Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2000

II. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2000 : LA REMISE EN CAUSE D'UNE CERTAINE IDÉE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Votre commission avait estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 était " fragile dans ses équilibres " .

L'équilibre annoncé du régime général se traduit finalement par un déficit de 4 milliards.

Le Gouvernement franchit une nouvelle étape avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 : désormais, sa politique dégrade les comptes de la sécurité sociale.

Votre commission avait estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 était " inabouti dans ses analyses " . Rarement la représentation nationale n'avait été sollicitée par autant d'annonces de réformes, dont aucune ne figurait, sous une forme achevée, dans le texte final : réforme des retraites, réforme des cotisations patronales.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 est un cocktail d'absence de propositions (la réforme des retraites est une nouvelle fois repoussée) et d'innovations monstrueuses. En effet, la discussion du projet est " brouillée " par le financement des 35 heures et la création d'un " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " .

Les lois de financement de la sécurité sociale, acquis essentiel pour que le Parlement se prononce sur le financement de la protection sociale , sont menacées par l'intrusion du financement de la politique de l'emploi .

Les mesures initialement prévues par le Gouvernement ont provoqué une crise grave du paritarisme. Dans une confusion extrême, le Gouvernement a modifié à la dernière minute des circuits de financement, affectant au fonds de réserve des retraites des recettes destinées au financement de l'assurance maladie, de la famille, de l'assurance vieillesse, " en échange " de l'absence de contribution des branches du régime général au financement des 35 heures.

Mais le fait le plus marquant de ce projet de loi est bien que le Gouvernement dégrade les comptes de la sécurité sociale, ce qui constitue une première depuis la création des lois de financement.

A. LE GOUVERNEMENT DÉGRADE LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Les comptes de la sécurité sociale, portés par une conjoncture économique favorable, pourraient être largement excédentaires en 2000.

La politique du Gouvernement menace ces excédents.

1. La conjoncture économique reste très favorable

a) Le " rebond " de l'économie mondiale

La conjoncture économique pour 2000 marque un réel " rebond " de l'économie mondiale, dont devrait profiter la France.

La Direction de la prévision, comme le FMI ou les instituts de prévisions nationaux, a révisé à la hausse ses prévisions de croissance de l'économie mondiale en 1999 et 2000 : de + 2 à + 2,5 % en 1999 et de + 2,5 à 3 % en 2000.

Cette révision généralisée des perspectives de croissance mondiale obéit à quatre facteurs :

- le rebond inattendu de l'économie japonaise (+ 1 % de croissance en 1999), qui ne se prolongerait toutefois pas en 2000 (entre 0 et 1 % de croissance selon les instituts) en raison du manque de dynamisme de la demande intérieure privée ;

- la sortie de crise des pays d'Asie du Sud-Est, autorisée par la baisse de leurs taux d'intérêt ;

- la vigueur de l'économie américaine qui continue à croître en 1999 à un rythme proche de 4 %, différant ainsi en 2000 " l'atterrissage en douceur " attendu depuis maintenant trois ans.

Le ralentissement de l'économie américaine serait toutefois plus ou moins brutal selon les conjoncturistes : de 3,8 % de croissance en 1999 à 2,1 % en 2000 selon la Direction de la prévision, de 4 % en 2000 à 3 % selon l'OFCE par exemple ;

- l'accélération de la croissance dans la zone euro (+ 2,7 % en 2000 après + 2 % en 1999), liée à l'amélioration de l'environnement international et à la bonne tenue de la demande intérieure, en particulier de l'investissement des entreprises qui est resté soutenu en 1999, malgré la crise des pays émergents.

Sous ces hypothèses, la demande mondiale adressée à la France se redresserait (+ 5,7 % en 2000 après + 3 % en 1999).

b) Le " rebond " de l'économie française

La croissance de l'économie française en 1999 serait de + 2,3 % selon la Direction de la prévision (+ 2,6 % selon l'OFCE), prévision cohérente avec les analyses conjoncturelles les plus récentes de l'INSEE.

Les scénarios de croissance pour 2000 présentés par le Gouvernement et les instituts indépendants se rejoignent : ils décrivent un " rebond " de l'économie française, soutenu par l'accélération des exportations, l'investissement des entreprises, la reconstitution des stocks et la bonne tenue de la consommation des ménages.

Les divergences concernent plutôt l'ampleur de ce rebond : ainsi la croissance s'élèverait-elle à 2,8 % en 2000, selon la Direction de la prévision et REXECODE, mais à 3 % selon le BIPE et même 3,5 % selon l'OFCE.

Pour la plupart des prévisionnistes, la croissance de l'économie française serait supérieure à celle de la zone euro dans son ensemble. La contribution des échanges extérieurs à la croissance, négative en 1999 (- 0,3 point de croissance), serait neutre en 2000 dans la prévision du Gouvernement et positive pour REXECODE et l'OFCE (respectivement + 0,3 et + 0,2 point de croissance), en raison des hypothèses de croissance aux Etats-Unis plus favorables retenues par ces deux instituts.

La demande intérieure se caractérise, depuis 1997, par son dynamisme, ce qui explique la bonne résistance de l'économie française au ralentissement de la croissance mondiale.

Elle connaîtrait toutefois, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, un léger ralentissement en 2000 (+ 2,6 % contre + 2,9 % en 1999) en raison de la remontée des taux d'intérêt à long terme et du prix du pétrole (qui ampute le pouvoir d'achat).

L'évolution du pouvoir d'achat du revenu des ménages en 2000 serait identique à celle de 1999 (+ 2,6 %), le ralentissement de la progression du salaire par tête étant compensé par l'augmentation de l'emploi.

Sous l'hypothèse d'une légère baisse du taux d'épargne (de 15,7 % en 1999 à 15,6 % en 2000), telle que la retient la Direction de la prévision, la consommation des ménages s'accélérerait légèrement (de + 2,4 % en 1999 à + 2,7 % en 2000).

L' emploi salarié dans les secteurs marchands progresserait de 1,5 % en 1999 et de 1,7 % en 2000 selon la Direction de la prévision (soit + 220.000 emplois en 1999 et + 290.000 emplois en 2000), qui évalue par ailleurs à 130.000 les créations d'emplois imputables en 2000 à la réduction de la durée du travail.

REXECODE et l'OFCE prévoient toutefois une progression de l'emploi salarié plus soutenue (+ 2,1 % en 2000).

Ainsi, malgré une légère accélération de l'évolution de la productivité du travail en 2000, habituelle en phase d'accélération de l'activité, l'ensemble des prévisionnistes prolongent en 2000 la tendance à l'enrichissement du contenu en emplois de la croissance française.

Selon les instituts indépendants, le taux de chômage continuerait à baisser : de 11,8 % en 1998 à 11,2 % en 1999 et 10,4 % en 2000 selon REXECODE (10,7 % en 2000 selon l'OFCE).

En 2000, le nombre de chômeurs diminuerait de 150.000 à 200.000 environ par rapport à 1999.

Prévisions de croissance pour 1999 et 2000

	Gouvernement		B.I.P.E . ^(1)		REXECODE ^(2)		O.F.C.E. ^(3)
	1999	2000	1999	2000	1999	2000	1999	2000
P.I.B. ( volume )	2,3	2,8	2,3	3,0	2,3	2,8	2,6	3,5
Nombre d'emplois salariés	1,5	1,7	1,5	1,7	1,8	2,1	1,8	2,1
Prix de la consommation ( moyenne annuelle )	0,6	1,0	0,9	1,3	0,5	1,0	0,9	1,1
Prix du PIB (moyenne annuelle)	0,6	1,2	0,9	1,4	0,4	0,8	0,5	0,7

(1) B.I.P.E. : Bureau d'Informations et de Prévisions économiques.
(2) REXECODE : Centre de Recherches pour l'Expansion de l'Economie et le Développement des Entreprises.
(3) O.F.C.E. : Observatoire Français des Conjonctures Economiques.

La prévision de croissance de la masse salariale pour 2000 est la suivante :

Salaire moyen par tête	2,3
Effectifs salariés	1,7

Source : CCSS, septembre 1999

c) L'incertitude de ces prévisions est importante

La très forte convergence des prévisions à court terme contraste avec les inquiétudes, tout aussi convergentes, sur les risques de ruptures brutales sur les marchés financiers .

Une autre incertitude est liée à la prise en compte dans les prévisions à court terme de la réduction du temps de travail. L'ensemble des instituts ont retenu un scénario de réduction du temps de travail qui ne remettait pas en cause les grands équilibres macro-économiques.

2. Le projet de loi s'appuie sur des comptes tendanciels biaisés

a) Des comptes anticipatifs et non tendanciels

L'introduction du rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 1999) conclut que les comptes établis pour l'an 2000 ont une nature toute particulière : " Ce ne sont pas à proprement parler des prévisions... Ce ne sont pas non plus exactement des comptes " tendanciels "...

M. Gabriel Mignot, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, a ainsi déclaré devant votre commission que le compte tendanciel de l'année n+1 présenté lors de la réunion de septembre de la commission des comptes de la sécurité sociale recouvrait deux notions différentes : " une évolution spontanée des comptes, mais également des anticipations quant aux mesures annoncées par le Gouvernement " ^{22 ( * )} .

Pour votre rapporteur, la définition d'un compte tendanciel est de partir des constatations de l'année n-1 et des prévisions de l'année n pour bâtir, compte tenu des hypothèses macro-économiques retenues pour la construction du projet de loi de finances et d'un environnement réglementaire inchangé, les comptes de la sécurité sociale pour l'année n+1.

Les comptes " tendanciels " 2000 de la sécurité sociale, annoncés par la Commission des comptes de la sécurité sociale le 21 septembre 1999, reposent sur un certain nombre d'hypothèses. Ces hypothèses sont de nature profondément différente :

* Les prévisions macro-économiques

La commission a retenu une croissance de l'assiette des encaissements du secteur privé (y compris " emplois jeunes ") de 4,4 % et un taux d'inflation hors tabac de 0,9 %. Ces hypothèses sont naturellement identiques à celles du projet de loi de finances.

Remettre en cause la sincérité de ces prévisions macro-économiques semble difficile. Le Parlement ne peut que " douter " de la réalisation de ces hypothèses, comme l'avait fait à juste titre, pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, la commission des Affaires sociales à propos de l'évolution prévue de l'inflation, qui s'est avérée beaucoup plus basse que prévue.

Pour l'année 2000, la convergence des analyses montre que ces prévisions sont tout à fait réalisables.

* L'application de la législation et de la réglementation en vigueur

Deux mesures sont explicitement mentionnées à ce titre :

- l'intégration de la régularisation 1999 de CSG et droits sur les alcools au profit de la CNAMTS à hauteur de 3,2 milliards de francs, conformément aux règles régissant la répartition de ces prélèvements entre les régimes d'assurance maladie. Les dispositions du code de la sécurité sociale s'appliquent ;

- la stricte application de l'indexation des pensions et prestations familiales sur les prix ; cette hypothèse ne découle pas à proprement parler de la réglementation en vigueur, pour la bonne raison qu'il en existe plus depuis le 31 décembre 1998.

La prise en compte de ces deux éléments s'inscrit bien dans la construction d'un compte " tendanciel ".

* L'anticipation de mesures annoncées, mais non encore décidées par le Parlement (domaine législatif), le Gouvernement (domaine réglementaire) ou même l'autorité judiciaire.

Quatre " anticipations ", dont l'une fort malencontreuse, ont été effectuées par la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Première anticipation , le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale a souhaité provisionner une somme de 5,5 milliards de francs, au titre des " transferts " des branches du régime général au " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale " . Or, l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, prévoyait initialement que le montant de ces contributions serait fixé " par voie de convention ".

A défaut de convention, le texte indique laconiquement, dans sa version déposée par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, que la contribution serait déterminée " à partir du surcroît de recette (...) induit par la réduction du temps de travail ". Le dossier de presse soulignait toutefois que " la voie conventionnelle " serait " privilégiée ".

Le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale a donc fait l'hypothèse que l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 était voté et que, dans la foulée, les négociations conventionnelles avaient échoué.

L'estimation du surcroît de recette qui lui " pose des problèmes délicats et ne peut être que très imprécise " l'a toutefois conduit à inscrire -" spontanément "- une " provision " représentant " une contribution du régime général de 5,5 milliards de francs en 2000 ".

Cette anticipation s'est révélé exacte du 21 septembre au 25 octobre 1999, le Gouvernement -surprise !- la reprenant à son compte, à 100 millions de francs près. Le 25 octobre, veille du débat sur le projet de loi de financement à l'Assemblée nationale, elle est devenue une " mauvaise anticipation ".

Deuxième anticipation décidée par le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, la prise en charge par la CNAF d'une partie de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, représentant un coût pour la CNAF de 2,5 milliards de francs. Cette prise en charge progressive a été annoncée dans son principe par M. Lionel Jospin lors de la Conférence de la famille. Cette opération est une pure débudgétisation pour l'Etat et une façon de " mobiliser " à son profit les excédents de la branche famille. On cherchera vainement dans le dossier de presse du projet de loi de financement de la sécurité sociale ou dans les exposés des motifs la moindre mention de ces 2,5 milliards de francs qui reste donc une hypothèse " spontanée " de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

En revanche, les dépenses relatives au FASTIF -dont M. Lionel Jospin avait également annoncé qu'elles seraient prises en charge par l'Etat- restent à la charge de la CNAF (986 millions de francs dans le compte tendanciel), aucun crédit n'ayant été inscrit à cet effet dans le projet de loi de finances.

La démarche suivie par la Commission des comptes de la sécurité sociale n'est pas logique.

La troisième anticipation du secrétaire général de la Commission des comptes est la plus explicable. Le rapport de la Commission a fait l'hypothèse -à la suite du contentieux " Baxter "- du reversement par la branche maladie à l'industrie pharmaceutique d'une partie, provisoirement estimée à 1,2 milliard de francs, de la contribution exceptionnelle de 2,5 milliards de francs acquittée en 1996.

Certes, la CJCE -saisie par question préjudicielle par le Conseil d'Etat en 1997- a considéré, le 8 juillet 1999, par l'arrêt " Baxter ", que " les articles 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) et 58 du traité CE (devenu article 48 CE) s'opposent à une réglementation d'un État membre qui, d'une part, frappe les entreprises établies dans ce dernier et y assurant l'exploitation de spécialités pharmaceutiques d'une contribution exceptionnelle sur le chiffre d'affaires hors taxes réalisé par celles-ci au titre de certaines de ces spécialités pharmaceutiques lors du dernier exercice d'imposition écoulé avant la date d'adoption de cette réglementation et, d'autre part, ne permet à ces entreprises de déduire de l'assiette de cette contribution que les dépenses engagées au cours du même exercice d'imposition et afférentes aux seules opérations de recherche réalisées dans l'état d'imposition, lorsqu'elle s'applique à des entreprises communautaires opérant dans cet État par le biais d'un établissement secondaire. "

Mais le Conseil d'Etat n'avait pas encore rendu, le 22 septembre 1999, sa décision au fond ^{23 ( * )} . La Commission des comptes de la sécurité sociale a préjugé ainsi des conclusions de la plus haute juridiction administrative française et a anticipé les effets d'une éventuelle annulation.

La quatrième anticipation est relative aux dépenses des branches maladie et accidents du travail.

L'évolution des dépenses d'assurance maladie repose sur l'hypothèse de l'inflexion. La Commission des comptes anticipe l'effet supposé des mesures gouvernementales. L'augmentation des dépenses du champ ONDAM serait de 2,5 % par rapport aux prévisions de réalisation 1999 , soit + 2,8 % pour le régime général en métropole.

Dans ce cas, il ne s'agit plus d'hypothèses tendancielles. On remarquera que deux postes de dépenses connaissent une évolution tout à fait étonnante :

- les dépenses maladie proprement dites progresseraient de 3,3 % en 2000 (après 3,5 % en 1998 et 3,5 % en 1999) ; la logique d'une prévision " tendancielle " aurait été de retenir une évolution de 3,5 % ;

- les dépenses d'invalidité temporaire , à la charge de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, progresseraient de 2,5 % en 2000 (après 6,3 % en 1999 et 5,0 % en 1998) ; la logique d'une prévision tendancielle aurait été de retenir une évolution de l'ordre de 6 %.

Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale n'explique guère par quels moyens le Gouvernement entend infléchir ces dépenses.

Le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale a retenu un ONDAM progressant de 2,4 % par rapport aux prévisions d'exécution de l'année 1999. La Direction de la sécurité sociale a considéré qu'il convenait d'opérer un " rebasage " de l'ONDAM en appliquant un taux de progression aux dépenses estimées , et non aux dépenses prévues, de l'année n-1. Le taux de progression " affiché " dès la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale est ainsi de 2,4 %.

Bien évidemment, le taux de progression de l'ONDAM " affiché " par la Commission des comptes est identique à celui retenu par le Gouvernement.

ONDAM prévu pour 1999	ONDAM 1999 (estimations)	ONDAM 2000	Progression par rapport à la prévision	Progression par rapport à l'estimation
623,6	643,0	658,3	5,56 %	2,38 %

b) Un excédent du régime général sous-estimé

Au total, la Commission des comptes chiffre l'excédent tendanciel du régime général à 6 milliards de francs.

Le solde du régime général

	2000 (chiffres " tendanciels " CCSS)
Maladie	- 3.723
AT	648
Vieillesse	6 513
Famille	2 543
Ensemble RG	5.981

Mais, sans la " provision " 35 heures et la fraction de la majoration d'allocation de rentrée scolaire mise à la charge de la branche famille cet excédent pourrait être de 14 milliards de francs.

3. Les mesures du Gouvernement sont, en conséquence, chiffrées de manière incomplète

Votre rapporteur a souhaité recalculer des objectifs de dépenses plus conformes à la définition de comptes tendanciels. Il convient de retrancher les " anticipations " de la Commission des comptes, afin de déterminer le véritable " solde tendanciel " -ou encore le " solde spontané "- des comptes de la sécurité sociale.

a) Les conséquences de la reconstruction d'objectifs de dépenses et de prévisions de recettes tendanciels

Les hypothèses macro-économiques sont les mêmes que celles du Gouvernement.

En revanche, votre rapporteur a choisi de retenir des prévisions de dépenses d'assurance maladie et d'accidents du travail légèrement plus élevées (variation sur l'objectif de dépenses de la branche maladie et sur l'objectif de dépenses de la branche accidents du travail)

Votre rapporteur a retranché les " transferts RTT ", le remboursement aux laboratoires d'une partie de la contribution versée en 1996 et la prise en charge partielle de la majoration d'allocation de rentrée scolaire.

Les objectifs " tendanciels " de dépenses par branche en 2000

(en milliards de francs)

	Objectifs de dépenses " tendanciels " 2000	Actions de correction	Objectifs recalculés CAS
Maladie - maternité - invalidité - décès	733,1	- 2,4 (transfert RTT) + 1,2 (sous-estimation dépenses maladie) - 1,2 (remboursement contribution laboratoires)	730,7
Vieillesse - veuvage	799,9	- 1,8 (transfert RTT)	798,1
Accidents du travail	54,6	- 0,4 (transfert RTT) + 0,3 (sous-estimation dépenses)	54,5
Famille	263,8	- 2,5 (MARS) - 1,0 (transfert RTT)	260,3
Total dépenses	1.851,4	- 7,8	1.843,6

Ainsi, le compte tendanciel établi par la Direction de la sécurité sociale à partir des " anticipations " du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale se traduit par 7,8 milliards de francs de dépenses supplémentaires par rapport à une évolution " spontanée ". Ce chiffre est la contraction d'une sous évaluation des dépenses (1,5 milliard de francs) et de l'inscription de 9,3 milliards de francs de dépenses nouvelles, dont 8,1 milliards de francs de charges indues.

Les véritables objectifs tendanciels de dépenses par branche pour 2000

	LFSS 1999 (1)	LFSS 1999 Prévisions sept. 1999 (2)	LFSS 2000 Objectifs recalculés CAS (3)	(3)/(1)	(3)/(2)
Maladie - maternité - invalidité - décès	697,8	709,8	730,7	4,71 %	2,94 %
Vieillesse - veuvage	781,4	779,1	798,1	2,14 %	2,44 %
Accidents du travail	53,0	53,5	54,5	2,83 %	1,87 %
Famille	257,0	258,0	260,3	1,28 %	0,89 %
Total dépenses	1.789,1	1.800,4	1.843,6	3,05 %	2,40 %

Hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire pour les prévisions de réalisation 1999.

Les objectifs tendanciels de dépenses calculés par votre commission mettent en lumière une progression très inégale des dépenses selon les branches : très modérée pour la branche famille (+ 1,28 %), contenue pour la branche vieillesse (2,14 %), explosive pour la branche maladie (+ 4,71 %).

Comparaison entre les objectifs " tendanciels " du Gouvernement
et les objectifs recalculés par la commission des Affaires sociales

	LFSS 1999 (1)	LFSS 2000 Objectifs " tendanciels " (2)	LFSS 2000 Objectifs recalculés CAS (3)	(2)/(1)	(3)/(1)
Maladie - maternité - invalidité - décès	697,8	733,1	730,7	5,06 %	4,71 %
Vieillesse - veuvage	781,4	799,9	798,1	2,37 %	2,14 %
Accidents du travail	53,0	54,6	54,5	3,02 %	2,83 %
Famille	257,0	263,8	260,3	2,64 %	1,28 %
Total dépenses	1.789,1	1.851,4	1.843,6	3,44 %	3,05 %

C'est cette progression inégale qui est masquée par l'intégration de mesures nouvelles dans les objectifs de dépenses tendanciels : car si la progression des dépenses maladie correspond à une contraction de sous-estimation de dépenses et de dépenses nouvelles, la branche famille voit son évolution " tendancielle " grossie de 3,5 milliards de charges indues, qui permettent d'afficher une progression des dépenses de 2,6 % au lieu de 1,28 %. Dès le " tendanciel " établie par la commission des comptes de la sécurité sociale, s'amorce le " siphonnage " de la branche famille.

Les prévisions tendancielles de recettes sont, en revanche, " exactes ". La forte progression des recettes (+ 70 milliards de francs) est due à la multiplication des prélèvements nouveaux complétées par la croissance. Elle permet de contenir la progression des dépenses (+ 52 milliards de francs).

Les prévisions " tendancielles " de recettes par catégorie en 2000

	(1) LFSS 1999	(2) Prév.sept 1999	(3) Tendanciel2000	Evolution (3)/(1)	Evolution (3)/(2)
Cotisations effectives	1.062,9	1.066,8	1.106,6	4,11 %	3,73 %
Cotisations fictives	194,8	195,0	201,5	3,44 %	3,33 %
Contributions publiques	63,8	62,6	62,8	-1,57 %	0,32 %
Impôts et taxes affectés	438,7	439,7	460,6	4,99 %	4,75 %
Transferts reçus	5,2	4,9	1,8	-65,38 %	-63,27 %
Revenus des capitaux	1,4	1,6	1,7	21,43 %	6,25 %
Autres ressources	32,6	33,4	34,2	4,91 %	2,40 %
Total	1.799,5	1.804,0	1.869,2	3,87 %	3,61 %

NB : hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire : 6,85 milliards de francs en 1999.

La progression attendue des recettes affectées à la sécurité sociale est de 3,87 %, contre une progression des dépenses comprise entre 3,05 et 3,44 %. L'écart entre ces deux progressions n'est plus aussi important qu'en 1998 et en 1999.

Cette " reconstruction " a des effets importants sur le solde du régime général.

b) Les conséquences de la reconstruction d'un véritable solde tendanciel sur le solde du régime général

Les comptes tendanciels du régime général revus et corrigés

(en millions de francs)

	CCSS septembre 1999	Actions de correction (dont " anticipation ")	Compte calculé par la commission des Affaires sociales
CNAMTS maladie
Recettes	630.705		630.705
Dépenses	634.428	+ 1.200 (sous estimation dépenses maladie) - 2.354 (transfert RTT) - 1.200 (contribution laboratoires)	632.074
Variation fonds de roulement	- 3.723	+ 2.354	- 1.369
CNAMTS accidents travail
Recettes	47.916		47.916
Dépenses	47.267	+ 340 (sous estimation incapacité temporaire) - 405 (transfert RTT)	47.202
Variation fonds de roulement	648	+ 65	714
CNAVTS
Recettes	416.019		416.019
Dépenses	409.505	- 1.771 (transfert RTT)	407.734
Variation fonds de roulement	6.513	+ 1.771	8.285
CNAF
Recettes	268.194		268.194
Dépenses	265.651	- 1.010 (transfert RTT) - 2.500 (ARS)	262.141
Variation fonds de roulement	2.543	+ 3.510	6.053
ENSEMBLE RG
Recettes	1.362.834		1.362.834
Dépenses	1.356.852	- 7.700	1.349.151
Variation fonds de roulement	5.982	+ 7.700	13.683

La reconstruction d'un véritable compte tendanciel montre que le régime général aurait connu, sans les mesures décidées par le Gouvernement, un excédent de 13,7 milliards de francs, et non de 6 milliards de francs.

Les soldes du régime général

(en millions de francs)

	1999	2000 (chiffres tendanciels CCSS)	2000 (chiffres tendanciels CAS)
Maladie	- 12.100	- 3.723	- 1.369
Accidents du travail	400	648	714
Vieillesse	4.400	6.513	8.285
Famille	3.300	2.543	6.053
Ensemble RG	- 4.000	5.981	13.683

La construction de comptes tendanciels " anticipatifs " rend particulièrement difficile la comparaison entre ce qui est réellement tendanciel et ce qui est corrigé par le Gouvernement.

Pour les comptes du régime général en 2000, l'annonce d'un solde tendanciel de 14 milliards de francs aurait rendu nécessaire l'affichage parallèle des mesures correctrices décidées par le Gouvernement, dont la contribution des organismes de sécurité sociale au financement des 35 heures. Le Gouvernement aurait été ainsi contraint de " chiffrer " une telle contribution, c'est-à-dire fixer son assiette, son taux et ses modalités de recouvrement, ce qu'il n'a fait ni dans le projet de loi 35 heures, ni dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Dans le cas présent, il a laissé le soin à la Commission des comptes de la sécurité sociale de se livrer à cette " basse besogne ".

Il est intéressant de noter que les deux premières lois de financement présentaient des mesures de redressement des comptes décidées par le Gouvernement. Pour 2000, la politique du Gouvernement dégrade les comptes de la sécurité sociale ^{24 ( * )} .

c) Les mesures décidées par le Gouvernement : une présentation incomplète

Le projet de loi de financement comporte un certain nombre de mesures, ayant un effet financier sur le solde du régime général.

La page 30 de l'annexe c) détaille l'impact de ces mesures.

Le " coup de pouce " de 0,3 % en faveur des pensions vieillesse et invalidité (art. 11 du projet de loi) a pour conséquence une dépense supplémentaire de 950 millions de francs à la charge de la CNAVTS, de 50 millions de francs à la charge de la CNAMTS et de 60 millions de francs à la charge de la CNAMTS/accidents du travail. Par ailleurs, 2.900 millions de francs sont " précomptés " sur l'excédent 2000 de la CNAVTS pour alimenter le fonds de réserve des retraites (art. 10 du projet de loi) ^{25 ( * )} .

Le " coup de pouce " de 0,3 % s'appliquant à la base mensuelle des allocations familiales (art. 7 du projet de loi) entraîne une dépense supplémentaire de 340 millions de francs à la charge de la CNAF. Par ailleurs, l'essentiel des dépenses supplémentaires se concentre sur la CNAF : aides au logement accordées jusqu'à 21 ans (220 millions de francs), complément familial 21 ans (330 millions de francs), augmentation du fonds d'action sociale (250 millions de francs) ^{26 ( * )} .

100 millions de francs sont prévus à la charge de la CNAMTS pour alimenter le " fonds cliniques ". Celle-ci recevrait 1.200 millions de francs en provenance des laboratoires, par l'intermédiaire de la contribution prévue à l'article 22 du projet de loi, afin " d'effacer " l'effet négatif du remboursement d'une partie de la contribution de 1996 ^{27 ( * )} .

Le " bilan " annoncé des mesures nouvelles est ainsi de 4 milliards de francs.

Mais la plupart des " véritables " mesures ont été anticipées par le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

L'effet net de l'ensemble des mesures gouvernementales, annoncées lors du projet de loi de financement ou anticipées lors de la Commission des comptes, est chiffré à 12 milliards de francs.

Par convention, la sous-estimation des dépenses d'assurance maladie et des dépenses d'accidents du travail est réintégrée. Le Gouvernement s'engage, en quelque sorte, à cet infléchissement : il s'agit de mesures décidées par le Gouvernement ^{28 ( * )} , et non anticipées par le secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale.

La prise en compte du remboursement de la contribution versée par les laboratoires en 1996 (contentieux " Baxter ") dans les dépenses de la branche maladie pose problème, aucun détail n'étant donné dans le projet de loi sur les modalités de remboursement de cette contribution.

Le régime général en 1999 : le Gouvernement dégrade les comptes

	Compte tendanciel calculé par la commission des Affaires sociales	Mesures correctrices (dont " anticipation ")	Compte LFSS 2000
CNAMTS maladie
Recettes	630.705	contribution labos : + 1.200	631.905
Dépenses	632.074	+ 2.504 (pensions : + 50 fonds cliniques : + 100 Transfert RTT : + 2.354 Infléchissement dépenses maladie : - 1.200 Remboursement labos : + 1.200)	634.578
Variation fonds de roulement	- 1.369	- 1.304	- 2.673
CNAMTS accidents du travail
Recettes	47.916		47.916
Dépenses	47.202	+ 125 (pensions : + 60 Transfert RTT : + 405 Infléchissement : - 340)	47.327
Variation fonds de roulement	714	- 125	589
CNAVTS
Recettes	416.019		416.019
Dépenses	407.734	+ 5.621 ( pensions : + 950 Transfert RTT : 1.771 Fonds de réserve : 2.900)	413.355
Variation fonds de roulement	8.285	- 5.621	2.664
CNAF
Recettes	268.194		268.194
Dépenses	262.141	+ 4.650 (MARS : + 2.500 BMAF : + 340 Aide au logt 21 ans : + 220 Cplt familial 21 ans : + 330 Fonds action sociale : + 250 Transfert RTT : + 1.010)	266.791
Variation fonds de roulement	6.053	- 4.650	1.403
ENSEMBLE RG
Recettes	1.362.834	+ 1.200	1.364.034
Dépenses	1.349.151	+ 12.900	1.362.051
Solde	13.683	- 11.700	1.983

Cette " manipulation " des comptes tendanciels se retrouve pour le compte des administrations publiques de sécurité sociale (ASSOS). Le rapport économique, social et financier chiffre ainsi l'excédent des " ASSOS " à 0,25 % du PIB en 2000.

Votre rapporteur estime que l'excédent spontané est d'environ 40 milliards de francs, alors que le Gouvernement le chiffre à 23 milliards de francs.

Excédent spontané des administrations de sécurité sociale en 2000

en millions de francs

Régime général	13.722
FSV	8.483
ARRCO	15.528
AGIRC	- 693
IRCANTEC	638
Autres régimes complémentaires	1.118
Autres régimes de salariés	-2.397
Régimes de non salariés	2.913
UNEDIC	341
Solde	39.653
PIB (en milliards de francs)	9.169.000
en % du PIB	+ 0,43 %

Mais si l'on retranche des 39 milliards les " prélèvements " prévus pour la sécurité sociale et l'UNEDIC, on retrouve effectivement un solde qui n'est pas très éloigné de celui du Gouvernement.

Tableau de passage : du solde prévisionnel des administrations de sécurité sociale au solde après mesures décidées par le Gouvernement

Solde prévisionnel de la CAS	39.653
Majoration ARS	- 2.500
Prélèvements régime général	- 5.540
Prélèvements autres régimes	- 160
Contribution UNEDIC	- 7.000
Solde après mesures	24.453
en % du PIB	+ 0,27

d) Un projet de loi qui s'avère faux

Le Gouvernement a finalement renoncé à des mesures, qui n'étaient pas chiffrées dans le dossier de presse ou à la page 30 de l'annexe c) du projet de loi de financement de la sécurité sociale, mais qui, intégrées dans le compte tendanciel, figuraient dans les objectifs de dépenses du projet de loi.

Le Gouvernement avait tout d'abord prévu des " contributions " des branches du régime général (CNAMTS-maladie, CNAMTS-accidents du travail, CNAVTS, CNAF) ainsi que de l'UNEDIC et des régimes complémentaires ARRCO et AGIRC. Ces contributions devaient être affectées au " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " .

Comme ce dispositif -en l'état inconstitutionnel- a été rejeté unanimement par les partenaires sociaux, le Gouvernement y a renoncé.

Les 5,6 milliards de francs attendus du côté du régime général ont donc été " compensés " par l'affectation de 47 % des droits 403 sur les alcools (soit une perte de recettes pour le Fonds de solidarité vieillesse).

Or, les excédents du FSV peuvent être affectés, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, au fonds de réserve pour les retraites. L'excédent attendu du FSV pour 2000 étant de 8,3 milliards de francs, le Gouvernement comptait utiliser cette " manne " pour alimenter le fonds de réserve.

En conséquence, afin de ne pas être accusé de préférer les 35 heures aux retraites, le Gouvernement a décidé, par un amendement à l'article 10 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, adopté par l'Assemblée nationale, d'affecter au fonds de réserve des retraites une fraction du prélèvement social de 2% sur les revenus du patrimoine et les produits de placements.

Ce prélèvement social était affecté à la CNAF, à la CNAVTS et à la CNAMTS. Comme le fonds de réserve pour les retraites bénéficierait désormais de 49 % de ce prélèvement social, la fraction affectée à la CNAMTS passerait de 28 % à 8 %, celle de la CNAF de 22 à 13 %, et celle la CNAVTS de 50 à 30 %.

Le prélèvement social de 2 % fait décidément l'objet de toute l'attention du Gouvernement. Votre commission, en proposant un schéma de financement alternatif de la couverture maladie universelle, s'était opposée à ce que la CNAMTS devienne bénéficiaire de ce prélèvement, l'affectation d'un même prélèvement à plusieurs branches brouillant singulièrement la compréhension des finances sociales.

L'affectation du prélèvement social de 2 %

	LFSS 1998	Loi du 27 juillet 1999 portant création de la CMU	PLFSS 2000
CNAF	50 %	22 %	13 %
CNAVTS	50 %	50 %	30 %
CNAMTS		28 %	8 %
Fonds de réserve pour les retraites			49 %
Total	100 %	100 %	100 %

Les organismes de sécurité sociale contribueront ainsi, de manière indirecte au financement des 35 heures, non pas par un prélèvement classé dans leurs " dépenses ", mais par une perte de recettes.

Les mesures correctrices ne sont donc pas celles présentées par le tableau de la page 30 de l'annexe c) . Il convient de prévoir la perte de recettes pour la CNAF, la CNAVTS et la CNAMTS et la " diminution " de dépenses du fait de " l'absence " de transfert RTT.

En outre, la discussion à l'Assemblée nationale a majoré de 400 millions de francs les dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, " gagé " par une diminution moins importante que prévue du taux de cotisations.

Les comptes du régime général après le vote du PLFSS par l'Assemblée nationale

	Compte PLFSS 2000 initial	Mesures correctrices	PLFSS 2000 après AN
CNAMTS maladie
Recettes	631.905	- 2.260 ( perte partie prélèvement social)	629.645
Dépenses	634.578	- 2.354 (absence transfert RTT)	632.224
Variation fonds de roulement	- 2.673	+ 94	- 2.579
CNAMTS accidents du travail
Recettes	47.916	+ 400 (surcroît de recettes)	48.316
Dépenses	47.327	- 5 (surcroît de dépenses + 400 Absence transfert RTT : - 405)	47.322
Variation fonds de roulement	589	+ 395	994
CNAVTS
Recettes	416.019	- 2.260 (perte partie prélèvement social)	413.759
Dépenses	413.355	Absence transfert RTT : - 1.771	411.584
Variation fonds de roulement	2.664	- 489	2.175
CNAF
Recettes	268.194	- 1.017 (perte partie prélèvement social)	267.177
Dépenses	266.791	- 1.010 (Absence transfert RTT)	265.781
Variation fonds de roulement	1.403	- 7	1.396
ENSEMBLE RG
Recettes	1.364.034	- 5.137	1.358.897
Dépenses	1.362.051	- 5.130	1.356.921
Solde	1.983	- 7	1.976

Le Gouvernement dégrade les comptes de la sécurité sociale de manière différente, opérant un " prélèvement sur recettes " au gré d'une " règle de trois ".

L'excédent du régime général pour 2000, malgré un excédent tendanciel de près de 14 milliards de francs, est en définitive loin d'être acquis.

B. LA POLITIQUE DE L'EMPLOI ET LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : UNE CONFUSION DANGEREUSE

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 est, pour une bonne part, " hors sujet ". Le " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " dont la création est proposée à l'article 2 est, en effet, la synthèse monstrueuse de deux promesses électorales : la réforme des cotisations patronales et les 35 heures.

1. Le Gouvernement a échoué dans sa volonté de réformer l'assiette des cotisations patronales

a) De la réforme du financement à la baisse des charges sociales : l'enlisement des diagnostics

" Nous modifierons progressivement l'assiette d'une partie des cotisations patronales, en les faisant reposer sur l'ensemble de la richesse produite par les entreprises et non sur le seul travail " ; la brochure " Changeons d'avenir, changeons de majorité " , diffusée à plusieurs centaines de milliers d'exemplaires par le Parti socialiste avant les élections législatives, avait l'avantage de la clarté. La réforme des cotisations patronales fait partie des thèmes du programme économique du PS depuis 1996.

Le rapport Chadelat, commandé par M. Alain Juppé, a été remis en juin 1997 à M. Lionel Jospin. Ce rapport préconisait d'instaurer soit une nouvelle assiette centrée sur la valeur ajoutée, soit une modulation des cotisations par des paramètres valeur ajoutée ^{29 ( * )} .

Le Gouvernement n'a pas souhaité amorcer la réforme des cotisations patronales lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Un rapport complémentaire a été demandé à M. Jean-François Chadelat. Mais ce nouveau report, comme ce nouveau rapport, ne signifiaient pas pour autant abandon. Un amendement, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Augustin Bonrepaux, alors rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, a permis d'inscrire dans la loi de financement (art. 6) qu'un rapport serait déposé sur le bureau des Assemblées par le Gouvernement avant le 1 ^er août 1998, " précisant les effets, notamment sur l'emploi, d'une extension de l'assiette des cotisations patronales à la valeur ajoutée " . Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, affirmait devant le Sénat le 13 novembre 1997 : " Nous souhaitons en effet -je l'ai dit à plusieurs reprises- modifier l'assiette des cotisations patronales, en espérant pouvoir, dès l'année prochaine, en faire une première étape. Il conviendra de travailler sur la notion de valeur ajoutée. "

Dans l'esprit des rédacteurs de cet amendement, il ne s'agissait pas de renoncer à la réforme de l'assiette des cotisations patronales, mais -bien au contraire- d'annoncer que cette réforme aurait lieu, grâce à une date impérative, celle de la remise d'un rapport.

Le 6 avril 1998, une lettre de mission signée par M. Lionel Jospin, Premier ministre, a confié à M. Edmond Malinvaud, dans le cadre du Conseil d'analyse économique, un nouveau rapport. Ce rapport a été rendu public le 3 août 1998 et transmis au Parlement à la même date, sous couvert de l'article 6 précité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Du rapport Chadelat au rapport Malinvaud : le glissement

La lettre de mission du Premier ministre à M. Edmond Malinvaud, datée du 6 avril 1998, change la problématique puisqu'elle met l'accent, dès son premier paragraphe, sur les " salaires les plus bas " et sur " le développement de l'emploi ".

Elle ne fait pas mention explicite du rapport Chadelat. Elle souligne que " parmi les options possibles ", une attention particulière sera accordée " aux avantages et aux inconvénients d'un élargissement de l'assiette des cotisations à la valeur ajoutée ".

Le glissement sur le fond (de la réforme du financement de la sécurité sociale à la politique de l'emploi) est accompagné d'un glissement sur la forme : la lettre de mission ne fait pas mention de l'obligation découlant de l'article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Pour M. Malinvaud, l'introduction assiette valeur ajoutée aurait pour effet une baisse du coût réel du travail et une hausse du coût réel de l'utilisation du capital. L'effet positif sur l'emploi à travers les substitutions se révélerait limité. Une modification de l'assiette des cotisations patronales serait un pari risqué.

En revanche, M. Malinvaud indiquait sa préférence pour une baisse permanente, stable et durable des charges sur les bas salaires.

Deux rapports, rendus à moins d'un an d'écart, étaient ainsi contradictoires.

b) Une promesse réitérée par la loi de financement pour 1999

Le 8 septembre 1998, le Premier ministre a chargé Mme Martine Aubry d'engager au plus vite des concertations bilatérales avec le patronat et les syndicats " dans la perspective d'une réforme des cotisations patronales ".

Le système proposé de manière tout à fait informelle aux partenaires sociaux ^{30 ( * )} semble avoir été le suivant :

- allégement des charges sur les salaires (jusqu'à 16.000 francs) ;

- surcotisation sur les salaires supérieurs à 20.000 francs.

Cette surcotisation n'étant pas suffisante pour financer la réduction des charges, il était proposé la création d'une cotisation sur la valeur ajoutée à un taux de 0,5 %.

Ces concertations n'ont pas abouti. De plus, le ministre de l'économie et des finances a " doublé " son collègue de l'emploi et de la solidarité dans sa volonté d'alléger les charges sur les entreprises, puisqu'une des mesures du projet de loi de finances pour 1999 concerne la réforme de la taxe professionnelle.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 s'est contentée d'un engagement, retracé au rapport annexé : " Le Gouvernement souhaite engager une telle réforme (...) La concertation avec les organisations d'employeurs et de salariés sera poursuivie en vue de fixer les orientations et les modalités précises avec l'objectif d'aboutir à un projet de loi au premier semestre 1999 " .

" Le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales ", dont la création est proposée à l'article 2 du projet de loi de financement pour 2000 est-il la concrétisation tant attendue d'une réforme de l'assiette des cotisations patronales ?

2. Le " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " est la synthèse monstrueuse de deux promesses électorales

La réforme proposée par le Gouvernement correspond, en fait, à la nécessité de " financer " les 35 heures, par la juxtaposition d'un mécanisme d'allégement de charges supplémentaires et de prélèvements nouveaux sur les entreprises.

En aucun cas, il ne s'agit d'une réforme de " l'assiette des cotisations patronales " . Le calcul des cotisations patronales n'est pas affecté par la prise en compte d'un élément " valeur ajoutée ", d'un élément " bénéfices " ou d'un élément " pollution ". Le Gouvernement ajoute aux cotisations sociales quatre prélèvements nouveaux (tabacs, alcools, contribution sociale sur les bénéfices, taxe générale sur les activités polluantes).

En effet, le fonds de financement ne permet pas de sous affecter des recettes à des dépenses. Il regroupe une série de dépenses (ristourne sur les bas salaires existante, extension de cette ristourne, allégements 35 heures) et une série de recettes (tabacs, alcools, contribution sociale sur les bénéfices, taxe générale sur les activités polluantes, contribution budgétaire) toutes fongibles.

Toute recette peut financer toute dépense.

La contribution de l'Etat prend la forme d'une dotation budgétaire, qui devra être inscrite chaque année, selon le principe de l'annualité budgétaire, en loi de finances.

Pour 2000, le Gouvernement a inscrit 4,3 milliards de francs en loi de finances, dotation sur laquelle devra se prononcer le Parlement. Rien ne peut assurer le maintien de cette contribution pour les années suivantes.

Faudra-t-il alors accroître les prélèvements sur les entreprises ?

a) La confusion entre la réforme des cotisations patronales et le financement des 35 heures par la création d'un " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales "

Le financement des allégements de charges et des aides pérennes aurait dû, à législation inchangée, prendre la forme d'une dotation budgétaire. Le Gouvernement a préféré opérer une débudgétisation, en créant un " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale " ^{31 ( * )} , défini par l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 auquel se référait l'article 11 (paragraphe XVI) du projet de loi sur la réduction négociée du temps de travail, voté sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture, mais supprimé au Sénat à l'initiative conjointe de M. Louis Souvet, rapporteur au nom de la commission des Affaires sociales, ... et du Gouvernement.

(1) Le mécanisme de financement du fonds : une usine à gaz

Ce fonds est alimenté par des recettes d'origines très diverses. Il bénéficie, dans la version du projet adoptée par l'Assemblée nationale, d'une fiscalité affectée (pas moins de quatre prélèvements : droits sur les tabacs, contribution sociale sur les bénéfices, taxe générale sur les activités polluantes, droits sur les alcools) et d'une contribution de l'Etat.

Selon la présentation retenue par le Gouvernement, pour " financer " la ristourne sur les bas salaires actuelle, 85,5 % des droits sur les tabacs seraient affectés au fonds de financement dans la limite de 39,5 milliards de francs. On observera que les crédits budgétaires étaient de 42,7 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1999, contre 39,5 milliards de francs de tabac pour 2000, soit une différence de 3,2 milliards de francs.

L'extension de la ristourne Juppé serait " financée " par le conglomérat improbable de la taxe générale sur les activités polluantes (3,2 milliards de francs) et de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (4,3 milliards de francs).

La contribution prévue dans les comptes tendanciels du régime général n'ayant plus lieu d'être, le Gouvernement a choisi d'affecter une fraction des " droits 403 " (droits de consommation sur les alcools) au " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales ".

Cette fraction correspond à 47 % des " droits 403 ", répartis depuis la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle entre le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) (55 %), la CNAMTS (5 %) et les régimes d'assurance maladie (40 %).

Ces droits transférés intégralement au FSV par la loi du 22 juillet 1993 connaissent également une affectation à géométrie variable :

L'affectation des " droits 403 " sur les alcools

	Loi du 22 juillet 1993	LFSS 1997	Loi du 27 juillet 1999 portant création de la CMU	PLFSS 2000
FSV	100 %	60 %	55 %	8 %
Régimes d'assurance maladie		40 %	40 %
CNAMTS			5 %	45 %
Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales				47 %
Total	100 %	100 %	100 %	100 %

Le solde comptable 2000 du FSV devait atteindre 8,5 milliards de francs. Il était prévu d'affecter une partie de ces excédents au fonds de réserve pour les retraites. L'excédent sera désormais de moins 3 milliards de francs.

En privilégiant le financement des allégements des charges et la réduction du temps de travail au financement futur des retraites, le Gouvernement contredit lui-même sa priorité de " sauvegarder les régimes de retraite par répartition " par l'intermédiaire du fonds de réserve.

Le financement du " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " en 2000 n'est pas complètement bouclé :

Nouveau plan de financement du fonds de financement
de la réforme des cotisations patronales en 2000

(au 29 octobre 1999)

Recettes	Montant	Dépenses	Montant
FISCALITE AFFECTEE		BAISSE CHARGES SOCIALES
Droits sur les tabacs	39.500	Ristourne Juppé actuelle	39.500
Taxe générale sur les activités polluantes	3.250	Extension de la ristourne Juppé	7.500
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	4.250
Droits sur les alcools	5.600
I- Total fiscalité affectée	52.600	I- Total baisse charges sociales	47.000
CONCOURS DES FINANCES PUBLIQUES		FINANCEMENT DIRECT DES 35 HEURES
Etat	4.300	Aides 35 heures loi 13 juin 1998 (incitatives)	11.500
		Aides 35 heures 2ème loi RTT (aide structurelle)	6.000
II- Total concours finances publiques	4.300	II- Total financement direct des 35 heures	17.500
TOTAL RECETTES I+II	56.900	TOTAL DEPENSES I+II	64.500
Taxe heures supplémentaires	6.000/9.000

Sources : PLF 2000, rapport économique, social et financier du PLF 2000, PLFSS 2000.

A terme, le FSV perdrait la totalité des " droits 403 ", ce qui représenterait une perte de 12 milliards de francs.

Son financement est ainsi menacé. Faudra-t-il augmenter, dans quelques années, le taux de CSG qui lui est affecté (1,3 %) afin de faire face à un déficit né du financement des trente-cinq heures ?

Pour 2000, le financement des 35 heures n'est pas assuré à hauteur de 8 milliards de francs. A terme, le plan de financement montre un " trou " d'une vingtaine de milliards de francs.

La taxation des heures supplémentaires est prévue à l'article 2 du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail (nouvel article L. 212-5 du code du travail). Elle est due par les entreprises dont la durée collective du travail n'est pas fixée à 35 heures, sur les seules quatre heures supplémentaires comprises entre 35 et 39 heures. Cette contribution de 10 % est assise sur le salaire et l'ensemble des éléments complémentaires de rémunération versés en contrepartie directe du travail fourni (assiette des cotisations sociales). Elle est recouvrée par les URSSAF selon les règles et garanties définies pour la contribution sociale généralisée sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement.

Les URSSAF se voient reconnaître, là encore, une charge supplémentaire. Les modalités de calcul de cette taxe sont, en effet, loin d'être évidentes.

Son rendement fait l'objet d'estimations bien différentes :

La taxation des heures supplémentaires : des évaluations différentes

Source	Evaluation
Etude d'impact	9.000
Rapport n°1826 (XI ^ème législature) Assemblée nationale, p. 232	5.400
Rapport économique, social et financier du PLF 2000, p. 246	6.000
Martine Aubry (JO débats AN, p. 7033)	7.500

En effet, elle dépend d'un autre facteur ; l'entreprise peut y échapper lorsque le paiement d'une heure et de sa bonification est remplacé par 125 % de repos compensateur.

Cette contribution serait affectée au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales non pas " en trésorerie " comme l'indiquait la version initiale de l'article 2 du projet de loi, mais de manière " comptable ".

Le financement annuel du fonds " à terme " est encore moins défini, le concept " à terme " étant lui-même vague ^{32 ( * )} . L'exposé des motifs de l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale indique que " les dépenses seraient de l'ordre de 100 à 110 milliards de francs par an " . Le coût proprement dit des 35 heures atteindrait alors 40 milliards de francs, l'extension de la " ristourne Juppé " 25 milliards de francs.

Le nouveau plan de financement " à terme "

(au 26 octobre 1999)

Recettes	Montant	Dépenses	Montant
FISCALITE AFFECTEE		BAISSE CHARGES SOCIALES
Droits sur les tabacs	40.000	Ristourne Juppé actuelle	40.000
Taxe générale sur les activités polluantes	12.500	Extension de la ristourne Juppé	25.000
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	12.500
Droit sur les alcools	12.500
Total fiscalité affectée (I)	77.500	Total baisse charges sociales (I)	65.000
CONCOURS DES FINANCES PUBLIQUES		FINANCEMENT DIRECT DES 35 HEURES
Etat	7.200	Aides 35 heures	40.000
Total concours finances publiques (II)	7.200	Total financement direct des 35 heures (II)	40.000
TOTAL RECETTES (I+II)	84.700	TOTAL DEPENSES (I+II)	105.000
Taxe heures supplémentaires	?

Source : déclarations de Mme Martine Aubry à l'Assemblée nationale + Livre blanc TGAP.

Ce financement " à terme " est construit sur l'hypothèse d'une " ristourne Juppé " restant au niveau d'environ 40 milliards de francs, ce qui repose sur une hypothèse d'une stabilité des emplois.

L'hypothèse d'un rendement stable des droits sur les tabacs est tout à fait recevable ; en revanche, l'hypothèse d'une ristourne bas salaires " égale " semble bien pessimiste. Il est à espérer que l'emploi progressera plus rapidement en France que la consommation de tabac.

L'ensemble constitué par la taxe générale sur les activités polluantes et la contribution sociale sur les bénéfices de sociétés représenterait 25 milliards de francs.

b) Les sources d'alimentation du fonds : les prélèvements inacceptables

(1) L'assiette des cotisations patronales doit-elle s'élargir à l'alcool et aux tabacs ?

Votre commission est favorable à ce que l'on procède, de manière progressive, à l'affectation des droits sur les tabacs à l'assurance maladie. Dans son esprit, et elle note que le rapport de M. Alfred Recours, remis très récemment à M. le Premier ministre, plaide dans le même sens, il s'agit de compenser l'assurance maladie des dépenses occasionnées par la consommation de tabac.

Votre rapporteur précisait en juin 1999 ^{33 ( * )} : " Il est clair que pour l'assurance maladie cette recette compense le coût du tabagisme et qu'au nom des impératifs de santé publique, il serait souhaitable que disparaissent à la fois la dépense et la recette ; a contrario les droits sur les tabacs perçus au profit du budget de l'Etat constituent un " impératif de finances publiques " "

L'affectation des droits sur les tabacs à un fonds de financement mélangeant allégements de charge et aides pérennes au passage aux 35 heures ne répond en rien à un impératif de santé publique.

(2) Les prélèvements sur les entreprises proposés par le projet de loi sont inacceptables

La contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, dont l'affectation au fonds de financement est proposée à l'article 3 du projet de loi du financement de la sécurité sociale, est, en fait, une majoration déguisée de l'impôt sur les sociétés. Elle est égale à 3,3 % de l'impôt sur les sociétés calculé sur les résultats imposables au taux de 33,3 % et 19 %.

La logique d'une affectation à la sécurité sociale d'une partie de l'impôt sur les sociétés révolutionne pour le moins la conception du financement de la sécurité sociale. Cette affectation est contraire aux objectifs de simplification et de lisibilité des finances sociales.

Rapportant 4,3 milliards de francs en 2000, son montant est estimé " à terme " à 12,5 milliards de francs. Il suffira au Gouvernement de proposer un relèvement du taux de cette contribution s'il ne parvient pas à financer la réduction du temps de travail et les nouveaux allégements de charges.

C'est d'ailleurs la conclusion de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, qui, sentant le " danger " venir d'un dérapage budgétaire ^{34 ( * )} , avait adopté un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyant de relever le taux de cette taxe en cas de surcroît des dépenses par rapport aux recettes.

L'affectation de la taxe générale sur les activités polluantes au fonds de financement doit faire l'objet des mêmes critiques.

Une fiscalité écologique est censée, au nom du principe " pollueur-payeur " réparer les dégradations apportées à l'environnement ; financer les allégements de charges sociales est, en revanche, tout à fait arbitraire. La TGAP, créée par la loi de finances pour 1999 à partir de cinq taxes préexistantes affectées à l'ADEME, voit, par l'article 4 du projet de loi de financement, son assiette élargie. Elle rapporterait 3,2 milliards de francs en 2000 et 12,5 milliards de francs " à terme ". Là aussi, en cas de dérapage du financement du fonds, en cas d'impossibilité pour l'Etat de prendre en charge le coût des mesures décidées par le Gouvernement, il suffira d'étendre à l'infini l'assiette de la TGAP et de relever chaque année les quotités pour assurer un meilleur financement.

La présentation effectuée par le Gouvernement d'une baisse des charges pour les entreprises est tout à fait fallacieuse :

Impact sur les entreprises en 2000 des mesures prises dans le cadre de la RTT

Aides forfaitaires par salarié	- 17,5
Extension de la ristourne	- 7,5
Création de la CSB	+ 4,3
Augmentation de la TGAP	+ 1,1
Taxes sur les heures supplémentaires	+ 7,5
Solde	- 12,1

Source : rapport économique, social et financier du projet de loi de finances 2000, p. 246 + déclarations de Mme Martine Aubry.

Elle ne prend pas en compte, en effet, le fait que les aides forfaitaires et l'extension de la ristourne sont nécessaires pour " compenser " le coût des 35 heures pour les entreprises. S'agissant d'un dispositif obligatoire, les aides incitatives auraient dû disparaître. L'extension de la ristourne Juppé et les aides forfaitaires correspondent au chiffrage implicite par le Gouvernement du surcoût pour les entreprises des 35 heures : 25 milliards de francs en 2000, puis 65 milliards de francs par an.

L'accroissement de la charge globale sur les entreprises en 2000 est bien davantage de l'ordre de 10 milliards de francs. Cette estimation repose sur l'hypothèse que le passage aux 35 heures s'avère neutre pour les entreprises, l'extension de la ristourne Juppé, la modération salariale et l'évolution de la productivité du travail annulant la hausse du coût salarial horaire de 11,4 %.

L'institut REXECODE dément cette " annulation " : les mesures d'accompagnement ne représenteraient qu'une faible part, de l'ordre de 20 à 30 %, du surcoût salarial.

c) Un fonds de financement contraire dans sa version initiale à la loi organique du 22 juillet 1996

Dans la version du texte déposé à l'Assemblée nationale, les recettes du " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " n'apparaissent ni en loi de finances ^{35 ( * )} , ni clairement en loi de financement. En effet, le Gouvernement avait choisi de maintenir la " doctrine " existante, consistant à faire apparaître dans les " cotisations effectives "... des cotisations qui n'ont jamais été effectives, mais qui sont remboursées ex post par l'Etat aux organismes de sécurité sociale.

Or, l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose dans son paragraphe I-2° que " la loi de financement prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement " . L'expression " d'organismes créés pour concourir à leur financement " avait été choisie par le législateur organique pour inclure le Fonds de solidarité vieillesse, dont les recettes apparaissent dans les catégories de recettes de la loi de financement, mais également des organismes de même nature, au cas où ils seraient créés.

Les différents prélèvements nouveaux affectés (taxe générale sur les activités polluantes, contribution sociale sur les bénéfices des sociétés) n'apparaissaient pas dans la ligne " Impôts et taxes " des prévisions de recettes par catégorie.

Cette absence d'inscription n'était pas sincère du point de vue comptable.

Comme l'a noté M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances, le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales et le fonds de solidarité vieillesse sont " des établissements publics administratifs, assis sur des ressources fiscales (...) et visant notamment à prendre en charge des cotisations sociales (exclusivement pour le fonds de financement, partiellement pour le FSV) " ^{36 ( * )} .

Le projet initial du Gouvernement ne respectait pas la loi organique du 22 juillet 1996.

C. LE PROJET DE LOI A FAIT LES FRAIS A L'ASSEMBLÉE NATIONALE DU " BRICOLAGE " FINANCIER DES 35 HEURES

1. Le Gouvernement a apparemment reculé sur la contribution demandée aux organismes de sécurité sociale pour financer les 35 heures

a) La théorie contestable des " retours " pour les finances publiques

Le Gouvernement avait tenu à annoncer, dès l'exposé des motifs du projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail et l'étude d'impact jointe au projet, que la règle de compensation intégrale prévue par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ^{37 ( * )} ne serait pas respectée : " Afin de tenir compte des rentrées de cotisations que l'aide à la réduction du temps de travail induira pour les régimes de sécurité sociale ^{38 ( * )} , cette aide donnera lieu, à compter du 1 ^er janvier 1999, à un remboursement partiel de la part de l'Etat aux régimes concernés. Cette disposition figurera dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, après concertation avec les partenaires sociaux sur le taux de cette compensation. " ^{39 ( * )}

Cette démarche n'avait toutefois pas convaincu les caisses de sécurité sociale qui ont en conséquence émis un avis négatif sur le projet de loi le 2 décembre 1997 pour la CNAF et le 3 décembre 1997 pour la CNAMTS.

Comme l'expliquait M. Louis Souvet lors de l'examen du projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail ^{40 ( * )} , la démarche du Gouvernement n'était pas convaincante pour trois raisons :

" Elle remet en cause tout d'abord un principe nécessaire à une gestion saine et responsable de la sécurité sociale dans la perspective nécessaire d'un retour à l'équilibre de ses comptes. Dès lors que toute exonération de cotisations décidée par l'Etat -du moins faut-il l'espérer- a un objectif d'intérêt général, le principe de " solidarité " évoqué par le Gouvernement pourra toujours justifier la non-application du principe de la compensation intégrale.

" En second lieu, la comptabilité " administrative " des emplois créés ne prendra en compte ni les effets d'aubaine, ni les emplois détruits. Elle ne prendra pas davantage en compte l'effet sur les ressources de la sécurité sociale d'une moindre progression de la masse salariale imputable à la " modération " des rémunérations qui, selon les experts, est l'une des conditions des créations d'emplois. Seules seront prises en compte ces créations d'emplois et non l'effort demandé aux salariés en place qui se traduira pourtant par un tassement des cotisations.

" La clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, que votre commission appelait de ses voeux lors de l'examen de la loi de financement pour 1998, n'en sortira pas à l'évidence renforcée.

" Comment, dans ces conditions, exiger des gestionnaires des caisses, de leurs personnels, des assurés et des professionnels, l'effort de rigueur indispensable au redressement financier de la sécurité sociale ? "

Votre rapporteur ajoutait lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 : " Ce principe inédit depuis la loi de 1994 d'une neutralité scrupuleuse de la compensation, grâce à un calcul méticuleux des " retours " attendus par la sécurité sociale, gagnerait en crédibilité s'il appliquait à l'ensemble des exonérations de charges, et donc aux dispositifs antérieurs à la loi de 1994, qui restent non compensés et dont le coût est évalué à 17 milliards de francs. "

Dans les débats parlementaires du printemps 1998, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, assurait pouvoir " compter " un par un les emplois créés, afin de déterminer les " retours ".

Dans le cadre du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail, Mme Martine Aubry se réfère désormais au seul " retour "... de la croissance ^{41 ( * )} .

Les " retours " pour les finances publiques étaient présentés ainsi par le Gouvernement en juin 1999 :

Extrait du rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999, p. 47-48.

" Les régimes sociaux sont les principaux bénéficiaires des recettes financières suscitées par la réduction du temps de travail

Les " retours directs " pour les finances publiques de la réduction du temps de travail, peuvent être classés en trois catégories : les cotisations supplémentaires, les gains d'indemnisation de personnes initialement sans emploi, enfin les recettes d'origine fiscale.

1. Les cotisations sociales supplémentaires

La réduction du temps de travail entraîne des cotisations sociales supplémentaires, patronales et salariales, qui bénéficient aux différents régimes sociaux au prorata des taux de cotisations correspondants.

Les recettes attendues à ce titre devraient représenter un montant de l'ordre de la moitié des retours en direction des finances publiques.

2. Les gains d'indemnisation de personnes initialement sans emploi

La réduction du temps de travail permet d'insérer dans l'emploi des personnes initialement au chômage et susceptibles de bénéficier d'une indemnisation. Ce montant peut être approché par le montant d'indemnisation du chômage : environ la moitié des chômeurs est indemnisée, dont les trois quarts au titre de l'allocation unique dégressive (AUD) et le reste au titre de l'allocation de solidarité spécifique (ASS).

Le gain moyen d'indemnisation associé au retour à l'emploi de chômeurs pourrait en fait être supérieur à l'indemnisation moyenne du chômage notamment parce que les personnes qui ont davantage de chance d'être employées peuvent avoir un profil les conduisant à recevoir un niveau d'indemnisation moyen plus élevé.

Les recettes attendues à ce titre devraient représenter une part significative des retours pour les finances publiques.

3. Les recettes d'origine fiscale

La déformation des revenus a des effets en termes de fiscalité, qui concernent essentiellement l'impôt sur le revenu (IR) et la TVA. Le surcroît d'IR et de TVA serait directement lié à l'accroissement de la masse salariale consécutive à la réduction du temps de travail. Ces recettes, montant progressivement en charge au cours des prochaines années, devraient représenter moins d'un cinquième du total des retours attendus sur les finances publiques.

Ainsi le régime d'assurance chômage, qui perçoit davantage de cotisations grâce à la progression de la masse salariale et qui verse moins d'indemnisation chômage, compte tenu de l'amélioration de l'emploi, saurait être un des bénéficiaires importants de la réduction du temps de travail. "

D'après les informations allusives du rapport, la clef de répartition de ces " retours pour les finances publiques " était la suivante :

Clef de répartition des " retours " pour les finances publiques

UNEDIC	50 %
Sécurité sociale	32 %
Etat	18 %

Seule la lecture parallèle de l'article 11 paragraphe XVI du projet de loi adopté en première lecture par l'Assemblée nationale et de l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale déposé à l'Assemblée nationale permettait de comprendre les modalités de ces contributions des organismes sociaux. Par l'intermédiaire du fonds, les régimes sociaux auraient été, dans une première étape, intégralement remboursés des exonérations de charge, puis se seraient acquittés, dans une deuxième étape, de leur " contribution ". Les règles servant à calculer le montant et l'évolution de ces contributions auraient été définies par voie de convention entre l'Etat et chacun des organismes concernés, ou à défaut de la conclusion de telles conventions avant le 31 janvier 2000, par décret en Conseil d'Etat.

Une fois pris le décret en Conseil d'Etat, des arrêtés conjoints des ministres chargés de la sécurité sociale, de l'emploi et du budget auraient fixé le montant prévisionnel des contributions dues au cours de l'exercice -ce montant pouvant, le cas échéant, être révisé en cours d'année- et le montant des régularisations dues au titre de l'exercice.

b) L'abandon des contributions des organismes sociaux

Aucune concertation n'a eu lieu, pendant toute l'année 1998, entre l'Etat et les partenaires sociaux. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'a pas comporté la disposition annoncée, sans que le Gouvernement n'ait changé sa philosophie du " recyclage " d'un iota ^{42 ( * )} .

Les régimes sociaux et les partenaires sociaux ont réaffirmé en juillet et en septembre 1999 leur opposition à cette contribution, en votant négativement, tant lors de l'examen pour avis du projet de loi portant réduction négociée du temps de travail que du projet de loi de financement de la sécurité sociale. La presse s'est fait largement l'écho de l'émoi des partenaires sociaux, la CFDT précisant dans un communiqué que ce prélèvement n'était pas " négociable ", le MEDEF annonçant sa décision de quitter les organismes paritaires dans le cas d'une " ponction " des régimes de sécurité sociale et d'assurance chômage.

Le Gouvernement a pris le risque de mettre fin au paritarisme dans les régimes sociaux, ce qui serait extrêmement grave.

Le paritarisme fait pourtant partie des principes fondamentaux de notre protection sociale.

L'histoire du paritarisme

Dès l'entre-deux-guerres, la France a fait le choix d'une protection sociale distincte de l'Etat et de ses circuits de financement. Dans la loi du 30 avril 1930, les assurés choisissent librement leur organisme d'affiliation parmi les nombreuses caisses mutualistes, familiales, professionnelles, syndicales ou même religieuses. Chaque département doit comporter une caisse départementale. Ces caisses départementales sont gérées par des conseils d'administration où les salariés et le patronat occupent chacun la moitié des sièges.

Le plan français de sécurité sociale, construit sur les idéaux de la résistance et concrétisé par l'ordonnance du 4 octobre 1945, institue un " régime général ", financé par les cotisations des employeurs et des salariés. L'Etat ne verse aucune subvention, à la différence de régimes sociaux de grands pays étrangers. Les organismes disposent d'une autonomie de gestion, en vertu du principe de démocratie sociale.

Une longue tradition mutualiste et l'hostilité des syndicats à l'étatisation ont abouti à ce que les caisses soient des organismes de droit privé. Les caisses sont gérées par des conseils d'administration où les syndicats de salariés obtiennent 75 % des sièges contre 25 % pour les organisations d'employeurs (sauf pour les caisses d'allocations familiales, qui devaient à l'origine se fondre dans les caisses primaires, et qui sont gérées de manière strictement paritaire).

En contrepartie de cette autonomie, l'Etat exerce une tutelle sur la sécurité sociale que légitime sa mission de service public.

Les outils de la tutelle se renforcent par le décret du 12 mai 1960. Les ordonnances du 21 août 1967, dites " ordonnances Jeanneney ", vont consacrer le paritarisme (moitié salariés/moitié employeurs) et l'abandon des élections pour les administrateurs salariés. Ces derniers sont désignés par les syndicats d'appartenance.

La loi du 17 décembre 1982 va revenir en arrière, en accordant une place prépondérante aux salariés, mais en revenant au système des élections. Les dernières élections des élus des caisses de sécurité sociale du régime général ont eu lieu ainsi en octobre 1983.

Au surplus, ces contributions présentaient le caractère d'impositions. Le législateur est seul compétent pour fixer les règles concernant " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " , selon l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958.

Le projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail ne fixait aucune de ces règles, pas plus que le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

En cas d'échec -prévisible- des conventions, un décret en Conseil d'Etat, suivi d'arrêtés ministériels, pris selon l'imagination de leurs auteurs, aurait constitué le seul régime juridique de ces contributions.

Inébranlable dans son raisonnement, et fort d'une " règle de trois ", le Gouvernement ne s'apprêtait-il pas à violer la Constitution, en opérant des " prélèvements de droit divin " ^{43 ( * )} sur les régimes sociaux ?

Mais devant la pression des partenaires sociaux, le Gouvernement a renoncé.

Après une négociation engagée en catastrophe le 20 octobre 1999, le ministère de l'emploi et de la solidarité, annonçait le 25 octobre, en fin d'après-midi, que le Gouvernement renonçait désormais aux prélèvements sur les organismes sociaux, soit moins de 24 heures avant la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

2. La contribution des organismes de sécurité sociale devient indirecte

Les branches du régime général de la sécurité sociale devraient logiquement " récupérer " les 5,5 milliards de francs " provisionnés " par le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Mais le Gouvernement a décidé de diminuer les recettes du régime général... à hauteur de 5,5 milliards de francs, afin de les affecter au " fonds de réserve " des retraites.

La " neutralité " de l'opération n'est pas identique pour toutes les branches du régime général : la branche vieillesse du régime général, " taxée " de 1,8 milliard de francs sous le régime de la contribution initiale, perd 490 millions de francs supplémentaires.

La branche " gagnante " est celle des accidents du travail, le Gouvernement n'ayant pas encore imaginé de la rendre destinataire d'une partie du prélèvement social de 2 %.

Des prélèvements 35 heures aux pertes de recettes affectées au fonds de réserve

	Prélèvement 35 heures	Recettes 2 % prévues	Recettes 2 % corrigées	Pertes de recettes	" Neutralité " opération
CNAMTS	2.354	3.164	904	2.260	+ 94
Accidents du travail	405	0	0	0	+ 405
CNAV	1.771	5.650	3.390	2.260	- 489
CNAF	1.010	2.486	1.469	1.017	- 7
	5.540	11.300	11.300	5.537	+ 3

3. Les prévisions de recettes par catégorie et les objectifs de dépenses par branche ont été modifiés

Le Gouvernement, en coordination, a modifié les objectifs de dépense par branche, en prenant en compte, de manière partielle, l'absence de contribution des organismes sociaux au financement des 35 heures.

Les objectifs de dépenses par branche adoptés par l'Assemblée nationale

	LFSS 1999 (1)	Objectifs de dépenses PLFSS initial (2)	Objectifs de dépenses PLFSS modifié (3)	Evolution (2)/(1)	Evolution (3)/(1)
Maladie - maternité - invalidité - décès	697,8	733,3	731,0	5,09 %	4,76 %
Vieillesse - veuvage	781,4	803,3	801,7	2,80 %	2,60 %
Accidents du travail	53,0	54,7	54,7	3,21 %	3,21 %
Famille	257,0	265,0	264,0	3,11 %	2,72 %
Total dépenses	1.789,1	1.856,3	1.851,4	3,76 %	3,48 %

L'objectif de dépenses de la branche accidents du travail ne varie pas, alors que la contribution 35 heures était de 400 millions de francs. Les amendements adoptés à l'Assemblée nationale ont été chiffrés à un montant équivalent.

Les prévisions de recettes par catégorie n'ont pas été modifiées par les 35 heures, le fonds de réserve faisant partie des " organismes concourant au financement des régimes de base " , par son inclusion au sein du Fonds de solidarité vieillesse.

En revanche, un certain nombre d'amendements ayant majoré ou diminué les recettes de la sécurité sociale ont été pris en compte.

Enfin, le Gouvernement a reconnu que le " Fonds de financement de la réforme des cotisations sociales " était bien un organisme concourant au financement de la protection sociale et a majoré la ligne " impôts et taxes " au détriment de la ligne " cotisations affectées " .

Les prévisions de recettes par catégorie en 2000 adoptées
par l'Assemblée nationale

	(1) LFSS 1999	(2) PLFSS 2000 initial	(3) PLFSS 2000 modifié	Evolution (2)/(1)	Evolution (3)/(1)
Cotisations effectives	1.062,9	1.106,6	1.043,0	4,11 %	- 1,87 %
Cotisations fictives	194,8	201,5	201,5	3,44 %	3,44 %
Contributions publiques	63,8	62,8	67,1	- 1,57 %	5,17 %
Impôts et taxes affectés	438,7	461,8	515,6	5,27 %	17,53 %
Transferts reçus	5,2	4,7	4,7	- 9,62 %	- 9,62 %
Revenus des capitaux	1,4	1,7	1,7	21,43 %	21,43 %
Autres ressources	32,6	34,1	34,1	4,60 %	4,60 %
Total	1.799,5	1.873,2	1.867,7	4,10 %	3,79 %

L'écart entre la progression des recettes (3,79 %) et la progression des dépenses (3,48 %) tombe à 0,31 point.

La part de la ligne " Impôts et taxes affectés " continue ainsi à prendre de l'importance dans le financement de la protection sociale : 27,6 % des recettes au lieu de 24,3 % des recettes en loi de financement 1999.

Structure du financement de la sécurité sociale

	LFSS 1999		PLFSS 2000 modifié
Cotisations effectives	1.062,9	59,07 %	1.043,0	55,84 %
Cotisations fictives	194,8	10,83 %	201,5	10,79 %
Contributions publiques	63,8	3,55 %	67,1	3,59 %
Impôts et taxes affectés	438,7	24,38 %	515,6	27,61 %
Transferts reçus	5,2	0,29 %	4,7	0,25 %
Revenus des capitaux	1,4	0,08 %	1,7	0,09 %
Autres ressources	32,6	1,81 %	34,1	1,83 %
Total	1.799,5	100,00 %	1.867,7	100,00 %

D. LES DÉCISIONS CONCERNANT L'AVENIR DU FINANCEMENT DE NOTRE PROTECTION SOCIALE SONT UNE NOUVELLE FOIS REPORTÉES

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, le bricolage du Gouvernement ayant eu pour effet de masquer cette réalité, montre une vision désespérément creuse des grands enjeux de la protection sociale.

Ce projet ne comporte aucune mesure d'importance sur les trois domaines majeurs de notre sécurité sociale.

La réforme des retraites est le premier de ces grands enjeux.

1. La réforme des retraites : le diagnostic sans lendemain

Le Gouvernement attendait du rapport Charpin un " grand débat ", un " diagnostic partagé ". Il n'en a rien été. Certains partenaires sociaux ont contesté les hypothèses mêmes du rapport (taux de croissance, notamment).

Votre rapporteur vous renvoie à l'analyse de notre excellent collègue M. Alain Vasselle dans son rapport d'information ^{44 ( * )} : " Réforme des retraites : peut-on encore attendre ? ".

L'échec du diagnostic partagé a amené le Gouvernement à entamer une nouvelle série de rencontres avec les partenaires sociaux, commencées fin juillet et achevées le 2 septembre 1999, sans que l'on puisse clairement déterminer les avancées induites par cette phase de " dialogue ".

a) Le Gouvernement parie sur la croissance pour reculer une nouvelle fois les échéances

M. Lionel Jospin, Premier ministre, a précisé en septembre dernier que le Gouvernement était toujours en phase de dialogue :

" Nous avons décidé qu'à l'issue des consultations, nous allions au début de l'année prochaine faire nos propositions et que nous les mettrions en oeuvre avec les partenaires par une méthode de concertation. Nous nous en tiendrons à cette méthode. C'est la bonne pour faire passer les obstacles que les précédents gouvernements n'avaient pas su franchir " ^{45 ( * )} .

Devant les parlementaires socialistes, le Premier ministre n'a pas -sur ce point- changé de discours :

" Notre calendrier est clair. La phase de diagnostic a eu lieu. Nous sommes aujourd'hui dans la phase de concertation.

" Au début de l'année 2000, comme je l'ai annoncé, je préciserai les orientations générales du Gouvernement. Nos propositions sur la retraite s'inscrivent dans une vision plus large : celle de la place et des problèmes des personnes âgées dans notre société. Nous serons en particulier très attentifs à leur insertion dans la vie sociale et à leur accompagnement lorsqu'elles sont en situation de dépendance. "

Le sous-entendu de la politique gouvernementale est de considérer que la croissance, qui devrait assurer le plein emploi dans une dizaine d'années, permettra de résoudre une partie des besoins de financement.

La seule initiative du Gouvernement a été de créer un " fonds de réserve " pour le régime général et les régimes alignés.

b) Le fonds de réserve créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 demeure non défini

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Sénat, à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, n'avait pas rejeté le principe d'un fonds de réserve.

Il avait, en revanche, estimé qu'il était quelque peu dérisoire de prétendre y affecter 2 milliards de francs, issus d'excédents de la C3S. Ayant pris acte de la mesure " symbolique " que constituait la création d'un fonds de réserve pour les retraites par répartition, votre commission avait jugé inutile de " faire semblant " , comme le faisait le projet de loi, et d'attribuer à ce fonds un embryon de ressources, de peaufiner la composition d'un Comité de surveillance ou de préciser les régimes bénéficiaires... alors même que restaient parfaitement indéterminés à la fois la nature des " vraies " ressources l'alimentant, et qui devraient se chiffrer en centaines de milliards de francs, l'affectation de ces fonds, leur mode et leur horizon de placement ou enfin les modalités de gestion qui devront être cohérentes tant avec l'origine des ressources qu'avec l'objectif des emplois.

Votre commission considérait que la mise en place d'un tel fonds de réserve relevait, à l'évidence, d'un texte d'ensemble, cohérent et complet, incluant des mesures permettant de clarifier la situation des régimes spéciaux et de définir un véritable régime des fonctionnaires de l'Etat.

Près d'une année après, ce fonds de réserve reste parfaitement virtuel ; la seule trace de son existence est une ligne sur les comptes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), ligne qui n'est pas encore affectée ^{46 ( * )} .

L'article 26 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière a prévu le reversement, " avant le 31 décembre de chaque année, de 2000 à 2003 inclus " , d'environ 18 milliards de francs issus des caisses d'épargne.

Un décret " miracle ", paru au Journal officiel du dimanche 24 octobre 1999, a certes prévu les modifications relatives au comité de surveillance du fonds. Mais la finalité et les modalités de gestion du fonds de réserve restent dans le flou le plus complet. Cette inaction du Gouvernement est d'autant plus regrettable que le fonds de réserve a suscité un certain nombre d'espoirs.

La piste de l'affectation des " excédents sociaux " a été évoquée en des termes inquiétants. C'était oublier un peu vite le principe de la séparation des branches. Les seuls excédents qui peuvent être affectés provenaient soit du FSV, soit de la CNAVTS. Le montant prévu pour 2000 reste très limité.

La piste de l'affectation des " excédents budgétaires " a été mentionnée lors du débat surréaliste de l'été 1999. C'était oublier un peu vite que le budget de l'Etat connaît un déficit toujours très important, et que des rentrées fiscales plus importantes que prévu n'ont jamais constitué un " excédent budgétaire ".

L'article 10 du projet de loi propose d'affecter une provision d'excédents de la CNAVTS au fonds de réserve (2,9 milliards de francs).

Alors que les excédents du FSV semblaient avoir pour débouché logique le fonds de réserve, le Gouvernement a finalement décidé d'amputer sur les excédents du FSV en baissant ses recettes (partie des droits sur les alcools) et de faire bénéficier le fonds de réserve d'une fiscalité affectée, par l'intermédiaire de 49 % du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, correspondant aux 5,5 milliards de francs que n'a pas versé le régime général au financement des 35 heures.

Fin 2000, le fonds pourrait disposer de quelques milliards de francs :

en millions de francs

Origine	Montant
Excédents C3S (1999)	2.000
Excédents CNAVTS (1999 et 2000)	4.000
Partie du prélèvement social de 2 %	5.500
Caisses d'épargne	4.000
Caisse des dépôts	3.000
TOTAL	18.500

La Caisse des dépôts a annoncé le 28 octobre 1999 son intention de verser 3 milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites. Ce " don " de fin d'année appelle deux observations.

Il conduit d'abord à s'interroger sur les conditions dans lesquelles la Caisse des dépôts et consignations, établissement public placé sous la surveillance toute particulière du Parlement, peut disposer librement de ses excédents, comme s'il s'agissait d'une " cassette " personnelle. La destination " vertueuse " de ce don ne change rien à cette question de principe.

La seconde observation porte précisément sur le caractère " vertueux " de ce don. Sachant que la CDC est candidate à la gestion du fonds de réserve, cette libéralité peut-elle être considérée comme la première enchère pour obtenir le " marché " de la gestion de ce fonds ?

Doté de deux, de vingt ou de trente milliards de francs, le fonds de réserve ne peut en aucun cas constituer la seule réponse aux enjeux de financement. Comme l'a souligné M. Jean-Michel Charpin devant la commission des Affaires sociales du Sénat (audition du 5 mai 1999), il est déjà trop tard pour envisager la création d'un fonds permanent (qui financerait, par les produits financiers, les besoins futurs) ; seul un fonds de " lissage " apparaît aujourd'hui réalisable.

Un simple fonds de lissage nécessiterait au minimum 250 milliards de francs en 2005 (3 % du PIB).

2. L'assurance maladie : la confusion

a) Le " rebasage " de l'ONDAM

En " rebasant " l'ONDAM 2000, qui ne progresserait que de 2,5 % par rapport aux " dépenses attendues pour 1999 " , le Gouvernement évite d'afficher un taux de progression de 4,5 % par rapport à la loi de financement pour 1999.

Il prétend ainsi masquer les dérapages intervenus depuis deux ans. Ce faisant, il relègue l'ONDAM au rang de simple " hypothèse économique " et fait perdre au vote de l'ONDAM une bonne part de sa substance.

b) La non-réponse au plan stratégique

Utilisant pour la première fois, depuis les ordonnances de 1967, le rôle de proposition qui leur avait été confié, les partenaires sociaux ont élaboré un plan ambitieux et audacieux de refondation du système de soins. Il aurait gagné à être analysé par le Gouvernement et débattu devant le Parlement. Cependant, la CNAMTS semble s'être mêlée, aux yeux du Gouvernement, de ce qui ne la regardait pas : l'hôpital.

Le Gouvernement a choisi de déléguer à l'assurance maladie des " responsabilités ", faisant mine d'expliquer qu'une telle délégation n'était auparavant pas possible.

Mais les moyens donnés à la CNAMTS, dont le domaine unique de compétence se restreint à la médecine de ville, restent limités à l'utilisation de lettres clefs et de nomenclatures flottantes. Le dispositif est désormais loin d'une " maîtrise médicalisée ". Le Gouvernement, incapable de définir depuis deux ans une stratégie, a usé de déclarations creuses sur " la démocratie sanitaire " pour finalement aboutir une " maîtrise comptable " de la pire espèce.

L'article 17 du projet de loi définit ainsi des conventions dans lesquelles il n'y a plus rien à négocier ^{47 ( * )} .

c) Le financement menacé de la CMU

Après l'affectation d'une partie des droits sur les alcools au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales, après l'affectation d'une partie du prélèvement social de 2 % au fonds de réserve, bref, à force de s'attacher à creuser des trous pour en combler d'autres, il fallait bien " un perdant ".

Le Gouvernement a choisi : c'est finalement le financement de la couverture maladie universelle qui fait les frais des modifications de dernière minute adoptées à l'Assemblée nationale.

En effet, la CNAMTS devait recevoir, dans le plan de financement initial, 28 % du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; elle n'en aura finalement que 8 %.

Le financement de la couverture de base de la couverture maladie universelle

	Prévisions lors du vote de la loi	PLFSS 2000	Prévisions 2000
Tabacs	3.500	Tabacs	3.500
28 % du prélèvement social	2.700	8 % du prélèvement social	904
Cotisations assurés	100	Cotisations assurés	100
5 % des droits sur les alcools	600	Affectation droits alcools à la CNAMTS	600
Cotisations VTAM	830	Cotisations VTAM	830
TOTAL	7.730	TOTAL	5.934

Le financement de la couverture maladie universelle, déjà bien mis à mal par le " coût caché " -qui s'est révélé avec les embauches à la CNAMTS liées à la mise en place de la CMU- n'est pas assuré.

3. La famille : une politique sans ambition

Certes, les mesures décidées par la Conférence de la famille sont proposées par le projet de loi.

La juxtaposition de simples mesures techniques d'aménagement, de consolidation, d'ouvertures de chantiers ne saurait remplacer un plan ou un engagement à moyen ou long terme et ne traduit que l'absence d'un engagement politique fort.

Certes, la branche famille est en excédent.

Dans le rapport annexé à la loi de financement pour 1998, le Gouvernement affirmait sa " volonté de restructurer l'équilibre financier gravement compromis aujourd'hui de la branche famille " et décidait de la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

Le fait que la branche famille enregistre aujourd'hui des excédents n'a rien de surprenant : le contraire serait même étonnant dans un contexte de croissance. Les réserves qu'elle peut accumuler aujourd'hui lui permettront demain d'éviter une nouvelle remise en cause des fondements de notre politique familiale.

Or, la branche famille est désormais la variable d'ajustement des comptes sociaux du Gouvernement, qui " ponctionne " ses excédents au bénéfice du budget de l'Etat (majoration de l'allocation de rentrée scolaire) ou du financement d'un fonds de réserve des retraites.

Est-ce là toute l'ambition de la politique familiale du Gouvernement ?

* ²² Cf. infra, compte rendu de cette audition.

* ²³ Il s'est prononcé le 15 octobre 1999, en annulant les dispositions attendues.

* ²⁴ L'annexe c), dont les services du ministère ont omis de mettre à jour le texte, mentionne " le schéma de redressement financier du régime général présenté page 28 ". Ce schéma est présenté page 30. S'agissant d'une dégradation de 12 milliards de francs, l'affirmation ne manque pas de saveur.

* ²⁵ Cf. rapport de M. Alain Vasselle sur la vieillesse pour une analyse plus approfondie de ces mesures.

* ²⁶ Cf. rapport de M. Jacques Machet sur la famille pour une analyse plus approfondie de ces mesures.

* ²⁷ Cf. partie II pour une analyse plus approfondie de ces mesures.

* ²⁸ Le premier projet de loi de financement de la sécurité sociale comportait une mesure corrective, négative, de l'ONDAM tendanciel. L'ONDAM prévu a été réalisé.

* ²⁹ Cf. rapport de votre commission sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, p. 127-131.

* ³⁰ Aucun document écrit n'a été remis aux partenaires sociaux.

* ³¹ Une telle appellation mérite assurément des guillemets.

* ³² S'agit-il de 2002 ? de 2005 ?

* ³³ " Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel, un instrument perfectible ", n°433 (1998-1999), p. 100.

* ³⁴ En raison de la " défaillance " de l'UNEDIC.

* ³⁵ Sauf la contribution de l'Etat sous la forme d'une ligne budgétaire.

* ³⁶ Avis n° 1873, p. 56.

* ³⁷ " Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ".

* ³⁸ L'UNEDIC ne semblait pas, à l'époque, concernée.

* ³⁹ Projet de loi n° 512 (XIème législature) d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, déposé le 10 décembre 1997.

* ⁴⁰ Rapport n° 306 (1997-1998), p. 112-115.

* ⁴¹ " 40 milliards auront pour origine le " recyclage " des fonds perçus en plus, ou dépensés en moins, par les divers organismes sociaux du fait de la reprise de la croissance ". (c'est votre rapporteur qui souligne). Bulletin des commissions n° 24, AN - p. 2.561.

* ⁴² Cf. rapport déposé pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999.

* ⁴³ Selon l'expression de Mme Nicole Notat.

* ⁴⁴ Rapport d'information n° 459 (1998-1999).

* ⁴⁵ Entretien télévisé à France 2 du 13 septembre 1999.

* ⁴⁶ Les deux milliards de francs sont encore dans les comptes de l'ORGANIC.

* ⁴⁷ Cf. deuxième partie de ce rapport, pour une analyse complète.