capital (- 5,2 %) ".
Les autorisations de programme ouvertes par la loi de finances pour 1998 se
sont élevés à 152,7 milliards de francs, en baisse de 15,7
% par rapport à 1997. Les autorisations de programme civiles se sont
élevées à 71,7 milliards de francs, soit environ 47 %
du total, en forte baisse, de - 22,3 % ; celles des services
militaires se sont établies à 81 milliards de francs, en baisse
de 8,7 %.
Les crédits de paiement des services civils et militaires diminuent
respectivement, de 7,1 % et de 22,3 %.
2. Aucune amélioration en loi de finances pour 2000
Les exercices 1999 et 2000 devraient confirmer les tendances observées en 1998 :
Évolution des dépenses du budget général entre 1999 et 2000
(en milliards de francs)
La
rigidification de la structure de la dépense publique provient de deux
facteurs :
La progression continue de la part des dépenses de fonctionnement
dans le budget général.
Dans le projet de loi de finances pour 2000, les dépenses de
fonctionnement du titre III progressent de 2,6 %. Cette augmentation
résulte en partie du coût de l'accord salarial dans la fonction
publique du 10 février 1998 de sorte que l
es dépenses de
personnel absorbent l'essentiel des marges de manoeuvre budgétaires
et limitent les possibilités de redéploiement de la
dépense publique.
La
baisse de l'effort d'investissement, qui se poursuit en 2000.
L'ajustement porte essentiellement sur l'équipement militaire, en baisse
de 4 milliards de francs. Cette réduction s'ajoute aux
4 milliards de francs annulés sur l'exercice 1999 par
l'arrêté du 2 septembre 1999.
L'effort d'investissement de l'Etat ne se limite cependant pas aux
crédits inscrits aux titres V et VI. Il convient en effet d'y ajouter
les moyens des comptes spéciaux du Trésor, et notamment des
comptes d'affectation spéciale
dont les crédits en capital
s'élèvent à 22 milliards de francs dans le projet de
loi de finances pour 2000 et auxquels la Cour des comptes reproche d'ailleurs
de financer "
trop souvent des opérations similaires voire
identiques à celles du budget général
", donc de
permettre la
débudgétisation
de certaines dépenses.
En outre, il apparaît, d'après la Cour, que les crédits de
certains comptes, censés constituer des dépenses
d'investissement, servent en fait à financer des dépenses de
fonctionnement. Il en est ainsi, par exemple, de certaines dépenses
financées par le fonds d'investissement des transports terrestres et des
voies navigables (FITTVN).