Projet de loi Outre mer : mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable

Rapports législatifs

Rapport n° 77 (1999-2000), déposé le

Projet de loi portant ratification des ordonnances n° 98-520 du 24 juin 1998, n° 98-521 du 24 juin 1998, n° 98-523 du 24 juin 1998, n° 98-526 du 24 juin 1998, n° 98-776 du 2 septembre 1998, n° 98-777 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer

HUCHON (Jean)

RAPPORT 77 (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières




N° 77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 novembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant ratification des ordonnances n° 98-520 du 24 juin 1998, n° 98-521 du 24 juin 1998, n° 98-523 du 24 juin 1998, n° 98-526 du 24 juin 1998, n° 98-776 du 2 septembre 1998, n° 98-777 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l' actualisation et à l' adaptation du droit applicable outre-mer ,

Par M. Jean HUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 423 (1998-1999)


Départements et territoires d'outre-mer.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, après son adoption par l'Assemblée nationale, du projet de loi n° 423 portant ratification de six ordonnances prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998.

Celle-ci, en application de l'article 38 de la Constitution, habilitait le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

I. LE RECOURS À LA PROCÉDURE DE L'ARTICLE 38 DE L'OUTRE-MER

1. Le contexte spécifique de l'outre-mer en matière législative

Il convient de rappeler que, tant les territoires d'outre-mer, à savoir Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), que Mayotte, la Nouvelle-Calédonie et enfin la Polynésie françaises, qui constitue un pays d'outre-mer, sont régis par le principe de la spécialité législative. En dehors des lois dites de souveraineté, notamment les lois constitutionnelles qui, par leur objet, ont vocation à s'appliquer " à l'ensemble du territoire de la République ", les lois métropolitaines ne leurs sont pas applicables de plein droit. La législation applicable dans les territoires et pays d'outre-mer, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie, provient soit de textes spécifiques, soit de textes prévoyant une mention expresse d'applicabilité outre-mer.

S'agissant des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon, le régime est celui de l'assimilation législative, c'est-à-dire que les lois votées par le Parlement s'y appliquent de plein droit. Néanmoins, il est souvent nécessaire de prévoir des mesures d'adaptation pour tenir compte de leur spécificité.

Malgré la circulaire du 15 juin 1990 relative à l'application des textes législatifs et réglementaires outre-mer, qui recommandait, pour les textes ne soulevant pas de difficultés majeures, l'insertion d'une mention spécifique d'applicabilité à l'outre-mer, nombre de textes n'ont pas été complétés par cette mention. Par ailleurs, pour les textes nécessitant une adaptation, le calendrier chargé des assemblées parlementaires n'a pas permis d'examiner de lois d'extension à un rythme suffisamment régulier.

Pour toutes ces raisons, il s'est accumulé un retard préjudiciable dans l'application et la rénovation du droit en vigueur outre-mer. Le Gouvernement a donc choisi la procédure d'habilitation prévue à l'article 38 de la Constitution pour combler ce retard, en procédant par ordonnances. En l'espèce, l'article 2 de la loi du 6 mars 1998 autorisait le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires jusqu'au 15 septembre 1998.

2. L'intérêt d'une ratification par le Parlement

Au cours des débats sur le projet de loi d'habilitation, les rapporteurs, tant du Sénat que de l'Assemblée nationale, ont émis le voeu que le Parlement ne soit pas dessaisi, soulignant l'ampleur de l'habilitation accordée au Gouvernement. Il a été ainsi prévu que plusieurs projets de ratification seraient déposés par le Gouvernement, afin de garantir un meilleur contrôle du Parlement. En effet, réparties à travers ces quatre projets de loi, les ordonnances sont examinées par les commissions compétentes au fond et non pas seulement par la Commission des lois.

On peut rappeler que la validité des ordonnances prises en application de l'article 38 est subordonnée au seul dépôt d'un projet de loi de ratification dans un délai fixé par la loi d'habilitation. En l'espèce, le délai fixé par la loi du 6 mars 1998 expirait le 15 novembre 1998 et les projets de loi de ratification furent déposés le 4 novembre 1998 sur le bureau de l'Assemblée nationale.

La plupart du temps, le projet de loi de ratification n'est pas discuté par le Parlement, car cette étape n'est pas nécessaire à la validité des ordonnances prises. Ainsi, entre 1960 et 1990, seules 30 des 158 ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution ont été expressément ratifiées. Il faut donc saluer ici la volonté du Gouvernement d'associer le Parlement au processus de modernisation du droit de l'outre-mer.

Il convient de signaler également que ce projet de loi de ratification des ordonnances a été soumis pour avis aux collectivités territoriales d'outre-mer concernées. Le Conseil général de Guadeloupe, le conseil régional de l'Ile de la Réunion, le Conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie ont émis un avis favorable sur le projet de loi de ratification des ordonnances, qui nous est soumis aujourd'hui.

Enfin, il est intéressant de rappeler que l'adoption d'un projet de loi de ratification lève toute ambiguïté sur la nature même des ordonnances. En effet, les ordonnances, dont le projet de loi de ratification a été déposé mais non adopté par le Parlement, conservent le caractère d'actes administratifs, selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat -développée à propos des décrets-lois- remontant à l'arrêt Compagnie des chemins de fer de l'Est du 6 décembre 1907. Cette jurisprudence a été notamment appliquée aux ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution (CE. Ass., 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police).

Les ordonnances qui n'ont pas été ratifiées sont donc susceptibles d'être discutées au contentieux dans les mêmes conditions que tout acte administratif.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l'article 38 de la Constitution précise, qu'au-delà du délai d'habilitation fixé au Gouvernement par la loi, pour prendre les mesures législatives nécessaires, " les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ".

Ainsi, tant que le projet de loi de ratification n'est pas adopté par le Parlement, les dispositions des ordonnances qui relèvent du domaine législatif sont des actes administratifs mais elles ne peuvent être modifiées que par la loi, puisque le délai d'habilitation est expiré.

Pour assurer une meilleure lisibilité du dispositif juridique adopté pour l'outre-mer, il est donc important d'examiner le projet de loi de ratification des ordonnances. Mais votre rapporteur s'étonne et regrette que le texte des ordonnances ne soit pas annexé à ce projet de loi, alors même que le Parlement a la possibilité d'amender ces ordonnances à l'occasion de leur ratification.

II. LES SIX ORDONNANCES VISÉES PAR LE PROJET DE LOI DE RATIFICATION

1. Ordonnance n° 98-520 du 24 juin 1998 relative à l'action foncière, aux offices d'intervention économique dans le secteur de l'agriculture et de la pêche et à l'aide au logement dans la collectivité territoriale de Mayotte

L'ordonnance n° 98-520 du 24 juin 1998, prise en application du 15° de l'article premier de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998, s'applique exclusivement à la collectivité territoriale de Mayotte. Elle prévoit :

- d'optimiser l'intervention, déjà prévue par convention, du Centre national pour l'aménagement des structures et exploitations agricoles (CNASEA) comme opérateur foncier de la collectivité territoriale en lui ouvrant, pour une durée de cinq ans maximum, le droit d'acquérir des terres par exercice du droit de préemption ;

Il convient de préciser que l'article premier de cette ordonnance fait application de deux codes : un code de l'urbanisme et un code du domaine de l'Etat et des collectivités territoriales, applicables exclusivement dans la collectivité territoriale de Mayotte, tels que rédigés par les ordonnances 90-571 du 25 juin 1990 et 92-1139 du 12 octobre 1992.

A ce sujet, votre rapporteur regrette que ces codes appliqués sur une partie du territoire national ne fassent l'objet d'aucune publication officielle. Ainsi, s'agissant de l'ordonnance n° 90-571 du 25 juin 1990, elle est simplement mentionnée dans une note d'observation sous l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, ce qui n'offre pas de conditions satisfaisantes pour connaître ce texte.

- d'étendre le champ d'intervention des Offices de développement de l'agriculture ou de la pêche prévus par la loi du 6 octobre 1982, et notamment de l'Office de développement de l'économie agricole dans les départements d'outre-mer (ODEADOM). Ces Offices, créés dans le cadre de la politique agricole européenne, pourront désormais soutenir la politique agricole mahoraise dans le respect des règles posées par la IVème partie du traité instituant la Communauté européenne associant cette collectivité territoriale et l'Union européenne ;

- de donner une base législative à la mise en oeuvre, par arrêtés préfectoraux, d'une nouvelle politique de l'Etat en matière d'aide au logement social, notamment par l'introduction du prêt à taux zéro ou, pour les communes, par le financement de programmes locaux d'habitat.

2. Ordonnance n° 98-521 du 24 juin 1998 portant extension et adaptation de règles acoustiques et thermiques en matière de construction dans les départements d'outre-mer, de règles de sécurité et d'accessibilité des bâtiments dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et du régime d'épargne logement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et modifiant le code de la construction et de l'habitation.

L'ordonnance n° 98-521 du 24 juin 1998, prise en application du 3° de l'article premier de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998, vise :

- pour les départements d'outre-mer, à permettre l'adaptation, par décret en Conseil d'Etat, des normes de construction métropolitaines en matière acoustique et thermique pour tenir compte des conditions climatiques locales ;

- pour Saint-Pierre-et-Miquelon, à étendre les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accès aux lieux publics par les personnes handicapées, à la sécurité des équipements des immeubles et aux règles de sécurité intéressant les bâtiments les plus vétustes ; ainsi, le délai de mise en conformité des cabines d'ascenseurs est fixé au 31 décembre 2001 ;

- pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, à appliquer celles des dispositions du régime métropolitain de l'épargne logement prévues aux articles L.315-1, 2 et 3 du Code de la construction et de l'habitation. Le dispositif prévu est, en effet, identique à celui des départements français, sauf pour ce qui concerne la participation des territoires au financement de la prime d'épargne, à part égale avec l'Etat. Le coût de la mesure pour celui-ci est estimé à 40 millions de francs environ en année pleine.

S'agissant, par exemple, de la Nouvelle-Calédonie, l'extension consiste à créer les Comptes Epargne Logement (CEL) et les Plans d'Epargne Logement (PEL) dans les banques domiciliées en Nouvelle-Calédonie.

Pour compléter le dispositif, il convient de rendre applicable la partie réglementaire relative à l'épargne logement à la Nouvelle-Calédonie et d'arrêter, par voie de convention entre le Haut-Commissariat de Nouvelle-Calédonie et le Territoire, les modalités de répartition du versement de la prime.

Le Secrétariat d'Etat à l'Outre-mer et le ministère de l'économie des finances et de l'industrie ont proposé, à cet effet, au Haut-Commissaire de Nouvelle-Calédonie (aux fins de consultation du Congrès du Territoire), un projet de convention relative aux modalités de versement de la prime d'épargne :

- pour les CEL, la prime sera prise en charge à parité entre l'Etat et le Territoire si l'investissement correspondant est situé en Nouvelle-Calédonie (sinon, l'Etat prendra en charge la totalité) ;

- pour les PEL, la prime étant versée au moment du retrait des fonds, la prime sera toujours prise en charge à parité Etat-Territoire ; cela suppose que le Territoire est susceptible d'intervenir, même s'il concerne un investissement non localisé en Nouvelle-Calédonie.

3. Ordonnance n° 98-523 du 24 juin 1998 relative au régime de la pêche maritime dans le territoire des Terres australes et antarctiques françaises

L'ordonnance n° 98-523 du 24 juin 1998, prise en application du 12° de l'article premier de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998, modifie certaines des dispositions de la loi n° 66-400 du 18 juin 1966 sur l'exercice de la pêche maritime et l'exploitation des produits de la mer dans le territoire des Terres australes et antarctiques françaises :

Elle précise notamment son champ d`application géographique maritime, fixe l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement d'un droit de sortie relatif à la pêche à la langouste, pouvant être perçu au profit du budget du territoire lorsque sont délivrées des autorisations de pêche. Enfin, elle permet d'identifier les fonctionnaires chargés de procéder à la saisie des navires ayant servi à pêcher en infraction avec les dispositions de la loi du 18 juin 1966.

Il s'agit de mesures garantissant la légalité des dispositifs de répression destinés à lutter contre l'exploitation massive et illégale des ressources halieutiques des Terres australes et antarctiques françaises, notamment la pêche de la légine, qui est un poisson très apprécié sur les marchés asiatiques. Faute d'un accord international entre les pays concernés, les autorités françaises ont considérablement relevé le montant des amendes et procédé en 1999 à l'arraisonnement et à la destruction de trois palangriers.

4. Ordonnance n° 98-526 du 24 juin 1998 réglementant l'urbanisme commercial dans la collectivité territoriale de Mayotte

L'ordonnance n° 98-526 du 24 juin 1998, prise en application du 17° de l'article premier de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998, vise à introduire à Mayotte de nouvelles dispositions relatives aux activités commerciales et artisanales.

Pour ce faire, elle crée une commission territoriale d'organisation des activités commerciales et artisanales chargée, d'une part, d'examiner les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale, notamment les projets d'implantation de grandes surfaces et, d'autre part, de faire des propositions pour faciliter l'adaptation du commerce et de l'artisanat traditionnel afin de moderniser ces secteurs d'activités tout en préservant l'équilibre entre le commerce et l'artisanat traditionnel local.

Elle s'inspire en conséquence de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat modifiée par la loi du 5 juillet 1996, pour la composition de la Commission territoriale d'organisation des activités commerciales et artisanales. Elle prévoit également les modalités d'appel contre les décisions de cette commission qui relèveront de la Commission nationale d'équipement commercial créee par l'article 33 de la loi du 27 décembre 1973.

5. Ordonnance n° 98-776 du 2 septembre 1998 portant modification de la composition de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture

L'ordonnance n° 98-776 du 2 septembre 1998 prise en application du 16° de l'article premier de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 modifie le code rural afin de permettre aux présidents des chambres d'agriculture de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française d'adhérer, au nom des organismes qu'ils président, à l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, avec voie délibérative lorsqu'une affaire les concernant y est présentée.

Cette mesure permet de formaliser les liens étroits entretenus avec cette assemblée et d'assurer de manière plus efficace la coopération et l'assistance technique entre les chambres départementales d'agriculture et celles de ces deux territoires.

6. Ordonnance n° 98-777 du 2 septembre 1998 portant dispositions particulières aux cessions à titre gratuit des terres appartenant au domaine privé de l'Etat en Guyane

L'ordonnance n° 98-777 du 2 septembre 1998, prise en application du 7° de l'article premier de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998, modifie et élargit les modalités de cession à titre gratuit du domaine privé de l'Etat en Guyane. Celui-ci couvre presque 90 % de la surface du département et des lois successives ont aménagé les dispositifs permettant de régler les problèmes fonciers résultant notamment des occupations sans titre.

La loi du 29 décembre 1989 a, ainsi, rendu possible les cessions à titre gratuit de terrains dépendant du domaine privé de l'Etat, aux titulaires de concessions accordées par l'Etat, ainsi qu'aux agriculteurs exploitants depuis au moins cinq ans.

L'article premier de l'ordonnance n° 98-777 conforte ce dispositif et en ouvre le bénéfice aux personnes morales dont l'objet est essentiellement agricole et dont plus de 50 % du capital social appartient à des agriculteurs.

L'obligation de maintenir l'usage agricole des terres cédées pendant trente ans est confirmée.

L'ordonnance étend également ce mécanisme de cessions à titre gratuit à des terrains autres qu'agricoles, dans le respect des dispositions prévues par les collectivités locales en matière d'urbanisme. Il pourra s'agir notamment des terrains occupés par des constructions à usage d'habitation. Il est précisé que le bénéficiaire de la cession s'engage à conserver ce terrain pendant une durée de quinze ans minimum.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a procédé à quelques rectifications formelles, notamment pour tenir compte du vote de lois intervenu après l'adoption d'une des ordonnances soumise à ratification.

En effet, l'article 2 de l'ordonnance n° 98-520 complétait, par un article 34, la loi n° 82-847 du 6 octobre 1982 sur les offices d'intervention agricoles, afin d'étendre les compétences de l'office de développement de l'économie agricole de l'outre-mer (ODEA-DOM) à Mayotte. Or, la loi n° 98-565 du 8 juillet 1998 relative à la codification du livre VI du code rural a abrogé plusieurs articles de la loi du 6 octobre 1982, dont cet article 34.

Cette difficulté ayant été constatée, la loi n° 98-984 du 3 novembre 1998, visant à la création d'un office des produits de la mer et de l'aquaculture et étendant à la collectivité territoriale de Mayotte les offices d'intervention prévus au livre VI du code rural, a rétabli et codifié les dispositions de l'article 2 de l'ordonnance n° 98-520.

Devenu sans objet, cet article a donc été abrogé par l'Assemblée nationale.

L'Assemblée nationale a adopté également deux modifications -l'une visant à rectifier une erreur matérielle et l'autre clarifiant la rédaction d'un article- portant sur l'article premier de l'ordonnance n° 98-521 du 24 juin 1998.

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Sur proposition de son rapporteur, la Commission des Affaires économiques a adopté ce projet de loi sans modification.

ANNEXE -

TEXTE DES ORDONNANCES SOUMISES À RATIFICATION

1 . Ordonnance n° 98-520 du 24 juin 1998 relative à l'action foncière, aux offices d'intervention économique dans le secteur de l'agriculture et de la pêche et à l'aide au logement dans la collectivité territoriale de Mayotte.

2 . Ordonnance n° 98-521 du 24 juin 1998 portant extension et adaptation de règles acoustiques et thermiques en matière de construction dans les départements d'outre-mer, de règles de sécurité et d'accessibilité des bâtiments dans la collectivité territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon et du régime d'épargne logement en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et modifiant le code de la construction et de l'habitation.

3 . Ordonnance n° 98-523 du 24 juin 1998 relative au régime de la pêche maritime dans le territoire des Terres australes et antarctiques françaises.

4 . Ordonnance n° 98-526 du 24 juin 1998 réglementant l'urbanisme commercial dans la collectivité territoriale de Mayotte.

5 . Ordonnance n° 98-776 du 2 septembre 1998 portant modification de la composition de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture.

6 . Ordonnance n° 98-777 du 2 septembre 1998 portant dispositions particulières aux cessions à titre gratuit des terres appartenant au domaine privé de l'Etat en Guyane.




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